楊紅燕

(武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢430072)

中央與地方政府間社會救助支出責(zé)任劃分
——理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與改革思路

楊紅燕

(武漢大學(xué) 社會保障研究中心，湖北 武漢430072)

政府間包括社會救助在內(nèi)的收入再分配職能劃分，有集權(quán)與分權(quán)兩種不同的理論主張。這些主張為各國多樣化的社會救助實踐提供了理論解釋。而最優(yōu)的政府間社會救助支出分擔(dān)模式取決于各國的國情。據(jù)此對1999-2008年我國中央與地方財政間社會救助支出劃分的科學(xué)性進行了分析，并提出了“社會救助支出責(zé)任以中央財政為主承擔(dān)”等政策建議。

中央政府;地方政府;社會救助支出;改革

上個世紀(jì)90年代中期以來，中國的社會保障制度與政府的經(jīng)濟職能、財政的角色都經(jīng)歷了深刻的變革①1994年分稅制改革;1997年建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，1998年建立“統(tǒng)賬結(jié)合”的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，工傷、失業(yè)、生育等各項社會保險制度也陸續(xù)建立。1997年，城市最低生活保障制度在全國推行。。改革至今，各級政府間的社會保障支出責(zé)任并沒有明確、系統(tǒng)的劃分。不過，在社會救助制度改革中，中央與地方財政共同出資的實踐成為一個亮點。它標(biāo)志著財政分級體制的探索開始在社會保障領(lǐng)域延伸。社會救助是社會保障制度中唯一全部由財政承擔(dān)支出責(zé)任的制度。對于社會救助制度中各級政府支出責(zé)任劃分的理論分析與相關(guān)經(jīng)驗總結(jié)對于形成規(guī)劃化的社會保障轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分各級政府的支出責(zé)任具有重要意義。

國際上，對于公共財政支持社會保障問題有大量的研究。由于委托代理問題的存在，以及地方政府存在信息優(yōu)勢，大多數(shù)國家的救助管理都是以地方政府為主體的［1］。不過，各國社會救助的籌資制度安排，卻呈現(xiàn)了多樣化的特點［2］。國內(nèi)學(xué)術(shù)界對上述問題的討論多集中于新世紀(jì)以來。內(nèi)容主要涉及財政社會保障支出內(nèi)容與水平的國際比較［3-4］;中央與地方政府在社會保障領(lǐng)域內(nèi)的事權(quán)劃分［5-7］;社會救助制度安排［8-9］;以及社會救助制度的城鄉(xiāng)、地區(qū)公平問題等?？墒?，國外的研究僅局限于一些國家政府間社會救助支出責(zé)任分擔(dān)現(xiàn)狀的介紹;國內(nèi)相關(guān)實證分析較少，且均未明確我國社會救助支出責(zé)任究竟該以中央還是地方為主承擔(dān)。本文對此做一探索。

一、中央與地方政府間社會救助支出劃分的理論基礎(chǔ)

公共財政理論認(rèn)為，中央與地方財政間社會救助事權(quán)與財權(quán)的劃分要遵循對稱性原則。即各級政府的社會救助權(quán)責(zé)要對稱，社會救助收支劃分和權(quán)責(zé)劃分要對稱。

按照對稱性原則，首先，政府間社會救助職責(zé)及事權(quán)劃分決定了各級政府所承擔(dān)的社會救助公共服務(wù)的范圍，以及各級政府相應(yīng)的社會救助支出責(zé)任。因而，政府間職責(zé)的合理劃分是社會救助支出分配科學(xué)性判定的前提與基礎(chǔ)。政府間社會救助職責(zé)劃分有集權(quán)與分權(quán)兩種形式。主流的財政學(xué)理論認(rèn)為，由于地區(qū)之間的差別性和流動性，包括社會救助在內(nèi)的收入再分配職能應(yīng)該主要采取集權(quán)形式，由中央政府承擔(dān)［10-12］。原因有二：“外部性”和福利移民。如果社會救助由地方政府負責(zé)，救助制度的正“外部性”會導(dǎo)致地方政府提供的實際救助低于全社會最優(yōu)水平。而且，按照蒂博特(Tiebout)模型的分析，由地方政府負責(zé)救助會引發(fā)地區(qū)間福利移民。地方政府為了避免成為吸引窮人的“福利磁場”，會競相降低救助努力，使社會救助低于最優(yōu)水平。因此，社會救助職能與支出責(zé)任應(yīng)該主要由中央政府，而非地方政府負責(zé)。

