■ 文譚爽 胡象明

一、我國軍工發(fā)展中的三大主體及其作用

欲厘清國防科技工業(yè)運行中政府、軍隊、企業(yè)間關系，首先必須明確三者的角色和職能。于連坤教授主編的《中國國防經濟運行與管理》一書在分析國防經濟運行要素時指出：“國防經濟運行是企業(yè)（供給主體）、軍方（需求主體）、市場（運行平臺）、國家（管理主體）等要素相互聯(lián)系、相互作用的過程?！笨梢姡咴趪揽萍脊I(yè)中分別扮演了供方、需方和第三方管理者的角色。

1．需求主體：軍方。作為武器裝備的直接需求和使用者，軍方的職能包括：與政府共同對采辦行為中具有戰(zhàn)略性、全局性和長遠性的內容，如基本方針政策、發(fā)展戰(zhàn)略中長期規(guī)劃、具有重大影響的項目審批等作出決定；提出裝備需求及指標要求；定期期發(fā)布采購信息；供應商資格審查；簽訂采購合同；向武器裝備研制和生產單位派駐軍代表進行監(jiān)督；負責產品驗收與結算。

2．供給主體：企業(yè)。企業(yè)負責根據軍方需求爭取采辦合同、設計和制造武器，是武器裝備的真正研究、設計、試驗、制造及維修者。其又分為國有大型軍工企業(yè)和私營企業(yè)兩種類型。前者往往涉及與軍工核心能力相關的總體集成、關鍵分系統(tǒng)、重點技術等，享有政府種種優(yōu)惠待遇，如國家投入生產設施、稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)先等，但同時也受到相關法規(guī)的嚴格限制及購買方的監(jiān)督和約束。后者則多為一般元器件和零部件承包商，在市場準入時面臨競爭和更嚴格的審查。

3．管理主體：政府。隨著市場經濟愈發(fā)成熟以及“寓軍于民”的日益發(fā)展，政府在武器裝備市場上也越來越向投資、協(xié)調、監(jiān)督等服務型角色轉變。其具體職能體現(xiàn)在：制定特殊的軍用標準和規(guī)范，確保武器裝備對特殊技術、性能和質量等要求；制定和實施武器裝備及其生產的保密制度，以確保軍用技術和產品的秘密；制定和實施軍工產業(yè)的準入制度，以滿足確保軍事和國防安全需要；對武器裝備的采購全過程進行監(jiān)督，以確保軍品的技術性能和質量；根據軍品科研生產的特點采取相應措施維護和保障軍工廠商的利益，以保持裝備供應的穩(wěn)定性。

二、我國軍工建設中政府、軍隊、企業(yè)間關系的動態(tài)調整及其規(guī)律

(一）我國軍工建設中政府、軍隊企業(yè)間關系的動態(tài)調整

軍品市場的特殊性以及武器裝備交易由供需合一到供需分離的變遷致使我國國防科技工業(yè)發(fā)展中的政府、軍隊和企業(yè)三大主體間也呈現(xiàn)出較為復雜的關系。其關系的動態(tài)演化大致可以分為三個時期。

1．前市場時期（1949~1978年）。這一時期，政府對國防工業(yè)管理的手段主要是行政手段和指令性計劃。軍工的資源配置、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和空間布局都集中體現(xiàn)在政府的指令性計劃中。政府不僅是國防工業(yè)武器裝備的唯一購買者，而且是國防工業(yè)唯一投資者、管制者和調控者，甚至是軍工企業(yè)的直接經營者。該時期武器裝備市場的發(fā)展可分為兩個階段：一是自籌階段。建國初期，政府對軍工的管理采取的是軍事機構主導的供求合一的管理模式，具有典型的“軍事化”管理特征。中央軍委、國防部及其下屬部門不僅承擔了武器裝備需求管理職能，而且承擔著管理軍工的職能。為了加強武器裝備的自給自足，我國先后建立了以軍隊或軍區(qū)為領導的諸多兵工廠。此時的武器裝備獲取方式屬于自籌性質。二是供給階段。建國后至20世紀80年代中后期，我國仿照蘇聯(lián)實行國家對武器裝備生產和供給自上而下全面的行政管理。武器裝備生產方逐步建立包括兵器、航空、航天、造船等部門為特征的軍事科技工業(yè)體系；武器裝備需求方則設立了武器裝備規(guī)劃計劃、修理、軍援與進口等部門，建立駐廠軍代表制度。此階段，雖然生產方供給代替了軍方自籌，但仍實施行政指令式的單一計劃機制。嚴格意義的武器裝備市場并未形成。武器裝備價格沒有實質意義。

