文/敬志遠(yuǎn)

傾聽邁進(jìn)法治政府的腳步聲2010年國務(wù)院法制工作盤點(diǎn)

文/敬志遠(yuǎn)

2010年，“ 十 一五”規(guī)劃收官，2011年，“十二五”開局之年。雖然2010年已經(jīng)漸行漸遠(yuǎn)，但是一年來，國務(wù)院法制工作以貫徹落實(shí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》為主線，依法行政取得顯著成效，法治政府建設(shè)在新的歷史起點(diǎn)上邁出新的步伐。

出臺加強(qiáng)法治政府建設(shè)意見，彰顯依法行政決心

2010年10月10日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》頒布實(shí)施，這是國務(wù)院在新時期加強(qiáng)法治政府建設(shè)的又一重大舉措，對于貫徹落實(shí)依法治國基本方略、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會公平正義、深化政治體制改革具有重要意義。

2010年8月，溫家寶總理在國務(wù)院召開的全國依法行政工作會議上講話指出，依法行政是現(xiàn)代政治文明的重要標(biāo)志。貫徹依法治國基本方略，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，是我們黨治國理政從理念到方式的革命性變化，是我國政治體制改革邁出的重要一步，具有劃時代的重要意義。

中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長應(yīng)松年說：“這份意見對2004年建設(shè)法治政府以來取得的經(jīng)驗(yàn)予以了總結(jié)并加以推廣，提出了一些具體措施，表明了在推進(jìn)法治政府建設(shè)過程中，中國政府是認(rèn)真的、有決心的?！?/p>

縱覽意見，其中不乏一些更加“強(qiáng)硬”的規(guī)定：

——公務(wù)員錄用考試要注重對法律知識的測試；縣級以上地方各級人民政府每年至少要舉辦2期領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政專題研討班；

——除依法需要保密的外，行政法規(guī)和規(guī)章草案要向社會公開征求意見……堅(jiān)決克服政府立法過程中的部門利益和地方保護(hù)傾向；

——各類規(guī)范性文件不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)，不得違法增加公民、法人和其他組織的義務(wù)；

——要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序；

——對因有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為，導(dǎo)致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法行政案件的，要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任，督促和約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員嚴(yán)格依法行使權(quán)力、履行職責(zé)……

應(yīng)松年表示，依法行政就是要求行政機(jī)關(guān)做到“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)要賠償”，以此來切實(shí)保護(hù)公民權(quán)利。可以說，依法行政的本質(zhì)就是“治官”和“治權(quán)”。

事實(shí)上，近年來我國政府一直致力于推進(jìn)依法行政。1997年，中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會提出“建設(shè)社會主義法治國家”的目標(biāo)，這對于行政機(jī)關(guān)來說就是要依法行政。兩年后，“依法行政”被寫入憲法。2000年，國務(wù)院為貫徹黨的十五大提出的方針，專門召開了全面推進(jìn)依法行政工作會議，在全國范圍內(nèi)推進(jìn)依法行政。2004年，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出依法行政基本要求和“建設(shè)法治政府”的要求，用10年時間建成法治政府。

不久前，溫家寶在做關(guān)于“十二五”規(guī)劃建議的說明時再次表示：要加快建設(shè)法治政府，用法律法規(guī)調(diào)整政府、市場、企業(yè)之間的關(guān)系，依法管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)，推進(jìn)政府工作制度化、規(guī)范化、程序化。

在實(shí)現(xiàn)建成法治政府目標(biāo)時間表越來越緊迫之際，中國政府出臺這份意見的及時性、重要性和緊迫性都是不言而喻的。

促進(jìn)社會和諧，做好重點(diǎn)領(lǐng)域工作旨在化解矛盾

2010年12月15日，國務(wù)院法制辦公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（第二次征求意見稿）》?！靶虏疬w條例”再次向社會征求意見。

行政法規(guī)在制定過程中兩次向社會公開征求意見，開創(chuàng)了政府立法的先河。二次征求意見稿針對群眾關(guān)心的房屋征收的補(bǔ)償問題，征收范圍的確定即公共利益的界定，房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制搬遷等問題予以了明確規(guī)定。

這個條例的制定還要回溯到2007年12月14日。溫家寶總理主持召開國務(wù)院第200次常務(wù)會議，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》是第一項(xiàng)議題。會議認(rèn)為，這個條例直接關(guān)系人民群眾切身利益，要求有關(guān)部門廣泛聽取意見進(jìn)一步修改后，再次提請國務(wù)院常務(wù)會議審議，然后公開征求群眾意見，再由國務(wù)院決定公布施行。

溫家寶說：“這樣做，用的時間長一些，但這是對國家、對人民負(fù)責(zé)。”