不過，上述論斷面臨來自理論與實踐的多重挑戰(zhàn)。理論上，波利(Pauly)、特里西(Tresch)、鮑德威(Boadway)、約翰遜(Johnson)和休厄爾(Sewell)等不少學(xué)者對此持不同觀點。特里西從“偏好誤識”的角度，指出由于信息不完全，中央政府遠沒有地方政府那樣對公民的偏好了解得如此清楚，厭惡風(fēng)險的社會會偏好于讓地方政府來提供公共產(chǎn)品［13］。鮑德威認(rèn)為，如果人員流動性較小，人員偏好差異較大，期待再分配格局具有帕累托優(yōu)化特征，那么再分配職能的分權(quán)化模式將較為可取［14］。休厄爾指出，現(xiàn)實并非完全符合蒂博特模型的假設(shè)，再分配政策經(jīng)常被分權(quán)后的各級地方政府采用。這種情況存在于發(fā)達國家，也存在于發(fā)展中國家［15］。

收入分配“集權(quán)化”論斷更大的挑戰(zhàn)來自于西方國家的福利分權(quán)化改革實踐。第一代財政分權(quán)理論的代表人物奧茨也坦承，現(xiàn)在的趨勢是分權(quán)與集權(quán)并存。一些原本屬于中央的權(quán)利，如社會保障，現(xiàn)在劃歸地方。不過，他并不認(rèn)為這是對傳統(tǒng)分權(quán)理論的背離。奧茨從分權(quán)有利于制度創(chuàng)新的角度解釋了美國1996年的社會福利分權(quán)化改革①這一改革的實質(zhì)就是將社會救助職能完全賦予州和地方政府，聯(lián)邦政府僅作為資金的提供者。。他認(rèn)為，在一個邊干邊學(xué)的信息不完全的體系中，由于地方政府對當(dāng)?shù)氐木用衿煤唾Y源條件更了解，就可能尋找到和地方相適應(yīng)的制度安排，其中蘊涵的制度知識還可能通過地方政府之間的競爭而擴散出去，從而間接地促進其他地方的制度創(chuàng)新，實現(xiàn)整體政策制定水平的提高［16］。由此可見，“收入再分配職能應(yīng)該屬于中央政府還是地方政府，目前尚無定論，很大程度上取決于各國的國情［17］?！毕鄳?yīng)地，中央與地方政府間社會救助支出責(zé)任也難以統(tǒng)一劃分。

其次，中央與地方財政間社會救助事權(quán)、支出責(zé)任的劃分與財權(quán)的劃分應(yīng)該是對稱的。即各級政府都應(yīng)該擁有與自身的支出責(zé)任相一致的社會救助收入籌集能力。在財權(quán)劃分方面，理論界認(rèn)為合意的稅制應(yīng)該是集權(quán)化的，這樣有利于促進效率。不過，救助事權(quán)劃分的分歧使得救助事權(quán)、支出責(zé)任與財權(quán)的匹配有兩種不同的安排。集權(quán)化的社會救助職責(zé)劃分、支出安排與集權(quán)化的稅制安排總體上是對稱的。而分權(quán)化的社會救助職責(zé)劃分、支出安排與集權(quán)化的稅制安排是不對稱的，由此就引發(fā)了社會救助領(lǐng)域財權(quán)與事權(quán)的失衡或者說財政錯配。此時，就需要改變中央與地方政府間社會救助財權(quán)的分配以實現(xiàn)政府間社會救助財權(quán)與事權(quán)、支出責(zé)任的對稱。財權(quán)的調(diào)整有兩種方式，一種是通過調(diào)整政府的自有收入，增加下級政府的稅收自主權(quán)來實現(xiàn)匹配;另一種是通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)匹配。從各國政府間財政關(guān)系實踐來看，沒有任何一個國家的下級政府擁有與其事權(quán)完全對應(yīng)的稅收自主權(quán)。中央與地方政府間縱向財政不平衡和中央對地方的轉(zhuǎn)移支付是各國政府間事權(quán)與財權(quán)關(guān)系的一個基本格局。因此，通過中央對地方政府進行社會救助轉(zhuǎn)移支付的方式實現(xiàn)政府間社會救助事權(quán)、支出責(zé)任與財權(quán)的平衡就成為更理想的解決辦法①事實上，即便同是集權(quán)化的制度安排，由于集權(quán)程度的不同，社會救助職責(zé)與事權(quán)也是難以自動實現(xiàn)完全對稱的。此時，利用社會救助轉(zhuǎn)移支付進行微調(diào)就成為必要。。

