廖楚暉劉向杰段吟穎

（1．西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610031；2．西南交通大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，四川 成都610031）

政府融資項目的財政補貼機制研究

廖楚暉1劉向杰1段吟穎2

（1．西南交通大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都610031；2．西南交通大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，四川 成都610031）

財政補貼是許多政府融資項目的一般做法，事關(guān)政府行為，也影響著財政融資項目的績效評價。本文通過構(gòu)建公共基礎(chǔ)項目建設(shè)期和運營期最小化比例補貼決策優(yōu)選模型，分析了政府融資項目財政補貼的多目標決策機制。對有關(guān)數(shù)據(jù)模擬并進行比較后發(fā)現(xiàn)，建設(shè)期和運營期的財政補貼方式分別適用于不同特點的政府融資項目，這為財政融資項目的補貼決策提供了參考。

公共產(chǎn)品；項目融資；財政補貼；政府融資項目

一、引言

通過特許權(quán)協(xié)議以項目自身經(jīng)營收益和適當(dāng)?shù)恼龀謥斫M織融資是政府融資項目的一般做法，其融資涉及交通、能源、環(huán)境、城市生活及住宅保障等公共領(lǐng)域。它既解決了基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金的需求，又減輕了地方政府的財政負擔(dān)，在財政資金投入少的情況下實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，但在政府融資項目的實踐中也出現(xiàn)了一些財政性補貼的問題和爭議，逐漸引起各方的關(guān)注。

早在20世紀70年代初，Gazis就運用財務(wù)分析模型，分析了城市公民項目在政府規(guī)劃者和私人發(fā)展商共同參與下的財政融資前景［1］。Gilbert在智利、哥倫比亞和南非的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，對個人住房補貼及房屋融資項目補貼模式進行了比較研究，認為政府對個人住房補貼的新做法可減少政府直接參與項目融資所引起的許多住房問題［2］。

關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施項目的政府補貼，Kato等考察日本本土41個主要機場的財務(wù)報表發(fā)現(xiàn)，當(dāng)不考慮折舊時，如果沒有相當(dāng)?shù)目土髁?，地方政府管理的機場在經(jīng)營中若沒有財政補貼則難以維持運轉(zhuǎn)［3］。Mainali和Silveira以2000年實施的項目為重點，分析了尼泊爾農(nóng)村電氣化資助和補貼政策對可再生能源項目的影響。結(jié)果表明，人們雖然在重視技術(shù)、獲取電力的支付意愿和認識水平方面有顯著改善，但由于這些項目存在的巨大資金缺口，民間仍然缺乏經(jīng)濟承受能力［4］。

針對外部性公共項目融資問題，Bull等探討了政府對工業(yè)人工林補貼的相關(guān)問題，并評估其對全球森林的影響，以期提高相關(guān)政策的實施效果［5］。Cao等對中國政府的退耕還林工程項目進行了量化研究，發(fā)現(xiàn)政府不僅應(yīng)該補償農(nóng)民土地投入成本，而且還應(yīng)該在新技術(shù)、培訓(xùn)等領(lǐng)域加以財政補貼，讓他們找回失去土地的替代收益［6］。針對中國“十一五”確定的節(jié)能目標，Zhao和Ortolano認為中國電力價格改革或更強的財政補貼方案，不僅能有效支持節(jié)能減排，而且有利于解決電力企業(yè)所面臨的財務(wù)問題［7］。Kuwahata和Monroy對澳大利亞的再生能源項目融資進行研究發(fā)現(xiàn)，妨礙某些可再生能源技術(shù)發(fā)展的原因是高資金成本，這個問題的解決方法是直接補貼或免稅［8］。

關(guān)于政府融資項目的財政補貼方案，王健等認為既要維持公共項目（公共產(chǎn)品）的公益性，又要兼顧企業(yè)的收益和政府財政的承受能力，由政府對公共項目給予適度的補貼是必要的，適度補貼的標準應(yīng)為恰好能夠抵償公共項目政策性虧損為宜［9］。何壽奎還建立了公私合作伙伴關(guān)系的聯(lián)合投資契約及補貼模型，就如何設(shè)計最優(yōu)契約才能使公私合作項目（PPP）的合作投資雙方都能真實地表明他們的努力和管理水平信號進行了研究［10］。

