張峰

檔案是人類活動的真實(shí)記錄，是人們認(rèn)識和把握客觀規(guī)律的重要依據(jù)。借助檔案，我們能夠較好地了解過去，把握現(xiàn)在，預(yù)見未來。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，對檔案工作提出了更高的要求。認(rèn)真貫徹黨的十六大精神，抓住國有企業(yè)檔案，搞好民營企業(yè)的檔案工作，為國有企業(yè)的改革和發(fā)展服務(wù)，為民營企業(yè)的生存和創(chuàng)新服務(wù)，這是檔案行政執(zhí)法工作的重點(diǎn)，也是實(shí)施依法治檔的重要組成部分。

在新時期條件下，如何依法對國有企業(yè)和民營企業(yè)的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督和檢查，形成一種良好的檔案行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。本文針對兩類企業(yè)目前檔案工作狀況，從《檔案法》及相關(guān)法律、法規(guī)對企業(yè)的一些規(guī)定，對依法加強(qiáng)行政監(jiān)督和指導(dǎo)提出自己的拙見。

一、檔案法規(guī)體系與依法行政的關(guān)系

《中華人民共和國檔案法》第六條第二款規(guī)定，縣級以上地方各級人民政府的檔案管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，關(guān)對本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

檔案行政管理部門的監(jiān)督內(nèi)容概括起來應(yīng)包括：依法對檔案工作的總體監(jiān)督和對檔案工作情況監(jiān)督；依法對檔案工作組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和檔案完整與安全的監(jiān)督。國家檔案局發(fā)布的《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》第三章第十條有十種行為違反檔案法規(guī)條款，應(yīng)受到檔案行政管理部門的依法監(jiān)督。

深化國有企業(yè)資產(chǎn)管理體制改革，充分發(fā)揮個體、私營等非公有制經(jīng)濟(jì)，進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、擴(kuò)大就業(yè)、和活躍市場等方面的作用。企業(yè)檔案工作要進(jìn)一步解放思想，探索適應(yīng)所有制多樣化形式的檔案工作新思路。

作為各級檔案行政管理部門要發(fā)揮其行政監(jiān)督、指導(dǎo)、檢查職能，認(rèn)真抓好企業(yè)檔案工作。一方面，要重視國有企業(yè)的檔案管理工作，加強(qiáng)對這些企業(yè)檔案工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，通過建立、管好、用好檔案而為這些企業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為維護(hù)國家企業(yè)中的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公有資產(chǎn)的保值與增值服務(wù)；另一方面，也要積極主動為民營企業(yè)、其他混合型企業(yè)提供如何建好、用好檔案等方面的服務(wù)，使檔案工作為這些企業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為增加我國的社會就業(yè)，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展服務(wù)。通過搞好服務(wù)，使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)真正認(rèn)識到，企業(yè)檔案工作搞好了，真正受益的還是企業(yè)本身，進(jìn)而加大對檔案工作的重視程度，形成新時期企業(yè)檔案工作的良性循環(huán)。因此，建立健全檔案法規(guī)體系是檔案法制化管理的前提，也是檔案行政管理部門依法行政的重要條件，檔案行政管理部門就應(yīng)該充分利用這些法規(guī)體系，更好地做到依法行使監(jiān)督職能，從而促進(jìn)檔案事業(yè)的發(fā)展。

檔案法規(guī)體系的完善與依法行政是一種互動的良性機(jī)制。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，檔案法制化將成為檔案事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的必然要求，也為做好檔案工作創(chuàng)造一種很好的條件和氛圍。而檔案行政管理部門依法對企業(yè)的檔案工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查的過程中所積累的經(jīng)驗(yàn)，又成為一種動力資源，促進(jìn)檔案法制化的不斷完善。

《檔案法》賦予檔案行政管理部門兩種職能，一是執(zhí)法監(jiān)督，二是業(yè)務(wù)指導(dǎo)。長期以來，檔案行政管理部門比較注重檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，忽略了檔案行政執(zhí)法監(jiān)督職能，導(dǎo)致檔案法規(guī)、方針、政策的實(shí)施缺乏監(jiān)督，從而影響了業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，削弱了檔案行政管理部門的行政權(quán)威性。因此，檔案行政管理部門要不斷提高行政執(zhí)法意識，做到在執(zhí)法監(jiān)督的前提下業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)的過程中加強(qiáng)執(zhí)法力度。維護(hù)檔案法律的尊嚴(yán)，使檔案工作在社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