二、中央與地方政府間社會救助事權(quán)與支出劃分的國際經(jīng)驗

世界各國社會救助實踐中中央與地方政府間事權(quán)、支出以及相應(yīng)的財權(quán)的分配機制呈現(xiàn)多樣化特點［18］?？傮w而言，各國政府間社會救助職責(zé)與財權(quán)的分配有幾種類型。

1.中央政府負責(zé)型 以澳大利亞、新西蘭和英國為代表。此種類型社會救助項目由中央政府負責(zé)制定救助規(guī)則，承擔(dān)救助管理職能，救助資金主要來自于中央的稅收。極少數(shù)由地方政府負擔(dān)的救助項目，中央也會給予地方相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付。在這幾個國家，各社會救助項目之間的協(xié)調(diào)性較高，社會救助體系更為簡單，而且管理成本低，制度公平性高。不過，對此種模式的批評意見認(rèn)為，中央統(tǒng)一的救助項目提供難以很好地反映當(dāng)?shù)刎毨丝诘男枨?由于不用負擔(dān)成本，地方救助機構(gòu)有效管理的動力不足。

2.地方政府負責(zé)型 社會救助中財權(quán)和事權(quán)均由地方政府負責(zé)，代表國家如瑞士。在瑞士，社會救助項目根據(jù)地方的法規(guī)來實施，社會救助管理權(quán)向市鎮(zhèn)一級政府分散。全國存在著3000多個不同的社會救助項目，這些項目全部由地方財政負擔(dān)支出［19］。

不過，將社會救助籌資以及管理責(zé)任分散到地方政府的國家面臨以下兩難處境：越窮的地方政府面臨的財政壓力越大，而同時申請社會救助的人越多。因此各個地方同等條件的社會救助申請者獲得的救助金額是存在差別的。換句話說，獲得什么樣的救助待遇，取決于他們是哪地方的人［20］。這一矛盾的存在不利于促進社會團結(jié)和地區(qū)間的公平。

3.中央和地方政府分擔(dān)模式 社會救助的事權(quán)和財權(quán)在中央和地方政府間分擔(dān)，以美國為代表。美國的主要公共救助計劃可分為三類：聯(lián)邦政府資助和管理的計劃;聯(lián)邦政府，或聯(lián)邦與州政府共同資助但由州政府管理的計劃;州或地方政府資助并管理的計劃。法國、丹麥、西班牙、芬蘭、盧森堡、比利時、加拿大、日本等國也屬于這一類型。多數(shù)國家中央和地方政府間根據(jù)不同的救助項目采取按比例分擔(dān)支出的形式，如在日本，75%的社會救助支出由中央財政負擔(dān)。

需要說明的是，政府間社會救助責(zé)任的分配是不斷變動的。許多國家都在集權(quán)和分權(quán)之間不斷進行變革，力圖找尋出二者之間的最佳平衡點。如帕梅拉·溫斯頓所強調(diào)的：“美國人圍繞州和全國性政府的相對權(quán)力的爭論幾乎與其圍繞如何應(yīng)對貧困人口的需求的爭論的歷史一樣長［21］?！睂嵺`表明，中央社會救助支出責(zé)任下放獲得成功的前提是，稅收權(quán)力和財政分配權(quán)力也要跟著下放。在這方面，轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)驗教訓(xùn)特別值得注意。轉(zhuǎn)型國家的社會救助支出體制普遍經(jīng)歷了一個分權(quán)過程，即把社會救助項目的支出責(zé)任下放給地方政府。在中央政府把社會救助項目的支出責(zé)任交給地方政府的情況下，地方的財政壓力增大了。同時，中央政府的預(yù)算危機又迫使中央政府收回財權(quán)，結(jié)果導(dǎo)致社會救助項目支出落空，從而影響了社會救助項目的可持續(xù)性和活力，并導(dǎo)致了地區(qū)之間的不公［22］。