2．市場形成期（1979~2007年）。中共十一屆三中全會后，隨著計劃經濟向市場經濟轉軌，國防工業(yè)實行了“軍民結合”的發(fā)展方針。政府對國防工業(yè)的干預和管理逐步發(fā)生轉變，開始通過市場的渠道，利用市場機制作用對國防工業(yè)進行干預和調節(jié)。武器裝備交易市場的逐步形成分為兩個階段：一是計劃合同階段（1979~1997年）。20世紀80年代初，鄧小平就提出要把軍工生產部門與軍隊使用部門的關系調整為“訂貨關系”，搞合同制。此階段軍工企事業(yè)單位的市場微觀主體地位初步得到確立，并開始面向市場開發(fā)產品和獲取生產要素。政府不再成為軍工部門唯一投資主體，并開始借助市場機制作用對國防工業(yè)的運行進行干預。1987年1月，國務院，中央軍委頒發(fā)了《武器裝備研制合同暫行辦法》和《國防科研試制費撥款管理暫行辦法》。武器裝備獲取進入指令性計劃下的合同制階段。該時期，企事業(yè)單位與軍兵種是研制生產部門與使用部門的關系，是政府兩個部門的關系，而不是武器裝備采辦市場上的供貨方與購買方關系。合同僅發(fā)揮“計劃備忘錄”的作用。二是市場交易階段（1997~2007年）。1997年3月頒布的《中華人民共和國國防法》第34條明確規(guī)定：“國家根據國防建設的需要和社會主義市場經濟的要求，實行國家軍事訂貨制度，保障武器裝備及其他軍用物資的采購供應?！?998年，新國防科工委成立。作為國務院主管國防科技工業(yè)的行政部門，其職責范圍涉及國防科技工業(yè)法律法規(guī)、制度建設、體制改革、能力結構布局、武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等軍工行業(yè)管理。繼而，國防科技工業(yè)十大集團公司初步形成武器裝備市場的供給主體。同年，總裝備部組建，統(tǒng)一管理全軍武器裝備的發(fā)展、規(guī)劃、計劃、采辦、分配、維修等，與研制生產部門形成供求關系、訂貨關系。這一時期，武器裝備買賣由計劃性的合同制發(fā)展為市場經濟下的交易行為。政府職能更偏重于宏觀調控，將武器裝備交易的主導角色讓位于市場。

3．市場發(fā)展期（2008年~）。經過2008年政府行政管理體制改革和職能調整，隸屬工業(yè)與信息化部的國家國防科工局組建。其兩項重要職責明確規(guī)定，一是促進武器裝備保質保量、保進度完成，二是軍工核心能力建設與監(jiān)管，標志其向服務型政府方向邁開了重要的一步。在國有資產管理方面，則由國務院的特設機構國有資產管理委員會（國資委）行使國有資產出資人職責，對國防科技工業(yè)的主體——軍工集團公司進行資產管理，并負責對軍工集團公司的業(yè)績進行考核管理。同時，在“寓軍于民”的大趨勢下，武器裝備市場開放性增強。私營企業(yè)進入武器裝備市場的門檻放低。越來越多的社會資源流入市場，促進了賣方的競爭，也為買方提供了更為多元化的選擇。武器裝備市場進入了新一輪的發(fā)展繁榮期。

反觀歷史，可見隨著我國計劃經濟向市場經濟的發(fā)展，武器裝備市場從無到有，其中政府、軍隊和企業(yè)間關系也經歷了由軍事機構主導的供求合一管理模式轉型為軍隊、政府、市場各司其職的供求分離管理模式。在此過程中，軍隊由自產自用的主導角色轉變?yōu)槭袌鲋械男枨蠓剑砂l(fā)布指令性計劃的統(tǒng)治者轉變?yōu)楹暧^管理者進而轉變?yōu)樾滦头照?，而軍工企事業(yè)單位則從無到有，成長發(fā)育為武器裝備市場中最重要的供給方。如（圖1）

