張成林

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,江蘇蘇州215123）

城市管理
——社區(qū)途徑與模式建構(gòu)

張成林

（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,江蘇蘇州215123）

在治理理論的啟發(fā)下，城市管理出現(xiàn)社區(qū)化趨勢(shì)，但社區(qū)在城市管理中的作用限度和作用路徑需要進(jìn)一步的理論論證。復(fù)雜系統(tǒng)理論對(duì)城市管理問題的產(chǎn)生根源具有很強(qiáng)的解釋力，系統(tǒng)控制論為立足社區(qū)的城市管理模式建構(gòu)提供了啟示。從我國(guó)社區(qū)發(fā)育的一般狀況及城市管理系統(tǒng)的運(yùn)行邏輯出發(fā)，應(yīng)把社區(qū)作為城市管理系統(tǒng)的底層結(jié)構(gòu)，并主要扮演信息收集者的角色，這種管理模式的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)留守式管理信息收集和流動(dòng)式管理執(zhí)行的有效耦合。

社區(qū)；治理；系統(tǒng)控制；城市管理模式

我國(guó)正處在一個(gè)城市化加速發(fā)展時(shí)期，城市的規(guī)模急劇擴(kuò)張，城市的內(nèi)涵在豐富，外延在延伸。城市內(nèi)涵的擴(kuò)張表現(xiàn)為城市結(jié)構(gòu)要素豐富化、形態(tài)多變化、運(yùn)動(dòng)加速化；城市居民身份結(jié)構(gòu)高度分化、利益取向多元化、博弈關(guān)系復(fù)雜化；城市功能多樣化、城市負(fù)載加重化。城市外延的擴(kuò)張主要表現(xiàn)為城區(qū)面積的平向延伸和城市高度的立向生長(zhǎng)；城市人口的增加；物流、信息流量急劇加大。城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化，導(dǎo)致城市問題發(fā)生幾率提高，問題的可治理性降低，加之我國(guó)城市管理體制改革滯后，使城市管理面臨重重問題，破解城市管理難題成為學(xué)界和各地政府重要的聚焦點(diǎn)。近年來，隨著治理理論的流行、社區(qū)研究的興起以及政府高層對(duì)社區(qū)建設(shè)的重視，一些學(xué)者和市政當(dāng)局紛紛把破解城市管理難題的視線移向社區(qū)，但由于我國(guó)城市社區(qū)建設(shè)起步較晚、社區(qū)發(fā)育不足、結(jié)構(gòu)功能殘缺、自組織能力差，社區(qū)能否成為破解城市管理難題的有效進(jìn)路需要進(jìn)一步的理論論證，社區(qū)功能的發(fā)揮需要從現(xiàn)狀出發(fā)建構(gòu)新的城市管理系統(tǒng)模式。