從各國的社會救助實踐中可以得出以下結(jié)論：

(1)管理責(zé)任和支出責(zé)任的分化成為各國社會救助實踐的一個重要特點。事權(quán)可以具體劃分為：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出責(zé)任［23］，前三者又可以籠統(tǒng)地歸為管理責(zé)任。而上述財政體制理論并未將管理責(zé)任與支出責(zé)任區(qū)分開來，而是統(tǒng)一對社會救助事權(quán)的劃分作出判斷。

(2)與前文收入再分配職能劃分的理論分歧相似，政府間社會救助管理責(zé)任的分配不僅有中央集權(quán)形式，還有地方分權(quán)形式。而且，采取分權(quán)形式的國家更多，尤其是執(zhí)行權(quán)［24］。除了英國、澳大利亞、新西蘭外，大多數(shù)國家的救助都是以地方政府為主體開展的。這與特里西指出的地方政府的信息優(yōu)勢有關(guān)。社會救助是社會保障制度中唯一需要進行家庭收入調(diào)查的子制度。社會救助金的發(fā)放額取決于家庭人均收入與制度規(guī)定的人均救助標(biāo)準(zhǔn)之間的差額。良好的收入調(diào)查和救助標(biāo)準(zhǔn)測定對于制度的有效運行、成本最小化至關(guān)重要，而這又依賴于有效的信息溝通。

(3)盡管社會救助管理責(zé)任分配有集權(quán)與分權(quán)的不同形式，各國社會救助支出責(zé)任卻統(tǒng)一體現(xiàn)出主要由中央財政承擔(dān)的特點。這與傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的分析是一致的。從國際上看，社會保障支出主要由中央財政承擔(dān)是普遍的現(xiàn)象(見圖一)。各國要么是將社會救助事務(wù)直接界定為中央事權(quán)，要么通過專項轉(zhuǎn)移支付對地方政府負責(zé)的社會救助事務(wù)給予大力支持。除了瑞士以外，多數(shù)國家中央政府對于社會救助資金的負擔(dān)比例超過了50%以上。中央對于地方的社會救助補助可以是開放式補助，中央對地方所有救助支出都配套提供資金;也可以是封閉式，中央根據(jù)一定的比例提供配套資金，并設(shè)置封頂線［25］。

(4)各國中央政府承擔(dān)主要的社會救助支出責(zé)任的同時，地方政府也需分擔(dān)部分支出責(zé)任。原因在于，在救助資金全部或大部由中央承擔(dān)的情況下，基層可能因此夸大本地區(qū)的貧困程度，以便提高中央撥款的比例。由于信息不對稱的原因，中央政府對此難以進行有效的監(jiān)管。為了使地方遵守財經(jīng)紀(jì)律，規(guī)定地方提供一定的配套資金是必要的。

(5)表面上，各國實踐中呈現(xiàn)的“救助管理責(zé)任分權(quán)、支出責(zé)任集權(quán)”現(xiàn)象與社會救助職能分配的理論分析是不一致的。不過，深入分析后卻會發(fā)現(xiàn)，兩種截然不同的社會救助事權(quán)分配理論事實上為各國的實踐提供了理論解釋。馬斯格雷夫等傳統(tǒng)的財政體制理論強調(diào)社會救助職能分配集權(quán)化的原因有兩個：克服外部性與避免地區(qū)間的福利移民。事實上，“救助管理責(zé)任分權(quán)、支出責(zé)任集權(quán)”的制度安排同樣可以解決這兩個問題。首先，中央承擔(dān)主要的社會救助支出責(zé)任能夠有效克服外部性與保證地區(qū)間公平。其次，理論分析中，救助職能分權(quán)情況下地區(qū)間出現(xiàn)蒂博特模型描述的“福利移民”現(xiàn)象的前提是地區(qū)間存在充分的流動性。而現(xiàn)實中可以通過戶籍制度等政策對地區(qū)間流動性加以限制，解決地區(qū)間福利移民問題。這也是休厄爾、鮑德威等主張救助職能分權(quán)的理由。再次，特里西等人主張救助職能分權(quán)的關(guān)鍵理由是有利于發(fā)揮地方的信息優(yōu)勢，而這通過救助管理責(zé)任的分權(quán)實踐即可實現(xiàn)，與救助支出責(zé)任的集權(quán)并不沖突。最后，正如奧茨所說，美國1996年將社會救助管理責(zé)任下放給州和地方政府，聯(lián)邦政府僅保留支出責(zé)任的實踐不是對傳統(tǒng)的收入分配職能集權(quán)化理論的背離，而是一種“實驗室聯(lián)邦主義”，有利于制度創(chuàng)新。而且，在新的制度安排下，地方政府社會救助財權(quán)與事權(quán)的平衡很大程度上是通過中央的轉(zhuǎn)移支付得以實現(xiàn)的。這與政府間事權(quán)與財權(quán)劃分的國際趨勢是一致的。