檔案行政執(zhí)法監(jiān)督是一項(xiàng)經(jīng)常性的工作，它可以以多種形式對檔案違法行為進(jìn)行處理或要求其改進(jìn)等。而檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作是檔案行政管理部門的日常工作，是對各級各類單位（包括國有企業(yè)、民營企業(yè)）檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)中及時指出，隨時總結(jié)，發(fā)現(xiàn)問題能及時糾正，消除隱患，不斷提高業(yè)務(wù)水平。當(dāng)前，對一個企業(yè)而言，應(yīng)更多地發(fā)揮其行政執(zhí)法監(jiān)督的職能，并針對性地開展檔案行政執(zhí)法教育，不斷增強(qiáng)檔案意識，使企業(yè)建立依法治檔的新秩序。

二、企業(yè)檔案工作的現(xiàn)狀及原因。

(一)國有企業(yè)檔案工作的管理現(xiàn)狀及原因

“十六”大報(bào)告中指出，國企改革，走新型工業(yè)化道路，不僅對我國經(jīng)濟(jì)本身而且對社會各個方面的影響都是巨大的。企業(yè)檔案工作作為企業(yè)的基礎(chǔ)工作中的重要組成部分，也必將受到深刻影響，產(chǎn)生重大變化。

1、現(xiàn)狀

（1）檔案管理水平不平衡

經(jīng)濟(jì)效益好的一些企業(yè)設(shè)立了檔案信息中心，檔案實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)文件級管理，配備專職檔案員，檔案工作達(dá)到國家一級或二級管理水平。經(jīng)濟(jì)效益較差的單位，企業(yè)檔案工作處于薄弱或停頓狀態(tài)，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作往往是管理不到位，顧及不上，企業(yè)一旦被兼并或是倒閉破產(chǎn)，該企業(yè)的檔案便成了沒人收管孩子，相當(dāng)大部分檔案招受損毀或散失。

（2）檔案管理工作日趨下降

企業(yè)檔案目標(biāo)管理在達(dá)標(biāo)晉級后，企業(yè)檔案工作失去了監(jiān)督和指導(dǎo)，檔案工作不能隨著社會各方面事業(yè)的發(fā)展而提高，出現(xiàn)了“無目標(biāo)、無壓力、無動力”放任自流的現(xiàn)象。企業(yè)檔案工作人員流動過快，一些新的檔案人員不知該干什么和怎么去干，部分企業(yè)的檔案工作處于自行消亡的狀態(tài)。

（3）檔案信息管理不合理

企業(yè)檔案信息結(jié)構(gòu)不合理，檔案重生產(chǎn)、輕管理，記錄科技生產(chǎn)活動內(nèi)容多，反映經(jīng)營管理情況少；重產(chǎn)品、輕要素，記錄企業(yè)生產(chǎn)情況多，反映市場物資能源生產(chǎn)要素少；重外表、輕本質(zhì)，收集"紅頭文件"多，反映本企業(yè)形成市場銷售、產(chǎn)品開發(fā)檔案信息情況少；企業(yè)內(nèi)部靜止信息多，反映外部活動的情報(bào)信息少。

（4）立檔企業(yè)基層的檔案管理出現(xiàn)"失管"

長期來，檔案行政管理部門通常通過行政手段抓主管公司帶動基層企業(yè)的檔案工作，而體制改革后，實(shí)行政企分離，主管公司調(diào)整重組，不再承擔(dān)企業(yè)管理職責(zé)，由企業(yè)自行管理。而檔案行政管理部門各方面原因又無力顧及這么多的基層企業(yè)檔案工作，致使基層檔案管理出現(xiàn)"失管"。