一、治理語境下社區(qū)途徑成為城市管理的或然性選擇

城市管理作為一種制度性公共產(chǎn)品，就滿足城市居民對(duì)城市秩序的要求而言是不可或缺的，一旦其實(shí)際供給狀況和居民的需求之間出現(xiàn)落差，就會(huì)導(dǎo)致城市管理問題的產(chǎn)生。現(xiàn)代社會(huì)，解決問題從而滿足人類需求有兩種主要途徑，一是市場(chǎng)，一是政府。市場(chǎng)主要適合提供排他性消費(fèi)的私人物品，當(dāng)然在一定的制度安排下也可以提供公共物品，但由于其負(fù)外部性的存在，市場(chǎng)往往成為影響公共物品提供的障礙性乃至破壞性因素。當(dāng)今城市管理面臨的大量問題都是市場(chǎng)化的伴生物，市場(chǎng)力量往往是城市管理秩序的主要沖擊性因素。就目前來看，政府是公共產(chǎn)品、特別是制度性公共產(chǎn)品最主要也是最合適的提供者，但從布坎南的公共選擇理論我們又認(rèn)識(shí)到：由于政府存在內(nèi)部性問題，政府也不可能成為所有公共問題的終極救贖者，政府在處理公共問題，提供公共產(chǎn)品時(shí)也會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”。上世紀(jì)90年代以來，隨著治理理論的發(fā)展，特別是合作網(wǎng)絡(luò)途徑提出后，政府之外的第三部門和社區(qū)（有學(xué)者稱其為第四部門[1]42）漸漸被納入學(xué)者和政府管理者的視野，成為公共管理工具箱的新工具，進(jìn)而成為彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、糾正政府失靈、滿足公共物品需求的兩個(gè)重要途徑。美國(guó)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為：社區(qū)作為不同于政府和市場(chǎng)的制度機(jī)制，可以在一定程度上擔(dān)負(fù)起開發(fā)公共資源，提供公共產(chǎn)品，解決改革問題的功能。[2]社區(qū)作為一度萎縮的部門又重新受到重視。在我國(guó)，社區(qū)研究也漸漸成為社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等各領(lǐng)域?qū)W者的研究熱點(diǎn)，中央和地方政府開始重視社區(qū)建設(shè)。在此背景下，城市管理者和管理研究者也開始把目光投向社區(qū)，希冀社區(qū)成為解決城市管理中諸多難題的突破路徑。

社區(qū)作為解決公共問題的途徑確有其功用和優(yōu)勢(shì)。陳慶云將社區(qū)優(yōu)勢(shì)概括為：第一，信息優(yōu)勢(shì)；第二，激勵(lì)充分；第三，有利于社會(huì)資本的積累；第四，具有較好的回應(yīng)性；第五，對(duì)財(cái)政資金的依賴程度較小。[1]44但正如其它公共問題的解決途徑一樣，社區(qū)也存在固有的缺陷，社區(qū)也會(huì)失靈，加之我國(guó)社區(qū)先天不足以及強(qiáng)勢(shì)政府的慣性作用，就較近的時(shí)期而言，社區(qū)在城市管理過程中的作用將是比較有限的，對(duì)此應(yīng)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。正如俞可平所言：社區(qū)可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的缺陷，成為政府和市場(chǎng)的補(bǔ)充，但政府和市場(chǎng)才是普遍治理的基礎(chǔ)。[3]

二、復(fù)雜系統(tǒng)理論及系統(tǒng)控制論為社區(qū)途徑提供了應(yīng)然性論證

現(xiàn)代治理理論為解決公共問題重新找回了社區(qū)，但這似乎是在實(shí)踐證明了政府失靈、市場(chǎng)失靈、志愿失靈（指第三部門）后的無奈選擇，其治理的有效性存在很大的疑問。具體到城市管理，在我國(guó)社區(qū)普遍發(fā)育不足以及現(xiàn)行城市管理體制和宏觀的社會(huì)政治環(huán)境所提供的制度約束下，社區(qū)的補(bǔ)充作用能發(fā)揮到何種程度、如何發(fā)揮等問題需要其他學(xué)科理論的進(jìn)一步論證和建構(gòu)可操作性的模式。系統(tǒng)科學(xué)作為一門新興學(xué)科，具有普遍的方法論意義，作為系統(tǒng)科學(xué)分支的系統(tǒng)控制理論更是具有操作層面的指引作用，為解決各類社會(huì)問題提供了實(shí)踐性的指導(dǎo)?，F(xiàn)代管理學(xué)是深受系統(tǒng)科學(xué)影響的應(yīng)用性學(xué)科。在系統(tǒng)理論、系統(tǒng)控制論和管理學(xué)的視野里，為社區(qū)尋找城市管理中的定位，并謀劃出路應(yīng)是可行的理論路徑。