圖1 28個國家中央政府社會保障支出比重

三、我國中央與地方政府間社會救助支出劃分的科學(xué)性

(一)我國政府間社會救助事權(quán)、支出與財權(quán)劃分

改革開放后，我國的社會救助制度從計劃經(jīng)濟時代中央集權(quán)的管理模式和支出安排，通過中央政府向地方放權(quán)朝著主要由地方政府負責(zé)的模式轉(zhuǎn)變。以最具典型的城市最低生活保障制度(以下簡稱“低?！?為例①農(nóng)村低保和其他城市、農(nóng)村社會救助制度的管理體制與此類似。。1999年《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》規(guī)定，城市低保制度實行地方各級政府負責(zé)制?？h級以上民政部門具體負責(zé)管理工作，財政部門落實保障資金;國家民政部門負責(zé)全國城市低保的管理工作。理論上說，這一改革體現(xiàn)了公共管理地方化趨勢;這種職責(zé)分擔(dān)方式符合國際慣例和財政理論的規(guī)定，有利于調(diào)動地方政府的積極性，發(fā)揮地方政府更加了解救助對象需求的優(yōu)勢。

但是，社會救助分權(quán)的成功是有條件的。中央社會救助支出責(zé)任下放獲得成功的前提是，稅收權(quán)力和財政分配權(quán)力也要跟著下放。遺憾的是，我國遲遲沒有做到這一點。1994年我國分稅制改革對中央和地方政府間財權(quán)做了明確劃分。改革中更多強調(diào)了發(fā)揮中央政府的宏觀調(diào)控作用和保證中央政府取得足夠的財政資源。盡管中央政府將許多活動的管理權(quán)授予下級政府，卻很少下放決策權(quán)和對收入的控制。導(dǎo)致中央與地方政府間財權(quán)分配呈現(xiàn)“倒三角”，逐級向上集中。相反，事權(quán)分配卻呈現(xiàn)“正三角”，越往基層，支出責(zé)任越重。而且，1994年分稅制改革并未對政府間社會保障財權(quán)和事權(quán)進行劃分，使得地方政府為主的救助模式缺乏相應(yīng)的財權(quán)基礎(chǔ)，財權(quán)與事權(quán)不對稱。在財政收入權(quán)利沒有相應(yīng)下放的情況下，城市低保覆蓋面和保障水平均難以有實質(zhì)性提高，名義上的“地方政府負責(zé)制”因地方財力困境而落空。在下崗、失業(yè)浪潮加劇城市貧困的嚴(yán)峻形勢下，中央被迫從1999年起開始對城市低保制度給予專項轉(zhuǎn)移支付②2007年，中央又開始對農(nóng)村低保給予轉(zhuǎn)移支付。不過，其他城市和農(nóng)村社會救助制度則仍然以地方財政支出為主。。中央救助專項轉(zhuǎn)移支付持續(xù)至今，規(guī)模越來越大，超過了地方支出規(guī)模，形成了事實上的中央與地方共同負責(zé)救助支出，以中央政府為主的新模式(見表一)。這種救助管理上地方為主與救助支出上中央為主的安排與國際上社會救助制度發(fā)展的大趨勢是一致的。