（5）企業(yè)內(nèi)部管理薄弱，意識不到檔案的作用，檔案部門的不到應(yīng)有的重視，致使企業(yè)檔案資產(chǎn)流失情況嚴(yán)重。

一些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層和職工對檔案資產(chǎn)缺乏正確的認(rèn)識，加上管理不嚴(yán)等種種原因，使企業(yè)檔案資產(chǎn)在企業(yè)改制、建制中出現(xiàn)了嚴(yán)重流失。如：應(yīng)該歸檔的資料散失在個人手里，據(jù)為己有，由于人才流動帶走資料而引起法律糾紛的事時有發(fā)生，給企業(yè)造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。

2、原因：

（1）舊秩序被打破，新秩序未建立，企業(yè)放松內(nèi)部管理。

隨著改革開放逐步向縱身發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)體制建立，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，社會的各項(xiàng)工作都處在角色的轉(zhuǎn)換之中。有的已建立了較為完整規(guī)章體系，轉(zhuǎn)型發(fā)展很快；有的則與之相反。檔案工作在以追求經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)的企業(yè)工作中，并不是一線工作。其在轉(zhuǎn)型過程中，勢必會受到較大沖擊。

（2）檔案工作服務(wù)不到位與企業(yè)的經(jīng)營活動相脫節(jié)。檔案管理遠(yuǎn)離生產(chǎn)、經(jīng)營，與經(jīng)濟(jì)活動兩不相關(guān)的現(xiàn)象較嚴(yán)重，不能滿足企業(yè)經(jīng)營管理的需求。

市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，給企業(yè)提出了更高的時效要求。目前，除了部分上規(guī)模的企業(yè)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化管理外，大部分企業(yè)仍然是傳統(tǒng)的手工管理方式，處于被動服務(wù)的狀態(tài)，未能對現(xiàn)代企業(yè)做到及時提供需要的檔案信息，這種檔案落后的狀況，以直接影響到企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營及科學(xué)研究工作的發(fā)展。

(二)民營企業(yè)檔案工作現(xiàn)狀及原因

1、現(xiàn)狀

(1)企業(yè)檔案管理水平參差不齊

由于民營企業(yè)形成的途徑復(fù)雜，因而反映在檔案管理水平差異也較大。由國有企業(yè)改制成的民營企業(yè)，其原企業(yè)檔案工作基礎(chǔ)較為扎實(shí)，因此其檔案工作的開展也較為規(guī)范，機(jī)構(gòu)健全，責(zé)任分工明確，工作開展順利。相反，一些從無到有的民營企業(yè)，檔案管理無序，檔案工作無章可循，甚至一片空白。

(2)檔案意識薄弱

民營企業(yè)追求投入與產(chǎn)出相結(jié)合，因此比較注重資金、設(shè)備、技術(shù)人員的迅速到位，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)以產(chǎn)出利益為重，沒有意識到檔案資料是企業(yè)財(cái)富的一部分，認(rèn)識不到檔案作為原始憑證在復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)活動中所起的特殊作用，不重視檔案在生產(chǎn)、經(jīng)營中再生效用的發(fā)揮，因而在企業(yè)建立之初沒有對檔案工作加以足夠的重視。突出的表現(xiàn)就是建檔工作未能與企業(yè)的發(fā)展同步，有的企業(yè)沒有建立檔案管理系統(tǒng)，檔案材料散落各部門，無專兼職人員保管，更談不上制定檔案工作制度。

(3)檔案工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)亟待提高

一些民營企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不重視檔案工作，也不熟悉檔案工作的內(nèi)涵，加之一些兼職檔案工作人員缺乏檔案專業(yè)培訓(xùn)，因而不能按照規(guī)范進(jìn)行檔案的收集和整理，缺乏科學(xué)歸檔的基本知識，對已收集的檔案也不能按要求進(jìn)行分類整理。缺乏規(guī)范的檢索工具，當(dāng)然更談不上開展編研工作為企業(yè)服務(wù)了。

2、原因

（1）民營企業(yè)的經(jīng)營者只注重眼前經(jīng)濟(jì)效益，沒有意識到其企業(yè)檔案中蘊(yùn)藏著的經(jīng)濟(jì)效益。從企業(yè)的基礎(chǔ)管理上就忽略了檔案工作。