復(fù)雜性系統(tǒng)理論作為當(dāng)今揭示世界復(fù)雜性的最有生命力的理論之一，對(duì)解釋城市系統(tǒng)和城市管理的復(fù)雜性根源具有工具意義?，F(xiàn)代城市是典型的復(fù)雜巨系統(tǒng)，其復(fù)雜性根源有：第一，城市系統(tǒng)規(guī)模巨大，結(jié)構(gòu)復(fù)雜。以我國(guó)城市人口保有規(guī)?？?，少則幾十萬，多則幾百萬、上千萬。從城市面積看少則幾十平方公里，多則幾百平方公里，無論從人口規(guī)模還是地域面積觀之都足夠大。此外，城市的結(jié)構(gòu)要素和要素結(jié)構(gòu)方式異常復(fù)雜，人流與物流混雜其中，動(dòng)物與靜物并存，是一個(gè)集多樣異質(zhì)要素的聚合體。第二，城市系統(tǒng)包含眾多子系統(tǒng)，且層次繁多，相互關(guān)系復(fù)雜，呈現(xiàn)明顯的非線性特征。組分的多樣化、差異化是系統(tǒng)復(fù)雜性的根源之一?，F(xiàn)代城市系統(tǒng)即包含功能、形態(tài)各異的眾多子系統(tǒng)，如：政治系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、交通系統(tǒng)等，進(jìn)一步細(xì)分，每個(gè)子系統(tǒng)又包括多個(gè)二級(jí)子系統(tǒng)，以致可以層層分解。層次越多越容易產(chǎn)生復(fù)雜性，而且各層子系統(tǒng)之間往往是無限次復(fù)雜博弈關(guān)系，在不同的時(shí)間、空間、社會(huì)背景下，其運(yùn)動(dòng)方向呈明顯的非線性，結(jié)果呈現(xiàn)多樣化且存在模糊性、不確定性，這進(jìn)一步增加了城市系統(tǒng)的復(fù)雜性。第三，城市系統(tǒng)具有明顯的開放性特征。系統(tǒng)論認(rèn)為，封閉系統(tǒng)不會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜性，開放系統(tǒng)才會(huì)產(chǎn)生復(fù)雜性，開放性是系統(tǒng)復(fù)雜性的根源之一。市場(chǎng)環(huán)境下的城市，是具有明顯耗散結(jié)構(gòu)特征的系統(tǒng)，為了維持城市系統(tǒng)的活力和有序運(yùn)行，其始終要與周圍環(huán)境進(jìn)行信息、物質(zhì)和能量的交換，具體表現(xiàn)為巨大的信息流、人流、物流。第四，城市主體的人構(gòu)性。系統(tǒng)論認(rèn)為，高智能組分的參與是產(chǎn)生復(fù)雜性的重要根源之一，人是典型的高智能生物體，城市中人的行為既受控于理性因素，又受非理性因素影響，對(duì)城市環(huán)境可以不斷調(diào)整，進(jìn)行適應(yīng)性的變化，人的行為難以準(zhǔn)確地加以描述、預(yù)測(cè)和把握。城市系統(tǒng)的復(fù)雜性無疑增加了城市管理的難度，控制復(fù)雜的城市系統(tǒng)是高復(fù)雜性工作，具有很大的挑戰(zhàn)性。