(二) 我國軍工建設中政府、軍隊、企業(yè)間關系的演變規(guī)律

根據對我國軍工行業(yè)發(fā)展中政府、軍隊、企業(yè)間關系變遷的歷史回溯，不難發(fā)現(xiàn)從自籌階段到市場發(fā)展階段，三者關系的演變呈現(xiàn)出如下規(guī)律。

1．政府與軍隊的關系由合一到分離，由權責交疊到各施其職。建國初期，我國國防工業(yè)由中央軍委主導。軍工管理部門如中央軍委兵工委員會、國防部國防科技委員會、國防部國防工業(yè)委員會等均屬于軍隊建制。同時，政府將國防工業(yè)納入整個國家工業(yè)管理體系。國務院成立了從二機部到七機部的工業(yè)管理部門。政府與軍隊對國防工業(yè)實施雙重領導，雖然使武器裝備能力在特殊的歷史時期中得到了飛躍式的發(fā)展，但由于兩者在職權和責任上存在著很多重疊之處，一方面導致了政出多門、效率低下和管理資源的內耗，另一方面也由于單純的軍事導向忽略了國防工業(yè)的經濟功能。隨改革開放和市場經濟的日趨成熟，世界局勢由戰(zhàn)爭轉向和平，政府與軍隊的職責邊界也逐漸劃分。以往由軍隊主導管理的工業(yè)部門分批次過渡到國務院直接領導，相關工業(yè)管理部門也由軍隊序列轉變?yōu)檎蛄?。軍品市場初露端倪，軍隊與政府也各施其職：軍隊作為武器裝備的需求方，提出裝備需求，進行論證和采購。而政府作為軍工行業(yè)管理主體，負責部署國防工業(yè)的發(fā)展方向，并從宏觀層面監(jiān)督管理軍工企業(yè)，保證軍品產出滿足軍方需求。

2．政府與企業(yè)的關系由行政隸屬到市場主體，由微觀管制到宏觀調控。國防工業(yè)建立初期，軍品市場并不存在，也沒有嚴格的供方和需方之分?；舅械能姽て髽I(yè)都是公有制企業(yè)，是政府的下屬部門。政府通過指令性計劃對企業(yè)進行微觀管理，如向企業(yè)下達生產命令，對企業(yè)生產進行完全投資，并通過對國防工業(yè)發(fā)展方向的戰(zhàn)略部署決定企業(yè)的運行目標和方向等。企業(yè)運行靠上級對下級的命令和下級對上級的服從推動，沒有自主權也無須自負盈虧。這導致企業(yè)在經營時缺乏積極性和責任感。同時，由于政府必須承擔軍工企業(yè)運行所需的一切微觀生活職能，政府的負擔增加了。政企間行政關系的弊端日益凸顯，催生了數次管理體制改革。最終，隨著軍品交易中供方和需方的分離，企業(yè)從政府直接管理中脫胎為自主運行、自負盈虧的市場主體。但由于武器裝備的特殊性，政府仍保留對軍工企業(yè)的宏觀調控，從戰(zhàn)略、政策、制度層面對企業(yè)行為進行引導和監(jiān)管，并提供必要的公共服務。

3．企業(yè)與軍隊的關系由下屬生產部門到供需雙方，由行政任務到市場行為。同政府的關系一樣，由于早期政軍合一的體制特征，企業(yè)同樣是軍隊下屬的生產部門，根據軍隊提出的武器裝備需求進行計劃性生產，沒有自身利益，也沒有追求盈利的空間。由于受到軍隊的制約，軍工企業(yè)的生產運行是必須完成的行政任務，軍品的生產流程、質量和定價等都在軍隊的嚴格監(jiān)控之下，且以軍品生產為主，不涉及或極少涉及民品。在軍隊和政府的雙重壓力下，企業(yè)喪失了市場主體的基本屬性，缺乏應有的經濟動力，軍工生產的效率和效益低下，社會資源未得到有效配置。隨著與政府行政隸屬關系的解除，軍工企業(yè)對軍隊的完全服從也畫下句號。至1997年，十大軍工集團基本成形，作為國家特大型國有企業(yè)，在市場經濟體制下，自主從事科研生產，從權能、責任、利益等多方面與軍方脫離關系，成為與軍品采辦方相獨立的武器裝備供應主體。軍工企業(yè)的軍品生產也由行政任務轉變?yōu)槭袌鲂袨?，通過合同簽訂完成軍工研制生產計劃，并有進入民品市場的自由。

