□王維博 劉 賢

“一把手”權(quán)力革命

□王維博 劉 賢

2009年3月10日，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部在徐州舉辦“縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行”試點(diǎn)部署會(huì)，確定成都武侯、江蘇睢寧、河北成安三個(gè)為試點(diǎn)縣區(qū)。

這項(xiàng)改革鮮為外界所知的試點(diǎn)歷時(shí)一年半，3個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)各自拿出了一份“縣委書記權(quán)力清單”。

2010年“十一”之后，中紀(jì)委、中組部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，將試點(diǎn)工作推向全國(guó)，武侯的試驗(yàn)得以進(jìn)入公眾視野。

“確權(quán)”

武侯試點(diǎn)的主要設(shè)計(jì)者之一、時(shí)任武侯區(qū)紀(jì)委副書記王?？磥?lái)，由行政權(quán)力層面推向黨委權(quán)力，僅僅兩字之差，卻標(biāo)志著權(quán)力改革開(kāi)始觸及核心領(lǐng)域。但怎么改，沒(méi)有答案。

權(quán)力要公開(kāi)，首先得弄明白有哪些權(quán)力，而現(xiàn)行體制下，區(qū)縣級(jí)黨委處于承上啟下、協(xié)調(diào)左右的位置，擔(dān)負(fù)著把中央路線方針政策落實(shí)于基層之重責(zé)。但由于自由裁量權(quán)過(guò)大，區(qū)縣級(jí)黨委往往權(quán)責(zé)界定不清，黨政不分。

最終改革突破口選在從梳理權(quán)力清單開(kāi)始。

經(jīng)過(guò)一番“確權(quán)勘界”之后，武侯區(qū)出臺(tái)《中共成都市武侯區(qū)委關(guān)于進(jìn)一步明晰職權(quán)的試行辦法》，對(duì)區(qū)黨委權(quán)力進(jìn)行勘界，對(duì)權(quán)責(zé)不清的予以明確，對(duì)超越職權(quán)范圍的予以糾正。

緊隨權(quán)力目錄之后，一張張權(quán)力流程圖將區(qū)委權(quán)力運(yùn)行方式公之于眾。流程圖上，區(qū)委書記、常委、區(qū)長(zhǎng)、副區(qū)長(zhǎng)等各有分工，職權(quán)明晰。

這些權(quán)力流程圖被掛在“武侯區(qū)委權(quán)公開(kāi)網(wǎng)”之上，內(nèi)容涉及干部任免、反腐倡廉、黨建等。在最重要的干部任免中，甚至細(xì)到規(guī)定出了涉及局級(jí)正職、非局級(jí)正職的不同任免流程。

“限權(quán)”

“區(qū)縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行，核心是規(guī)范書記‘一把手’的權(quán)力?！蓖躅７Q。而“一把手”權(quán)力中，最核心也最難約束的是決策權(quán)和用人權(quán)。

“過(guò)去提拔干部，一般都是書記一個(gè)人定盤子，先在書記碰頭會(huì)上統(tǒng)一意見(jiàn)，再拿到常委會(huì)上來(lái)。怎么定的，其他常委一概不知。發(fā)表意見(jiàn)的方式是舉手表決，書記都提名了誰(shuí)還能不舉手？”一位當(dāng)?shù)亟M織系統(tǒng)老干部說(shuō)。

武侯區(qū)召開(kāi)市民論壇，通報(bào)黨務(wù)信息

用人權(quán)的不透明導(dǎo)致權(quán)力濫用甚至買官賣官。

縣委書記的頻頻落馬引發(fā)各界憂慮。權(quán)力過(guò)于集中、缺乏有效監(jiān)督被認(rèn)為是縣委書記用人腐敗的根本原因。

“把我的權(quán)力約束好了，試點(diǎn)工作就能做好?！睘榱烁愫孟迿?quán)工作，武侯區(qū)委書記劉守成給王睿等人打氣。于是，一系列“限權(quán)方案”設(shè)計(jì)出來(lái)，區(qū)委書記“革了自己的命”。根據(jù)武侯區(qū)出臺(tái)的規(guī)定，區(qū)委書記只有在領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核工作結(jié)束以后、日?？疾彀l(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子存在突出問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)職位空缺、特殊情況必須調(diào)整干部這4種情況下，才能提出干部調(diào)整動(dòng)議。

而且，在動(dòng)議時(shí)，區(qū)委書記只提方向、不提具體職位，只提人選標(biāo)準(zhǔn)、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部人選要從后備干部中產(chǎn)生，后備干部人選要由群眾進(jìn)行無(wú)記名投票產(chǎn)生。而區(qū)管領(lǐng)導(dǎo)班子正職則采用全委會(huì)票決制，區(qū)委書記的一票與委員或常委的一票價(jià)值相同。

如此一來(lái)，“一把手”濫用權(quán)力的空間受到了極大壓縮。

除了用人權(quán)，武侯區(qū)又開(kāi)始對(duì)“一把手”的決策權(quán)上“動(dòng)手”。王睿介紹，在全委會(huì)、常委會(huì)上的重大事項(xiàng)議題，必須吸納基層議事會(huì)等意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)調(diào)查研究、專家論證和社會(huì)聽(tīng)證，并進(jìn)行無(wú)記名票決。