根據(jù)會議要求，國務(wù)院法制辦及有關(guān)部門先后在北京、廣州、上海、大連等地深入調(diào)研，多次召開各種形式的座談會，分別聽取了地方及其有關(guān)部門、被拆遷人、房地產(chǎn)開發(fā)公司和拆遷公司負(fù)責(zé)人的意見，多次召開專家論證會和部門協(xié)調(diào)會，并對條例做了反復(fù)的修改和完善，形成了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（征求意見稿）》。

2010年1月29日，國務(wù)院法制辦公布了這個征求意見稿。截至3月3日，共收到意見和建議65601條。2010年12月30日，第二次公開征求意見結(jié)束。這部引發(fā)公眾矚目的新條例，在短短半個月內(nèi)，國務(wù)院法制辦就收到了10426條建議。

人們熱切期待這個條例的出臺能讓“民有冤可訴，官有理可講，拆有法可依”，不會再有流血、對峙、釘子戶、上訪人出現(xiàn)。

對于消除“乙肝歧視”，國務(wù)院歷來高度重視。但由于種種原因，實(shí)踐中乙肝病毒攜帶者在入學(xué)、就業(yè)時受到限制和不公正對待的問題長期存在并且得不到根本解決。

為了徹底解決乙肝病毒攜帶者入學(xué)難、就業(yè)難問題，國務(wù)院法制辦會同有關(guān)部門邀請權(quán)威專家對乙肝病毒的傳播途徑、總體情況和發(fā)展趨勢作了充分論證。

2010年2月10日，以國家人力資源和社會保障部、教育部、衛(wèi)生部的名義公布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范入學(xué)和就業(yè)體檢項(xiàng)目、維護(hù)乙肝表面抗原攜帶者入學(xué)和就業(yè)權(quán)利的通知》，明確取消入學(xué)、就業(yè)體檢中的乙肝病毒檢測項(xiàng)目。新政策出臺后，國務(wù)院法制辦督請有關(guān)部門和地方政府全面清理、修訂與乙肝檢測新政策不一致的規(guī)章和規(guī)范性文件。通過這些努力，為切實(shí)保障乙肝病毒攜帶者的合法權(quán)益發(fā)揮了重要作用。

行政立法為經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)較快發(fā)展提供有力制度保障

2010年，政府立法工作緊緊圍繞國務(wù)院的總體部署和主要任務(wù)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供制度保障。全年共向全國人大常委會提交法律議案7件，制定行政法規(guī)19件。

為了改革和完善車船稅稅制，促進(jìn)節(jié)能減排，國務(wù)院向全國人大常委會提交《中華人民共和國車船稅法（草案）》的議案；為了規(guī)范市場價格穩(wěn)定，保護(hù)生產(chǎn)者和消費(fèi)者利益，依法嚴(yán)厲懲處價格違法行為，修訂了《價格違法行為行政處罰規(guī)定》；為了維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)秩序，保障國家稅收收入，加強(qiáng)發(fā)票管理和財務(wù)監(jiān)督，依法懲處發(fā)票違法行為，修訂《發(fā)票管理辦法》。

為了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，國務(wù)院還制定了《海關(guān)事務(wù)擔(dān)保條例》《外國企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》，修訂了《中華人民共和國專利法實(shí)施細(xì)則》和《知識產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)條例》。

同時，政府還不斷創(chuàng)新社會管理機(jī)制，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定，加強(qiáng)社會建設(shè)方面的立法項(xiàng)目。國務(wù)院向全國人大常委會提交《中華人民共和國人民調(diào)解法（草案）》的議案，完善人民調(diào)解制度，規(guī)范人民調(diào)解，預(yù)防和減少民間糾紛，化解社會矛盾，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。為了繼承和弘揚(yáng)中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)、保存工作，促進(jìn)社會主義精神文明建設(shè)，向全國人大常委會提交《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法（草案）》的議案。

加強(qiáng)政府內(nèi)部層級監(jiān)督，規(guī)范行政行為，依法化解社會矛盾糾紛

備案審查是政府層級監(jiān)督的重要手段，是維護(hù)法制統(tǒng)一和政令暢通的重要措施。2010年國務(wù)院共收到備案登記的地方性法規(guī)632件、地方政府規(guī)章557件、部門規(guī)章158件。

加強(qiáng)法規(guī)規(guī)章備案審查，就要做到“有件必備，有錯必糾”。國務(wù)院法制辦對31件與上位法相抵觸、違法設(shè)立優(yōu)惠政策和管理措施、違反世貿(mào)組織規(guī)則、搞地區(qū)封鎖和部門壟斷以及其他不符合備案要求的規(guī)章進(jìn)行了不同方式的處理。

2010年，我國縣級以上各級政府不斷完善行政復(fù)議工作機(jī)制，提升行政復(fù)議能力，提高行政復(fù)議案件辦理的質(zhì)量和效率，及時糾正了大量違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋行ПＷo(hù)了公民、法人的合法權(quán)益。

據(jù)了解，國務(wù)院2010年共收到行政復(fù)議申請814件，完成695件，有力發(fā)揮了行政復(fù)議“渠道暢通、案結(jié)事了”的功能。