沿著系統(tǒng)論的理論路線，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)控制論為破解城市管理的復(fù)雜性難題提供了指引，并為目前城市管理的社區(qū)途徑提供了理論依據(jù)。城市的控制系統(tǒng)之一就是城市管理部門，城市管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)方式對(duì)管理過程和結(jié)果有極大的影響。系統(tǒng)控制論依據(jù)控制系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)方式把其分為三種類型：集中控制型、分散控制型、遞階控制型。目前我國(guó)城市管理系統(tǒng)重心偏高，多屬集中控制型，集中控制型比較適合規(guī)模較少、結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單、組分不太復(fù)雜的系統(tǒng)，很難適應(yīng)大型復(fù)雜系統(tǒng)的控制要求。比如很多中等城市，市級(jí)城市管理局下設(shè)直屬管理大隊(duì)，負(fù)責(zé)全市的巡查、監(jiān)督及具體問題處置實(shí)施，由于管理對(duì)象眾多且分散較廣，又處于流動(dòng)狀態(tài)，致使管理過程中出現(xiàn)大量盲點(diǎn)。對(duì)于復(fù)雜的城市系統(tǒng)宜采用階梯分層控制模式。分層控制首先把大系統(tǒng)分解為若干個(gè)相對(duì)獨(dú)立而又相互關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，并設(shè)置第一級(jí)局部控制器，進(jìn)行局部?jī)?yōu)化，然后在第一級(jí)局部控制器之上設(shè)置第二級(jí)控制器，對(duì)第一級(jí)各局部進(jìn)行總體協(xié)調(diào)，稱之為協(xié)調(diào)控制器，其目的是為了完成大系統(tǒng)全局控制的總目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)總體的最佳。[4]125依此方式，系統(tǒng)的層級(jí)可以根據(jù)最優(yōu)控制的需要進(jìn)行增減，由此形成遞階控制的三種基本形式：多級(jí)遞階控制、多層遞階控制、分段遞階控制。其中多級(jí)遞階控制模式比較適合我國(guó)目前城市系統(tǒng)的管理需要，可以提高城市管理控制系統(tǒng)的運(yùn)行效率和運(yùn)行效果。其結(jié)構(gòu)模式如圖1所示。[4]126多級(jí)遞階控制模式對(duì)城市管理系統(tǒng)模式建構(gòu)的啟示在于：在把握城市管理整體性、系統(tǒng)性的前提下，通過增加管理層級(jí)，降低管理系統(tǒng)運(yùn)行的重心，特別是下移具體執(zhí)行層的重心，縮小管理操作層的管理幅度，縮短管理者和管理對(duì)象之間的距離，可以減少管理盲點(diǎn)，縮短信息反饋回路，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)問題的快速反應(yīng)、處置。而要構(gòu)建低重心的多級(jí)遞階城市管理控制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)管理距離最小化，必須把系統(tǒng)建構(gòu)在最基本的城市社會(huì)單元之上。城市管理社區(qū)化就是此種理論分析的必然結(jié)論，因?yàn)樯鐓^(qū)是城市中最基本的社會(huì)單元，是城市個(gè)體—管理目標(biāo)和城市管理機(jī)構(gòu)的連接中介。

圖1 多級(jí)遞階控制結(jié)構(gòu)示意圖

三、基于一般社區(qū)發(fā)育狀況的可行性城市管理模式建構(gòu)

城市管理體制的建構(gòu)邏輯應(yīng)建立在理論的科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)的可行性基礎(chǔ)上，依據(jù)上面的結(jié)論，把社區(qū)作為城市管理體系的底層結(jié)構(gòu)，結(jié)合我國(guó)城市社區(qū)發(fā)育的一般狀況以及現(xiàn)行的城市管理體制，可以建構(gòu)一個(gè)如圖2所示的城市管理控制系統(tǒng)。

圖2 城市管理控制系統(tǒng)結(jié)構(gòu)示意圖

上圖所構(gòu)建的城市管理系統(tǒng)，降低了管理重心，縮短了管理距離，其要求將當(dāng)今普遍由市級(jí)管理局乃至區(qū)級(jí)管理部門承擔(dān)的一些直接管理職能剝離出來下移到街道層面，在建立、充實(shí)、實(shí)化街道管理機(jī)構(gòu)職能基礎(chǔ)上，結(jié)構(gòu)性、程序性的問題全部交由街道層管理，上級(jí)管理部門主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)或是處理非結(jié)構(gòu)性、非程序性的復(fù)雜、突發(fā)問題。在這種模式中街道層面的管理機(jī)構(gòu)是管理執(zhí)行的主要力量。當(dāng)然，街道層面管理執(zhí)行的有效性，一方面需要上層機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)，更重要的是應(yīng)構(gòu)建必要的社會(huì)根基，形成立足社會(huì)底層的管理運(yùn)行機(jī)制，由此，社區(qū)就成了應(yīng)然的選擇。