4．政府、軍隊、企業(yè)三者關系由緊密到松散，由剛性到彈性。政府、軍隊、企業(yè)三大主體間關系的演變規(guī)律呈現(xiàn)出一個共同的特點，即由一體化的緊密關系轉變?yōu)檩^為松散的彈性關系。計劃經濟時期，政府、軍隊、企業(yè)呈現(xiàn)出高度一體化特征。軍隊主導、政府與軍隊相互配合進行國防工業(yè)管理。軍隊行動受政府戰(zhàn)略部署的制約。企業(yè)以下屬單位的形式接受軍政雙重領導。軍隊需求直接決定企業(yè)生產目標，政府計劃直接影響企業(yè)的發(fā)展方向。三者猶如捆綁在一起，雖然也存在矛盾和沖突，但仍然緊密合作，為增強國家國防實力共同努力。三者間是種剛性關系，缺一不可，不易變動，少有協(xié)商和自主的余地，構成封閉的軍品生產體系。市場經濟的建立和國際形勢的演變促進了政府、軍隊、企業(yè)三者關系的松動，尤其是鄧小平對“合同制”的肯定和“軍民結合”、“寓軍于民”的主旋律在根本上淡化了政軍企間僵化的上下級計劃指令關系，推動了軍品市場的成形和供需主體的分離。軍隊和企業(yè)徹底成為武器裝備的需方和供方，以合同制為紐帶彼此聯(lián)系。而政府也逐步退出軍品交易的微觀過程，作為獨立的行業(yè)管理主體，不再干涉軍方需求和企業(yè)生產。三者關系較計劃時期的行政關系，顯得略微松散且更有彈性，更易隨著軍事和經濟需求進行調整。

5．維系政府、軍隊、企業(yè)三者關系的媒介由行政指令到市場需求。計劃經濟時期，軍品生產以“自給自足”為雛形。軍品交易呈現(xiàn)軍事機構主導下的供求合一。此時，政府、軍隊、企業(yè)間關系的構成無法依托于市場，而只能由軍隊的強制命令和政府的行政指令為指導。計劃性指令決定了企業(yè)的所有生產活動，也形成了企業(yè)對政府和軍隊作為上級部門的完全服從。而隨著軍品市場和供需雙方的明晰，政府、軍隊、企業(yè)三者關系的紐帶也被市場需求所替代，雖然需求方單一，但仍然存在需求與供給的博弈。軍方提出武器裝備需求計劃，通過簽訂合同以及軍隊和政府的監(jiān)督，促進企業(yè)在既定的經濟利益下按需生產軍品，并通過進入市場，降低非公有資本的準入門檻，吸引更多的非公企業(yè)，形成企業(yè)間競爭機制和激勵機制，同時，通過社會資本的流入，促進軍工行業(yè)的發(fā)展壯大。至此，政府、軍隊和企業(yè)三者關系已經基本由市場引導，接受市場檢驗。媒介的轉換為三者的協(xié)作整合提供了更靈活的機制和更豐富的途徑。

三、軍工建設中三大主體的關系的理想形態(tài)

政府、軍隊和軍工企業(yè)間關系一直是理論研究的重點和實際操作中的難點。以歷史上三者關系的弊端為基礎，筆者認為三大主體的理想關系應該呈現(xiàn)如(圖2)所示“角色明確、權責分離、交互協(xié)作”的形態(tài)。

1．角色明確。即政府、軍隊和企業(yè)在國防科技工業(yè)運行中的扮演的角色各有側重。

（1）軍隊：武器裝備需求方。軍隊根據實際需要從軍品市場上采辦相應軍品，并將其分配到基層軍事組織。通過對軍方需求主體的確立，賦予其相應的權力和義務，有助于解決長期以來軍工企業(yè)生產結構不合理、生產標準不確定的狀況。政府不對軍品標準的制定和論證、軍用合同的簽訂等進行直接干涉。