上述研究雖然大多針對特定領(lǐng)域的政府融資項目的財政補貼績效進行了分析，而對適用于一般性政府融資項目的財政補貼決策方案及其機制的研究較少。本文嘗試構(gòu)建最小化比例補貼決策優(yōu)選模型來分析政府融資項目的財政補貼多目標決策機制，討論不同政府融資項目的財政補貼方式。

二、政府融資項目的財政補貼決策模型

在公共部門與私營投資者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議后，進入項目的成長期和成熟期。一般而言，對成長期的項目，項目公司會接手政府投資資金的管理工作，到了項目成熟期，項目公司通常會合理安排政府投資和當(dāng)期取得的項目特許收益。這一方面有利于減輕政府對于項目投資的年度財政負擔(dān)，同時也有利于政府財政和其他監(jiān)管部門對項目本身取得一些不合理的收益進行監(jiān)督和管理。項目的特許經(jīng)營期結(jié)束以后，政府將無償?shù)厥栈厝宽椖抠Y產(chǎn)。

（一）建設(shè)期的政府融資項目財政補貼的決策模型

地鐵、生態(tài)環(huán)境等造價大的工程項目是適用于建設(shè)期補償模式的典型案例。這類公共項目具有工期長、前期開工資金需求巨大以及經(jīng)濟收益見效慢等特點，因此需要在前期予以財政扶持。當(dāng)項目進入成熟期并能夠取得部分項目收益的時候，政府可以逐步減少對這類項目的資金扶持。目前，像地鐵這樣的公共融資項目盈利的不多，這類項目本身具有公共產(chǎn)品屬性，即項目本身雖然能夠在后期取得一定的收益，但經(jīng)營虧損的風(fēng)險大多是不可避免的，因此需要政府財政支持并維持運轉(zhuǎn)。所不同的是，這類項目需要前期的政府投入才能帶動市場融資，以提高融資效率，及時滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。

1．多目標決策模型

針對適合于建設(shè)期的政府補貼項目的特點，我們假設(shè)：（1）項目由政府規(guī)劃并發(fā)起，市場中僅有一個微觀經(jīng)濟主體（投資商）對該項目投資；（2）政府承諾對建設(shè)期的項目進行補貼，并與投資商簽訂長期的特許經(jīng)營協(xié)議與補貼協(xié)議，以實現(xiàn)政府對公共產(chǎn)品的長期供給；（3）自由市場中不存在通貨膨脹以及外匯兌換和交易。

據(jù)此，我們可根據(jù)政府融資項目的建設(shè)成本、銀行資金及其借貸成本、項目建設(shè)能力、通貨膨脹水平、市場投資者平均利潤回報水平以及公眾對于公共基本建設(shè)項目運營收費的負擔(dān)能力等因素，形成一個可適時調(diào)整、動態(tài)控制的價格體系。這一價格體系不僅有利于確定未來公共產(chǎn)品的價格，有利于政府對該融資項目的補貼進度和補貼額度進行控制，而且有利于避免項目公司在政府批準的特許經(jīng)營期間（或期滿后）獲取遠高于當(dāng)期社會平均利潤率的暴利，同時也能及時控制投資商的投資收益無法及時獲得回報（或者存在虧損風(fēng)險）等融資領(lǐng)域不公平現(xiàn)象的產(chǎn)生。

根據(jù)融資項目的前期決策，建設(shè)期的政府融資項目補貼方案最優(yōu)化問題的目標函數(shù)為：

式（1）中：FPQ為項目公司的財務(wù)凈現(xiàn)值①；CI0為項目的初始投資；E是財政轉(zhuǎn)移支付對項目的資金補貼比例；CI為項目現(xiàn)金流入量，CI＝P＊Q（P為公共產(chǎn)品收費價格，Q為產(chǎn)品的數(shù)量）；CO為項目現(xiàn)金流出量，即維護與經(jīng)營管理成本之和；ic為投資方的機會成本或最低期望收益率；μ為保留效用；t為投資回收期，即以項目的凈收益抵償全部投資所需要的時間，它是考核項目在財務(wù)上投資回收能力的主要評價指標，投資回收期（以年表示）一般從建設(shè)開始年算起，如果從投產(chǎn)年算起，應(yīng)予注明。以下敘述中，指標的含義均相同。