然而，審視我國(guó)目前社區(qū)發(fā)育的一般狀況，無論是半行政化的居委會(huì)，還是其它的所謂新生自治組織，都很難在城市管理中擔(dān)負(fù)實(shí)質(zhì)性的問題處理職能。而且，城市管理過程中會(huì)產(chǎn)生大量的執(zhí)法行為，社區(qū)是非法律授權(quán)的執(zhí)法主體，導(dǎo)致社區(qū)的任何個(gè)人和組織都不具備執(zhí)法所需的法定權(quán)威和資源。此外，目前社區(qū)參與城市治理的合作網(wǎng)絡(luò)途徑還會(huì)遭遇合法性問題，“許多公眾認(rèn)為由政府部門和非政府部門聯(lián)合提供公共物品和服務(wù)是不合法的，提供公共物品是且只能是政府的職責(zé)。”[5]現(xiàn)實(shí)的選擇是，應(yīng)把社區(qū)定位為城市管理的協(xié)同參與者，其主要職能是作為整個(gè)管理系統(tǒng)末梢的觸角擔(dān)負(fù)起管理對(duì)象信息實(shí)時(shí)收集的工作，并把收集的信息及時(shí)傳輸?shù)浇值拦芾韴?zhí)行層。由于管理半徑短，執(zhí)行人員在獲得信息后可以迅速、準(zhǔn)確實(shí)現(xiàn)和管理對(duì)象的連接，這樣就可以把相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)的“留守式”信息收集和處于流動(dòng)狀態(tài)的管理執(zhí)行有效耦合。社區(qū)層面協(xié)管作用的發(fā)揮可以有效減少管理中的信息盲點(diǎn)，提高執(zhí)行的準(zhǔn)確性，提高效率，降低成本。且社區(qū)在擔(dān)負(fù)自下而上的信息收集的同時(shí)，又可以承擔(dān)自上而下的信息宣傳，向管理目標(biāo)群體傳達(dá)、宣傳、解釋政策、措施，加速管理政策、措施社會(huì)化過程，減少執(zhí)法阻力，降低管理摩擦發(fā)生可能性。

四、小結(jié)

城市發(fā)展過程中產(chǎn)生了大量結(jié)構(gòu)復(fù)雜的問題，任何一種解決途徑都有其局限性，構(gòu)建多元主體參加的合作網(wǎng)絡(luò)是目前很有前景的治理途徑。建設(shè)社區(qū)并發(fā)揮其在解決城市管理問題中的作用已得到政府和學(xué)界的重視。在系統(tǒng)控制論的指導(dǎo)下，可以構(gòu)建可操作性的、政府和社區(qū)共同參與的城市管理新體制。以社區(qū)為底層結(jié)構(gòu)的城市管理模式，可以發(fā)揮社區(qū)組織的信息優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)城市管理主體和客體之間更及時(shí)、準(zhǔn)確的互動(dòng)。當(dāng)然，依治理理念的本意，社區(qū)在城市管理中的遠(yuǎn)景功能定位應(yīng)是作為自組織系統(tǒng)分擔(dān)部分城市公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供以及社區(qū)公共事務(wù)的自我管理任務(wù)。但基于目前我國(guó)社區(qū)的發(fā)育狀況，從城市管理運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)可能性出發(fā)，當(dāng)前城市管理社區(qū)化的操作路徑是各種管理機(jī)構(gòu)下沉到社區(qū)，把根扎在社區(qū)。

[1]陳慶云.公共政策分析[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.

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[3]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：7.

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C912.83

A

1002-7408（2011）03-0028-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“信息化在新農(nóng)村建設(shè)中的地位與作用研究”(09DSH008)的研究成果之一。

張成林（1970-），男，河北武強(qiáng)人，衡水學(xué)院法政學(xué)院副教授，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共政策與公共管理。

[責(zé)任編輯：張亞茹]