(二)我國政府間社會救助支出劃分科學(xué)性判定

判定結(jié)果取決于判定標(biāo)準(zhǔn)。為做出判斷，首先要設(shè)定科學(xué)的、最優(yōu)的社會救助支出劃分標(biāo)準(zhǔn)。而這是件非常困難的事情。布雷斯韋特指出，什么是最優(yōu)的社會救助管理與支出分擔(dān)模式，要依據(jù)國家的具體情況而定。地區(qū)收入差距大的國家，更適合實行一個中央籌資和由國家統(tǒng)一制定救助資格的體系，以保證地區(qū)平等。另一方面，同樣的地方化體系卻可以在一個地方差異很小的國家發(fā)揮較好的作用。因此，相同的社會救助經(jīng)費管理體系，在不同的國家或背景之下會產(chǎn)生非常不同的效果［26］。而且，政府間社會救助管理與支出劃分并非獨立的制度安排，它要受到相關(guān)外部環(huán)境的制約，與外部環(huán)境相一致。首先，政府間社會救助管理與支出責(zé)任劃分屬于財政體制的內(nèi)容之一，它必然與政府間財權(quán)事權(quán)劃分的整體框架一致。地方政府社會救助支出責(zé)任必定受制于地方自有財力規(guī)模。其次，社會救助是社會保障制度的組成部分。而政府間社會救助支出責(zé)任的劃分必然與政府間社會保障支出比重劃分，及社會救助在整個社會保障制度中的地位、角色有關(guān)。

總之，政府間社會救助支出劃分沒有一個國際通用的最優(yōu)比例。中國正處于經(jīng)濟、社會快速轉(zhuǎn)型，政府職能加速轉(zhuǎn)變，社會保障制度加速變革的過程中，劃分政府間社會救助支出責(zé)任的工作必然是充滿試探、折衷和反復(fù)的實踐摸索與試錯過程?；诖?，這里嘗試提出一個大致的、暫時的、有待于實踐檢驗和修正的中國政府間“科學(xué)”的社會救助支出劃分標(biāo)準(zhǔn)：中央承擔(dān)比重在60%以上，90%以下;相應(yīng)地，地方承擔(dān)比重在10%以上，40%以下。

這一劃分基于以下原因：首先，根據(jù)社會救助職能分配理論并借鑒社會救助安排的國際經(jīng)驗，我國中央財政承擔(dān)的社會救助支出比重應(yīng)該在50%以上，100%以下。

其次，根據(jù)對28個發(fā)達國家與發(fā)展中國家的統(tǒng)計(見圖一)，各國中央政府社會保障支出占全國社會保障支出的比重都不低于60%。以此做參照，并考慮到我國巨大的地區(qū)差異和實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的宏觀調(diào)控任務(wù)，我國社會保障支出中中央政府承擔(dān)比重也應(yīng)該不低于60%。就我國社會救助制度的地位而言，社會救助是社會保障制度中的“最后一道防線”，是保障居民最基本的生存權(quán)利的重要制度?？紤]到我國貧困人口數(shù)世界第二的現(xiàn)實［27］，社會救助制度承擔(dān)的緩解乃至消除貧困、公平收入分配的責(zé)任還很大。社會救助服務(wù)的均等化是公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)和應(yīng)有之義。在城鄉(xiāng)、地區(qū)間差距較大的情況下，社會救助公共服務(wù)的均等化依賴于中央更大的轉(zhuǎn)移支付力度。研究也指出，在社會保障制度內(nèi)部，政府一般預(yù)算安排的社會保障支出，應(yīng)重點用于社會救助。社會保險應(yīng)主要通過專項稅(費)籌集，并努力實現(xiàn)自求平衡［3］。因此，我國中央政府承擔(dān)社會救助支出的比重應(yīng)該不低于60%。

再次，根據(jù)國際經(jīng)驗，中央政府社會救助支出比重在90%以上的國家，社會救助制度多采取中央集中管理的形式，如英國、澳大利亞等。這與我國社會救助管理上的地方分權(quán)形式不同。而且，我國目前社會救助制度本身并不成熟，如農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)，接受人員數(shù)量并不穩(wěn)定。信息不對稱和監(jiān)管成本較高的情況下，中央負擔(dān)過高的救助支出比重可能引發(fā)地方的道德風(fēng)險，夸大地方貧困程度以獲得更多的救助撥款;也不利于激勵地方節(jié)約救助成本。更進一步說，我國救助制度改革十多年間，從一個極端走向另一個極端，從中央救助支出比重在30%以下走向中央負擔(dān)90%以上的救助支出的做法恐怕是不恰當(dāng)?shù)?。尤其在目前政府間財權(quán)、事權(quán)劃分并未實現(xiàn)規(guī)范化的今天，警惕形成新的救助支出“地方依賴中央”的狀況是必要的。