最大化項目財務(wù)內(nèi)部收益率Max FRQ。其表達可寫為：

式中：FRQ是令式（2）等于零時的項目預(yù)期內(nèi)部收益率；當(dāng)P≤b時，公共產(chǎn)品收費價格P在公眾可接受的價格b的范圍內(nèi)；當(dāng)t≤ta時，項目投資回收期不大于項目的許可年限ta；當(dāng)FR≥ib時，企業(yè)財務(wù)內(nèi)部收益率略大于行業(yè)基準收益率。

2．多目標規(guī)劃最優(yōu)化問題的轉(zhuǎn)化

基于上述多目標規(guī)劃，我們首先運用約束法轉(zhuǎn)化為單目標規(guī)劃，然后運用線性規(guī)劃方法來求解，即在確定了主要目標的前提下，在一定允許的界限內(nèi)將其他目標轉(zhuǎn)化為約束條件，從而找出轉(zhuǎn)化后形成的線性規(guī)劃問題。

在公眾能夠接受公共產(chǎn)品定價的條件下，如果要運用最優(yōu)化問題得出財政對政府融資項目啟動時的最小補貼，并能夠有效地帶動投資商投資，需要滿足兩個條件：其一，公共產(chǎn)品的定價P需要依據(jù)政府融資項目的財政補貼大小和投資商成本高低來確定；其二，F(xiàn)R≥ib，即在行業(yè)基準利率穩(wěn)定狀態(tài)下，政府融資項目的最低企業(yè)財務(wù)內(nèi)部收益率不小于基準收益率。這樣，我們可依據(jù)上述三個目標的相對重要性，選擇項目的最小化政府財政補貼比例E為目標函數(shù)；最大化財務(wù)凈現(xiàn)值FPQ≥0以及企業(yè)財務(wù)內(nèi)部收益率略大于行業(yè)基準收益率為約束條件，求得政府融資項目的最小財政補貼比例并形成如下單目標規(guī)劃問題：

上述目標函數(shù)可根據(jù)政府融資項目的具體要求和形式來增減約束條件和目標函數(shù)，運用整數(shù)規(guī)劃方法來求方程解。

（二）運營期的政府融資項目補貼決策模型

運營期的補貼模式需要按照財政等部門頒布的固定資產(chǎn)投資項目的資本金制度，由政府性投資管理公司與市場投資商共同出資，組建項目有限責(zé)任公司，負責(zé)項目的投資、建設(shè)和運營。項目公司將依據(jù)其所提供的公共產(chǎn)品的建設(shè)規(guī)模、市場需求以及公共產(chǎn)品的供給價格，事先核定項目的成本與投資額。當(dāng)項目進入運營期，以及實際運行成本超出或不足事先核定的項目成本時，就會形成政府融資項目的損益，這部分收益將由政府和項目公司共同享有，損失也將由政府和項目公司共同承擔(dān)。在項目特許經(jīng)營期結(jié)束后，政府同樣要無償收回該項目的全部資產(chǎn)。

運營期補貼模式的最大特點是，以公共產(chǎn)品的市場需求預(yù)測為依據(jù)，動態(tài)調(diào)整項目的政府補貼和損益，一方面，當(dāng)公眾對該類公共品需求高于預(yù)期而使項目產(chǎn)生利潤時，這部分收益可在投資商和政府之間進行分配。另一方面，當(dāng)公眾對該類公共品需求低于預(yù)期而使項目出現(xiàn)虧損時，則需要政府加以補貼，以維持項目運營。運營期的項目補貼模式是在國外通行做法和我國財政性融資制度基礎(chǔ)上，充分考慮當(dāng)前政府性融資項目融資手段多元化的一種政府項目補貼機制的創(chuàng)新。從目前實施的情況來看，具有較大的適用性和推廣價值。