（2）由于民營企業(yè)的性質(zhì)，迫使一些企業(yè)經(jīng)營者只重視企業(yè)的短期行為，而放棄企業(yè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，這樣也不利于檔案工作的發(fā)展。

（3）民營企業(yè)的內(nèi)部管理制度不健全，導(dǎo)致企業(yè)的檔案資料流失，收集不全。

三、完善企業(yè)檔案行政執(zhí)法監(jiān)督檢查機(jī)制的對策和措施

（一）對企業(yè)行政執(zhí)法檢查的措施

1、強(qiáng)化管理機(jī)制，加大依法檢查管理力度。

檔案管理由行政管理到依法監(jiān)督管理。市場經(jīng)濟(jì)本身就是法制經(jīng)濟(jì)，所以一切行為是在法制的規(guī)范下進(jìn)行的，所以對企業(yè)檔案工作依法監(jiān)督勢所必然?！吨腥A人民共和國檔案法》規(guī)定各級國家檔案行政管理部門是依法監(jiān)督指導(dǎo)檔案事業(yè)的主體。

現(xiàn)階段依法監(jiān)督主要是嚴(yán)格執(zhí)行《檔案法》和其它相關(guān)的檔案法規(guī)。依法監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)放在執(zhí)法檢查上，以檢查結(jié)果看是否符合法律、法規(guī)要求，體現(xiàn)"原則管理"思想，便于企業(yè)操作，讓企業(yè)知道哪些行為合法，哪些行為不合法。加大行政執(zhí)法力度，對違反檔案法規(guī)行為采取發(fā)《執(zhí)法監(jiān)督書》等方式堅(jiān)決處罰，決不手軟。

2、更新觀念，提創(chuàng)檔案管理模式--強(qiáng)化宏觀管理。

檔案行政管理部門必須改變過去指導(dǎo)大于監(jiān)督的作法。"以宏觀管理、政策導(dǎo)向、企業(yè)自律、法律制約"為總綱，指導(dǎo)檔案工作發(fā)展。在具體行為上，首先加大檔案法制宣傳，讓企業(yè)了解自己對檔案工作行為是否合法，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)調(diào)對企業(yè)微觀指導(dǎo)的"過程管理"向宏觀管理下的"原則管理"轉(zhuǎn)變。依據(jù)國家頒布企業(yè)檔案工作法規(guī)原則，根據(jù)本地區(qū)企業(yè)實(shí)際情況，應(yīng)地制宜制定切實(shí)可行辦法。讓企業(yè)檔案工作要立足為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)，靈活管理企業(yè)檔案工作。

3、檔案指導(dǎo)監(jiān)督工作應(yīng)著眼整體，抓大放小

檔案具體管理上突出重點(diǎn)，抓大放小，集中力量抓規(guī)模大、對地方和社會影響大的企業(yè)。

（1）抓重點(diǎn)企業(yè)。根據(jù)本地區(qū)企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模等情況，確定本地區(qū)重點(diǎn)企業(yè)，檔案部門應(yīng)下大力氣抓這些重點(diǎn)企業(yè)的檔案。

（2）抓重點(diǎn)建筑、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)和重點(diǎn)基建項(xiàng)目。工程質(zhì)量是關(guān)系到國計(jì)民生的大事，近年城市建設(shè)規(guī)模較大，檔案工作應(yīng)該加強(qiáng)對建筑、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)檔案的監(jiān)督、指導(dǎo)，跟綜重點(diǎn)工程項(xiàng).目。具體做法一是抓重點(diǎn)建筑、開發(fā)企業(yè)，二是抓重點(diǎn)基建工程項(xiàng)目。依據(jù)地區(qū)政府工作報(bào)告，對年度內(nèi)區(qū)里的重點(diǎn)工程項(xiàng)目心中有效，做好階段性指導(dǎo)。

4、指導(dǎo)與檢查合理分割

指導(dǎo)與檢查進(jìn)行有效合理的分割，由不同主體擔(dān)負(fù)指導(dǎo)、檢查職能。檢查由檔案行政管理部門承擔(dān)，指導(dǎo)由社會服務(wù)部門承擔(dān)。