最后，從地方政府財力來看，應(yīng)該是有能力負擔(dān)10%以上、40%以下的救助支出的。近年來，中央財政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模大幅增加，在很大程度上提高了地方財力和支出能力。以2009年為例，轉(zhuǎn)移支付前地方本級收入占全國財政收入的48%。但中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支

付后，地方財政可支配收入占2009年全國財政收入的比重達到89%。即便是扣除中央對于地方教育、醫(yī)療、社會保障等項目的專項轉(zhuǎn)移支付，稅收返還和財力性轉(zhuǎn)移支付后地方財力占全國財力的比重也達到了71%，大于同期地方財政支出占全國財政總支出64%的比重［28］。因此，把社會救助支出中中央與地方政府負擔(dān)比例做上述劃分應(yīng)該是符合理論、國際經(jīng)驗與中國國情的。

表1 中央財政低保支出占城鎮(zhèn)低保支出比重

表2 2008年城鎮(zhèn)低保支出、全國社會救助支出中各級財政負擔(dān)比重

按照這一標(biāo)準(zhǔn)對我國中央與地方財政間社會救助支出劃分的科學(xué)性、合意性進行考察，1999年以來，我國城鎮(zhèn)低保制度中中央與地方財政支出的科學(xué)性正在逐步改善(如表一)。中央正在沿著與社會救助支出規(guī)律與國際慣例相一致的方向推進社會救助支出科學(xué)化，中央財政負擔(dān)的比例不斷上升，地方財政負擔(dān)比例不斷下降，與同期二者自身財政收入間呈現(xiàn)相反的變動趨勢。目前，我國中央財政與地方財政間社會救助支出比重的分配總體已經(jīng)漸趨科學(xué)。但是，具體到每個省，中央與地方財政間城鎮(zhèn)低保負擔(dān)的科學(xué)性、合意性卻亟待提高。以2008年為例，見表二，同為東部省份，城鎮(zhèn)低保中中央財政支出比重從北京、上海、江蘇、浙江、廣東五省的0%到遼寧的80.2%，如此大的差距僅僅用經(jīng)濟發(fā)展水平和低保人口需求的差異來解釋顯然是不夠的。筆者關(guān)于中央財政轉(zhuǎn)移支付對于促進城鎮(zhèn)低保制度公平性效果的研究結(jié)果也表明：中央轉(zhuǎn)移支付對于保障各地低保金給付水平的公平效果很好，但是，對于實現(xiàn)各地低保保障率公平效果不明顯。

而農(nóng)村低保制度中，中央與地方財政支出的科學(xué)性、合意性就差了許多。見表三，農(nóng)村低保中，中央財政支出僅占全部支出的40%。最令人吃驚的是，城市和農(nóng)村其他非低保救濟制度，即傳統(tǒng)救助制度中，中央與地方財政間支出的科學(xué)性更是無從談起，地方財政承擔(dān)了99.9%以上的支出責(zé)任，中央財政支出幾乎可以忽略不計。

而政府間社會救助支出整體的科學(xué)性、合意性也很不夠。見表二。2008年全國所有社會救助支出中，中央支出占47.5%，地方支出占52.5%。各區(qū)域、各省之間，財政社會救助支出比重也相差很大。比較而言，中、西部各省該比重差距不太大，一般在40%以上，70%以下。而東部各省之間中央財政低保支出的差距就非常大，從北京、上海等地的0%到遼寧的56.7%不等。

表3 2008年政府間農(nóng)村低保、其他城鄉(xiāng)救濟支出比重表

四、我國中央與地方政府間社會救助支出劃分科學(xué)化的建議

為了進一步形成規(guī)范化的政府間社會救助支出責(zé)任分配與社會救助轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)政府間社會救助支出科學(xué)化，特提出以下政策建議。