（2）企業(yè)：武器裝備供給方。企業(yè)以合同制為依托，與軍方形成供需關系，在軍代表和政府相關部門的監(jiān)督下保質保量進行軍品生產。在核心軍品和配套軍品的供應中，應合理分配大型國有軍工企業(yè)與私營企業(yè)的職責范圍。

（3）政府：管理方。政府從微觀管理向投資、協(xié)調、監(jiān)督等宏觀調控角色轉變，通過與軍方的協(xié)調和對企業(yè)的監(jiān)管與服務，營造良好的市場環(huán)境，推動國防科技工業(yè)發(fā)展。

2．權責分離。政府、軍隊、企業(yè)三者關系一直處理不當的癥結就在于其職能劃分不清，存在政出多門、權責不匹配的情形。因此，必須厘清政府、軍隊和企業(yè)在國防科技工業(yè)運行中各自的職能邊界，保證三者各施其職、權責統(tǒng)一。國防工業(yè)經過半個世紀的發(fā)展，政府、軍隊、企業(yè)的職責也隨著發(fā)生了較大轉變?，F(xiàn)階段，三者的權能和職責應劃分為：

（1）軍隊：作為作戰(zhàn)主體和軍品需求主體，軍隊在國家計劃實現(xiàn)的國防戰(zhàn)略目標確定之后，將戰(zhàn)略目標進一步細化為指導方針，并以此為依據科學確定相應的軍事需求，充分運用市場機制和合同關系，與生產方實現(xiàn)軍品交易，在制定采辦計劃前，一方面要考慮提高戰(zhàn)斗力時所需要的軍品數量，另一方面也要考慮購買軍品需要耗費的資金，通過相應機制的權衡和協(xié)調，以盡可能少的資金獲取盡可能多的軍品效用。

（2）企業(yè)：作為武器裝備的生產和供應主體，企業(yè)的職責在于依據需求方提出的軍品需求和質量標準，嚴格遵守生產規(guī)章制度，保證產品在數量和質量上滿足軍方要求，對于涉及保密性的產品和技術，按照規(guī)定驗收秘密，保證國家安全利益，同時，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，不斷優(yōu)化組織形態(tài)，提高生產效率，在民品市場上發(fā)揮軍品生產線的特殊優(yōu)勢，打造優(yōu)勢民品，實現(xiàn)“寓軍于民”戰(zhàn)略計劃的推進。

（3）政府：作為管理和服務主體，政府最關鍵的職責在于通過政策和制度供給、資金投入、監(jiān)督激勵等手段引導國防科技工業(yè)發(fā)展方向，協(xié)調軍隊、市場、企業(yè)、社會等多方面關系，發(fā)揮公共服務職能，在基礎設施、教育、醫(yī)療、社保等方面為軍隊和企業(yè)提供支持。

3．交互協(xié)作。雖然在市場經濟背景和寓軍于民的戰(zhàn)略指導下，政府、軍隊、企業(yè)職責邊界需要進一步理順，但并不意味著三者自成一體。相反，正是在彼此協(xié)調配合的過程中，政府、軍隊、企業(yè)實現(xiàn)優(yōu)勢互補，共同推進國防科技工業(yè)不斷發(fā)展。政府與軍隊通過協(xié)商共同明確國家的安全形勢，制定國家軍事戰(zhàn)略和國防科技工業(yè)的發(fā)展目標。政府根據軍隊現(xiàn)有的軍事實力和作戰(zhàn)能力確定現(xiàn)階段軍事政策，軍隊依據國家國防計劃組織軍隊培養(yǎng)，提出武器裝備需求。企業(yè)根據軍方需求進行生產，并在軍代表和政府相關部門的監(jiān)督管理下履行生產任務，保證產出水平。政府通過政策規(guī)劃，從宏觀層面引導企業(yè)運行方向，并通過市場準入、軍事保密等制度規(guī)范企業(yè)行為。政府、軍隊和企業(yè)在動態(tài)的交互協(xié)作中，不斷調整和優(yōu)化彼此間關系，達到目標統(tǒng)一、權責分離的理想狀態(tài)。