5、加強(qiáng)檔案業(yè)務(wù)教育，建立一支精干高效的檔案干部隊(duì)伍。

以人為本是做好檔案工作的關(guān)鍵。檔案行政管理部門應(yīng)多組織檔案人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、現(xiàn)代化應(yīng)用的培訓(xùn)，為企業(yè)檔案人員提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和現(xiàn)代化管理技能創(chuàng)造良好的條件。檔案工作者也要充分認(rèn)識到提高自身素質(zhì)的緊迫性，力爭使自己成為一個既懂檔案業(yè)務(wù)知識業(yè)務(wù)熟練又懂現(xiàn)代化技術(shù)和相關(guān)知識的一專多能的復(fù)合型優(yōu)秀檔案管理人才，更好地為現(xiàn)代企業(yè)提供更全面更準(zhǔn)確的檔案信息，滿足企業(yè)的利用。

(二)對非國有企業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督的措施

針對非國有企業(yè)檔案管理中存在的問題，我們應(yīng)考慮采用什么樣的檔案管理的新方法和新思路，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)改革服務(wù)。

1、依法治檔，加強(qiáng)檔案法制宣傳，提高檔案意識

非國有企業(yè)在依法治檔，樹立牢固的檔案意識比較薄弱，主要表現(xiàn)在檔案管理上更多的隨意性，企業(yè)經(jīng)營者不了解檔案法規(guī)，沒有檔案意識，也就談不上依法維護(hù)檔案的完整與安全。因此非國有企業(yè)檔案工作要真正做到依法治檔，就必須強(qiáng)化檔案法制宣傳力度，增強(qiáng)企業(yè)員工尤其是企業(yè)管理經(jīng)營者的檔案意識，使依法治檔變?yōu)槠髽I(yè)自覺的行動，重視檔案工作，真正做到檔案工作與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等各項(xiàng)工作同步發(fā)展。

2、理順管理關(guān)系，強(qiáng)化宏觀監(jiān)督

非國有企業(yè)的主管部門較復(fù)雜，為進(jìn)一步提高檔案法規(guī)的可操作性和適用性，使檔案行政管理和監(jiān)督工作落到實(shí)處，理順企業(yè)與檔案行政主管部門的關(guān)系，是保證檔案工作順利開展的重要一環(huán)。為此，各地可結(jié)合本地非國有企業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的地方法規(guī)，明確檔案工作監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系。

3、檔案行政管理部門要與非國有企業(yè)建立相互信任的關(guān)系。

長期以來，非國有企業(yè)不僅在繁榮經(jīng)濟(jì)、調(diào)劑市場、解決勞動就業(yè)等方面做出了貢獻(xiàn)。檔案行政管理部門要在相互信任的基礎(chǔ)上，與非國有企業(yè)建立聯(lián)系，解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，不要居高臨下，而是要讓非國有企業(yè)感到，企業(yè)的檔案工作只有在檔案行政部門的檢查、指導(dǎo)下，才能良好地開展、完善，形成雙方共同促進(jìn)的良性互動循環(huán)關(guān)系。

4、提高檔案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證檔案工作質(zhì)量

不可否認(rèn)，非國有企業(yè)是人才的集散地，各類人才流動量很大，但檔案管理方面的人才卻相對較少，因而直接影響到企業(yè)檔案工作的質(zhì)量。因此除了在法律制度和相關(guān)措施上保證檔案工作質(zhì)量外，非國有企業(yè)更應(yīng)該鼓勵和支持檔案人員參加各級檔案部門舉辦的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，努力提高檔案專業(yè)知識，掌握檔案工作的基本技能。

綜上所述，檔案工作行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制是檔案管理機(jī)制的組成部分。在探索適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下檔案管理新模式的大背景下，加強(qiáng)對企業(yè)檔案工作的調(diào)研，特別是對國有企業(yè)及非國有企業(yè)的檔案工作，促使其納入依法管理檔案的行列，進(jìn)一步深化檔案工作體制改革，逐步實(shí)現(xiàn)依法治檔工作的規(guī)范化、制度化。