1．運營期政府融資項目補貼的多目標決策

根據(jù)融資項目的前期決策，運營期政府融資項目補貼方案最優(yōu)化問題的目標函數(shù)為：

最大化項目財務(wù)內(nèi)部收益率Max FRQ，其表達可寫為：

其中：FRQ是令式（6）等于零時項目的預(yù)期內(nèi)部收益率；當(dāng)P≤b時，公共產(chǎn)品收費價格P在公眾可接受的價格b的范圍內(nèi)；當(dāng)t≤ta時，項目投資回收期不大于項目的許可年限ta；當(dāng)FR≥ib時，企業(yè)財務(wù)內(nèi)部收益率略大于行業(yè)基準收益率。

2．多目標規(guī)劃問題的轉(zhuǎn)化

同樣的，上述多目標規(guī)劃模型可以采用約束法轉(zhuǎn)化為單目標規(guī)劃再利用線性規(guī)劃方法求解，即根據(jù)問題的實際意義，先確定一個主要目標，而將其余目標在一定允許的界限內(nèi)轉(zhuǎn)化為約束條件，從而求解轉(zhuǎn)化后的線性規(guī)劃問題。因此，多目標規(guī)劃問題便轉(zhuǎn)化成如下的單目標規(guī)劃問題，即求最小化政府財政補貼比例：

同理，上述目標函數(shù)可根據(jù)政府融資項目的具體要求和形式來增減約束條件和目標函數(shù)，運用整數(shù)規(guī)劃方法來求方程解。

三、政府融資項目財政補貼機制的實證檢驗與比較分析

（一）算例與檢驗方法

1．建設(shè)期政府融資項目財政補貼的算例與檢驗方法

某縣政府融資項目由項目公司承建，總投資8 473．91萬元，近期日處理污水能力為3萬m3（年處理污水1 100萬m3），遠期污水處理能力即從第9年開始日污水處理能力為5萬m3（年處理污水1 800萬 m3），處理污水成本1元／m3，單位經(jīng)營成本0．68元／m3，單位固定成本0．32元／m3，處理污水收費的社會承受能力為1．0～1．2元／噸，項目建設(shè)期為5年，項目設(shè)計年限為25年。

這一算例的檢驗假設(shè)為：項目建成后每年的運行成本和維護費用為營業(yè)額的18%（不含管網(wǎng)），項目財務(wù)內(nèi)部收益率為8．66%，污水處理行業(yè)基準內(nèi)部收益率為4%，社會資本平均最小收益率為13%。根據(jù)上述建設(shè)期政府融資項目財政補貼單目標規(guī)劃問題，即式（4），對該項目收益和各種費用進行模擬，可以找出政府對投資者的最小補貼比例與社會公眾愿意承受最高價格時的投資收回期之間的關(guān)系。

2．運營期政府融資項目財政補貼的算例與檢驗方法

某市政府融資項目，總投資12 298．41萬元，日處理污水能力4萬噸（年處理污水1 440萬噸），處理污水每噸成本1元，處理污水收費的社會承受能力為1．2～1．8元／噸，項目建設(shè)期為5年，從建設(shè)到特許結(jié)束共25年的時間。

這一算例的檢驗假設(shè)為：項目建成后每年的運行成本和維護費用為營業(yè)額的15%，社會資本平均最小收益率為13%。同樣的，根據(jù)本文運營期政府融資項目財政補貼單目標規(guī)劃問題，即式（8），對該項目收益和各種費用進行模擬，可以找出政府對投資者的最小補貼比例及社會公眾愿意承受最高價格時的政府補貼比例與投資收回期之間的關(guān)系。