2010年，在接受新華社內(nèi)部調(diào)研時(shí)，區(qū)委書記劉守成坦承，試點(diǎn)正是抓住了決策權(quán)和用人權(quán)這兩個(gè)核心問(wèn)題?！跋鳈?quán)瘦身”的背后，其實(shí)是對(duì)“一把手”正當(dāng)行權(quán)的強(qiáng)化——限制不當(dāng)用權(quán)，強(qiáng)化正當(dāng)用權(quán)，制度規(guī)范用權(quán)。

與武侯區(qū)做法相類似，在改革的另一個(gè)試點(diǎn)，睢寧縣則提出議決權(quán)、否決權(quán)分離機(jī)制，該縣出臺(tái)文件規(guī)定，重點(diǎn)工程、規(guī)劃、土地審批權(quán)由縣政府研究確定，“縣委書記不再擔(dān)任土地審查委員會(huì)、規(guī)劃審查委員會(huì)的主任，縣委常委會(huì)只保留否決權(quán)。”

與上述兩地的“自我限權(quán)”不同，2010年下半年，湖北省紀(jì)委、省委組織部聯(lián)合出臺(tái)《湖北省縣委書記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控辦法(試行)》，規(guī)定縣委書記不再直接分管人事，不得插手工程招投標(biāo)，選拔任用干部時(shí)不得指定具體人選和選拔范圍。

“公開(kāi)”之后

權(quán)力公開(kāi)的深度與廣度、制約核心權(quán)力的程度，都決定著改革的力度與成敗。

限權(quán)之后，如何保障減下來(lái)的權(quán)力不反彈？王睿認(rèn)為，除了制度化以外，監(jiān)督成為保護(hù)改革不倒退的重要因素。

在武侯區(qū)黨委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行網(wǎng)上，以往神秘敏感的內(nèi)容如重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、效能督察結(jié)果等，都有不同程度的反映，而區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)、區(qū)委各部門近期工作情況等也向社會(huì)全面公開(kāi)。

為了增強(qiáng)區(qū)委議事決策過(guò)程的透明度，該區(qū)建立了區(qū)委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)等“六會(huì)”列席制度。

不僅如此，武侯區(qū)還建立了黨代表與委員、常委之間的“雙向約見(jiàn)制”，普通黨代表可以隨時(shí)約見(jiàn)區(qū)委委員甚至區(qū)委書記。

但這樣的公開(kāi)卻被學(xué)者評(píng)為“若明若暗”，成都市委黨校一位長(zhǎng)期關(guān)注武侯區(qū)試點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，實(shí)際上，重要人事問(wèn)題、利益問(wèn)題，甚至包括領(lǐng)導(dǎo)的年終獎(jiǎng)收益等敏感問(wèn)題就很難公開(kāi)；再比如，組織部門提拔干部要搞測(cè)評(píng)，但是結(jié)果只向領(lǐng)導(dǎo)公開(kāi)等等，都不夠透明。

王睿覺(jué)得，試點(diǎn)改革不是說(shuō)一步就走得很遠(yuǎn)，“并不是完全公開(kāi)，中紀(jì)委也是這樣要求，要處理好公開(kāi)與保密的關(guān)系，有些黨內(nèi)事務(wù)是不能公開(kāi)的。”

“公開(kāi)只是開(kāi)始，監(jiān)督才是目的?！彼拇ㄊ∫晃患o(jì)檢系統(tǒng)老干部在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)稱。

現(xiàn)實(shí)中，縣委書記往往對(duì)當(dāng)?shù)氐闹卮箜?xiàng)目、人、事、財(cái)有支配權(quán)，甚至直接影響和制約身邊人的仕途，而對(duì)其監(jiān)督往往頗為尷尬，“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，下級(jí)監(jiān)督太難；同級(jí)監(jiān)督太軟”。

近年來(lái)，中央層面對(duì)縣委書記的監(jiān)督上對(duì)此亦有動(dòng)作，比如，高配縣委書記，加大縣委書記的提拔力度，縣委書記一職的任命權(quán)收歸省委；強(qiáng)調(diào)縣一級(jí)紀(jì)委的作用，開(kāi)展縣委書記、縣紀(jì)委書記大輪訓(xùn)等。

而在制度層面，湖北省紀(jì)委的上述《辦法》顯然走得更遠(yuǎn)，該辦法規(guī)定，“縣紀(jì)委可以將掌握的縣委書記腐敗跡象直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告?！?/p>

這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中被評(píng)“難以落實(shí)”。廉政研究者認(rèn)為，盡管《黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：紀(jì)委可以直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問(wèn)題。但對(duì)紀(jì)委的雙重管理體制就意味著，同級(jí)黨委能決定紀(jì)委書記的帽子和錢袋子?！斑@種情況下，有哪個(gè)紀(jì)委書記敢于向上級(jí)報(bào)告情況？如果要使這一規(guī)定可行，必須改變現(xiàn)行的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制?！?/p>

顯然，規(guī)范縣一級(jí)黨政權(quán)力的改革還有一段漫長(zhǎng)的道路。

（摘自《中國(guó)新聞周刊》）