創(chuàng)新執(zhí)法理念，完善執(zhí)法制度，進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為是建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義。

2010年，各地方、各部門繼續(xù)推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)，深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制，根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章的制定、修改、廢止情況及時調(diào)整執(zhí)法依據(jù)，依法規(guī)范界定執(zhí)法職權(quán)，完善執(zhí)法制度，在行政執(zhí)法理念和執(zhí)法方式上有許多創(chuàng)新。

實(shí)踐中，很多行政機(jī)關(guān)已經(jīng)建立了行政執(zhí)法投訴、行政執(zhí)法主辦人、重大行政處罰備案、行政處罰事前法律審核、行政處罰告知、行政處罰案例指導(dǎo)、行政處罰案卷評查、行政處罰檢查、行政執(zhí)法績效評估、行政執(zhí)法評議考核和行政執(zhí)法責(zé)任追究等制度。通過行政執(zhí)法方式不斷創(chuàng)新，行政執(zhí)法行為進(jìn)一步規(guī)范公正文明。

同時，根據(jù)全國人大常委會和國務(wù)院的統(tǒng)一部署，國務(wù)院法制辦從2010年年初開始，會同有關(guān)部門用近一年的時間，對現(xiàn)行行政法規(guī)進(jìn)行了認(rèn)真清理。這是在1983年以來，國務(wù)院對行政法規(guī)4次全面清理的基礎(chǔ)上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革深化的新情況、新要求，對現(xiàn)行行政法規(guī)的又一次全面清理。

通過對截至2009年底現(xiàn)行的6 91件行政法規(guī)的清理，對其中與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革深化的要求已明顯不相適應(yīng)，與新制定或修改的法律不盡一致、不夠協(xié)調(diào)，適宜于集中一攬子“打包”廢止或修改的，提出了廢止或修改的建議方案。目前，行政法規(guī)清理工作已基本完成。

建設(shè)法治政府任重道遠(yuǎn)，依法治國引領(lǐng)法治政府加速前行

1997年9月，依法治國作為我們國家的基本方略，首次出現(xiàn)在黨的十五大報告中。依法治國，對政府來說就是堅(jiān)持依法行政、建設(shè)法治政府，核心是各級行政機(jī)關(guān)按照體現(xiàn)最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。

國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見，這對于我國推進(jìn)依法行政有著緊迫而現(xiàn)實(shí)的意義。我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正進(jìn)入新階段,社會結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整,部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會矛盾不斷增加,群體性事件時有發(fā)生。如何處理好各種矛盾,關(guān)系到人民群眾切身利益,關(guān)系到政府形象。

推進(jìn)依法行政必須提高國家機(jī)關(guān)工作人員,特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力。人們看到在行政機(jī)關(guān)依法行政的同時，一些政府機(jī)關(guān)的不和諧聲音也不絕于耳，如同樣在2010年被曝光的陜西省國土資源廳以“協(xié)調(diào)會”決定否決兩級法院生效判決，重慶李渡工業(yè)園區(qū)管委會發(fā)公函“警告”法院“不得一意孤行”。少數(shù)官員采取批條子、打招呼等方式破壞依法行政的事情也時有發(fā)生。

這些事例充分說明，只有政府部門領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員帶頭維護(hù)法律權(quán)威,帶頭學(xué)法、守法、用法,才能防止“以權(quán)壓法”、“以言代法”的現(xiàn)象發(fā)生,才能運(yùn)用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的矛盾和問題。

推進(jìn)依法行政必須嚴(yán)格公正文明執(zhí)法,規(guī)范行政執(zhí)法行為?！搬烎~執(zhí)法”、“躲貓貓”等事件，人們還記憶猶新?！安坏么直Υ?dāng)事人,不得侵害執(zhí)法對象的人格尊嚴(yán)”,是文明執(zhí)法的底線。法律法規(guī)的嚴(yán)肅性依賴于良好的執(zhí)行。

推進(jìn)依法行政要做到違法必究,加大行政問責(zé)力度,給“違法行政”帶上緊箍咒。行政問責(zé)必須常抓不懈,對有令不行、有禁不止、行政不作為、失職瀆職、違法行政等行為,導(dǎo)致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責(zé)任事故、事件或者嚴(yán)重違法行政案件的,要依法依紀(jì)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)直至行政首長的責(zé)任。只有從制度上督促和約束行政機(jī)關(guān)及其工作人員,才能讓掌握公權(quán)力的人依法行使權(quán)力、履行職責(zé)。

建設(shè)法治政府很難一蹴而就，它將是一個長期的系統(tǒng)工程。建設(shè)社會主義法治國家,法律必須被全社會尊重和信仰,任何組織和個人都有依法而行的義務(wù),各級政府理應(yīng)對法律懷有敬畏之心、依法行事,從而引領(lǐng)社會公眾遵法守法。

編輯：盧勁杉 lusiping1@gmail.com