(一)樹立中央與地方財政共同承擔(dān)社會救助支出責(zé)任，以中央財政為主的觀念

財政理論與西方國家的實踐已經(jīng)表明，社會救助制度適合一個中央負責(zé)型的籌資體制。雖然我國經(jīng)過十幾年的改革實踐摸索出了中央籌資為主的體制，卻一直不愿承認(rèn)這一制度安排的現(xiàn)實合理性，而是將之解釋為“地方依賴中央”的無奈之舉。而中央的社會救助轉(zhuǎn)移支付雖持續(xù)十多年，依然具有很大隨意性，未形成長效機制?，F(xiàn)在，是時間將這一新的政府間社會救助管理模式與支出責(zé)任安排加以制度化了。首先，要肯定現(xiàn)行中央負責(zé)社會救助宏觀管理、監(jiān)督責(zé)任，地方具體負責(zé)社會救助管理的事權(quán)分配格局。在此基礎(chǔ)上，要改變一直以來認(rèn)為社會救助是地方政府事務(wù)，中央的社會救助轉(zhuǎn)移支付只是為了配套國企改革、農(nóng)村發(fā)展，只是暫時性、過渡性措施的觀念，擯棄非固定化的、帶有相當(dāng)隨意性、臨時性的中央財政投入機制。明確中央在社會救助支出中承擔(dān)主要責(zé)任，并以法律法規(guī)的形式將其制度化。使社會救助的事權(quán)、財權(quán)、支出責(zé)任相對稱，實現(xiàn)中央與地方間社會救助支出從外到內(nèi)，從表面到實質(zhì)的科學(xué)。

(二)穩(wěn)定中央轉(zhuǎn)移支付總額的同時，規(guī)范中央的社會救助專項轉(zhuǎn)移支付，使之公式化、科學(xué)化

政府間社會救助支出科學(xué)劃分的關(guān)鍵在于使得各級政府的社會救助事權(quán)有相應(yīng)的社會救助財權(quán)作為支撐。在地方自有財力不足的情況下，必須要保證中央的一般性轉(zhuǎn)移支付總額，保證地方有提供社會救助的基本財力。然后，通過社會救助專項轉(zhuǎn)移支付，保證中央與地方各級政府間社會救助財權(quán)與事權(quán)的對稱。為了避免地方產(chǎn)生依賴思想，對地方的轉(zhuǎn)移支付方案要引入激勵機制。要制定明確的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的條件、規(guī)模、方式?？梢愿鶕?jù)各地人均財政收入、低保補差水平、低保人口比重等指標(biāo)制訂標(biāo)準(zhǔn)的社會救助轉(zhuǎn)移支付公式。還要借鑒澳大利亞等國轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗，改進轉(zhuǎn)移支付方式，除了直接針對省級財政的轉(zhuǎn)移支付外，還直接面向市縣政府提供轉(zhuǎn)移支付，減少轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，提高效率。

(三)加快社會救助項目間的整合銜接，向標(biāo)準(zhǔn)化的最低生活保障制度過渡

不同社會救助項目中中央與地方財政支出科學(xué)性迥異的原因在于各項目自身的巨大差異。城市和農(nóng)村各種傳統(tǒng)救濟項目出臺時間、出臺背景、保障目標(biāo)、保障標(biāo)準(zhǔn)都有很大差別，很多項目都是在計劃經(jīng)濟時期設(shè)立的。在新的形勢下，這些項目并沒有合為一個完整統(tǒng)一的社會救助制度，各項目中中央和地方具體的權(quán)責(zé)難以統(tǒng)一明晰劃分。因此，對各種類型的社會救助項目進行整合是必要的。將所有生活救助項目統(tǒng)一到城鄉(xiāng)低保制度的框架上來，提高制度整體的規(guī)范性的同時，使中央與地方整體的社會救助支出權(quán)責(zé)得以明確劃分，促進政府間所有社會救助項目支出科學(xué)。

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(本文責(zé)編：辛 城)

The Division of Expenditure on Social Assistance between Central and Local Governments：Theory，International Experience and Reform Thoughts

YANG Hong-yan
(Center for Social Security Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

As to the principles of intergovernmental division of income redistribution functions，including social assistance，there are two theoretical propositions，namely，centralization and decentralization.This theoretical analysis provides a theoretical explanation for the practice of many countries.And the optimum intergovernmental share mode of the expenditure on social assistance depends on the national conditions.Based on this，the writer puts forward some policy proposals，such as，the central government should take on main responsibility of the expenditure on social assistance in China.

central government;local government;expenditure on social assistance;reform

C916

A

1002-9753(2011)01-0025-10

2010-10-08

2010-11-23

國家社會科學(xué)基金項目(09CZZ032);教育部哲學(xué)社會科學(xué)重大課題攻關(guān)項目(09JZD0027);教育部基地重大項目(2009JJD630008);武漢大學(xué)“70后”學(xué)術(shù)團隊項目。

楊紅燕(1976-)，女，河南駐馬店人，武漢大學(xué)社會保障研究中心副教授，博士。