（二）政府融資項目財政補貼的實證檢驗與比較分析

1．建設(shè)期政府融資項目財政補貼的檢驗結(jié)果

對于政府融資項目的財政補貼比例與時間的關(guān)系，我們以社會平均收益率13%作為企業(yè)內(nèi)部收益率，以社會最大承受能力進行收費，運用matlab7．0軟件進行仿真模擬，得到項目獲得投資回報的年限與政府建設(shè)期補貼比例之間的關(guān)系（如圖1）。圖1中的橫軸表示經(jīng)營年限，縱軸表示投資補貼的比例。結(jié)果顯示，企業(yè)的特許經(jīng)營期限越長，政府對污水處理企業(yè)一次性補貼的比例越小，反之，政府補貼的比例越大。

2．運營期政府融資項目財政補貼的檢驗結(jié)果

關(guān)于政府融資項目的財政補貼比例與投資回收年限的關(guān)系，本文按不同企業(yè)的凈收入的差異來進行財政補貼，同時以公眾消費的最大價格承受能力來衡量收費標準，運用軟件matlab7．0加以模擬，其結(jié)果參見圖2。在圖2中，橫坐標表示項目經(jīng)營的年限，縱坐標為項目投資的回報。圖2中所有曲線的擬合值就是財政依據(jù)不同企業(yè)凈收入差異形成的補貼比例，這些比例模擬值按照0．01的跨度從0依次遞增到0．19。如果將企業(yè)的內(nèi)部收益率設(shè)定為13%并等于社會平均收益率，通過模擬可知企業(yè)完全收回投資所需要的年限，即只要政府對項目的補貼在11%的水平之上，那么在25年內(nèi)，企業(yè)可按照上述設(shè)定的內(nèi)部收益率完全收回對該項目的所有投資；反之，如果政府對項目的補貼水平低于11%，那么在25年內(nèi)，企業(yè)不能按照13%的社會平均收益率收回該項目的全部投資。

圖1 建設(shè)期政府融資項目的財政補貼比例與時間模擬關(guān)系圖

圖2 運營期政府融資項目財政補貼比例與投資回收年限關(guān)系圖

從上述結(jié)論可以看出，就政府而言，建設(shè)期補償模式通過對項目的拆分，吸引了社會資金，降低了政府財政投資資金的壓力，將絕大部分產(chǎn)品或服務(wù)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了社會投資者，并促進運營管理水平的提高；從社會投資者角度看，企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧、市場化程度高，項目吸引力大。因此，建設(shè)期補貼模式適合于引進戰(zhàn)略投資者，但特許經(jīng)營期較長，不可預(yù)見因素較多，政府與項目公司之間很難全面合理地分攤項目的風(fēng)險和收益。

運營期補貼模式下建設(shè)項目資金以債務(wù)融資為主，資金到位快，操作成本低，能滿足項目建設(shè)對巨額資金的要求，政府的補償每年分攤，一次性補償投入少，政府財政的壓力較小，且項目的風(fēng)險由政府部門、私營企業(yè)共同分擔(dān)，風(fēng)險較小。但這種政府融資項目的財政補貼方式需要區(qū)分政策性虧損與經(jīng)營性虧損，避免簡單的“多虧多補，少虧少補”，目的在于激勵項目公司、運營商努力降低成本，提高運營水平。需要注意的是，此補貼模式的資金完全由投資者進行融資，如果沒有政府的承諾或較高的收益，投資者往往由于害怕政府的政策性風(fēng)險或信任風(fēng)險而不愿投資。

注釋：

①財務(wù)凈現(xiàn)值指按行業(yè)的基準收益率或事先設(shè)定的折現(xiàn)率，將項目計算期內(nèi)各年凈現(xiàn)金流量折現(xiàn)到建設(shè)期初的現(xiàn)值之和，是衡量項目在計算期內(nèi)贏利能力的動態(tài)評價指標。

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（責(zé)任編輯：陳敦賢）

F294．1

A

1003－5230（2011）01－0039－06

2010－10－26

2010教育部人文社科基金項目“政府行為影響財政融資項目績效的實證研究”

廖楚暉（1972－），男，湖南衡山人，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

劉向杰（1972— ），男，河南周口人，西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院博士生；

段吟穎（1987— ），女，四川樂山人，西南交通大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院博士生。