卓 志，吳 婷

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 保險(xiǎn)學(xué)院，四川成都611130)

中國地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的模式選擇與設(shè)計(jì)

卓 志，吳 婷

(西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 保險(xiǎn)學(xué)院，四川成都611130)

近年來我國發(fā)生的多起地震，再一次強(qiáng)烈呼喚我國地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立。本文在分析總結(jié)我國地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，全面考察和比較了國際上地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式的利弊和建設(shè)的有益經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用理論與實(shí)踐相結(jié)合的分析法，提出了我國政府與市場相結(jié)合的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式及其適合性，文章還進(jìn)一步建構(gòu)了我國地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的具體內(nèi)容以及發(fā)揮模式優(yōu)勢的政策支持與保障條件。

地震巨災(zāi);風(fēng)險(xiǎn)管理;保險(xiǎn)制度;模式

一、地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立的緊迫性和重要意義

地震巨災(zāi)是指一種發(fā)生頻率低，經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡巨大的地震事件。從古自今，我國深受地震災(zāi)害之苦，地震在中國可能造成巨大損失，就

人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失來看，地震是第一大威脅［1］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國，公元前1767年至2009年12月，共記錄Ms≥6級地震1128次。其中，6.0-6.9級地震932次;7.0-7.9級地震175次;8.0級以上地震21次［2］。面對地震巨災(zāi)的巨大威懾，至今為止，我國尚未正式建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，因此，探索地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的模式選擇與設(shè)計(jì)，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和迫切的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)提高地震救助體系的計(jì)劃性

由于沒有建立一個長期機(jī)制的地震巨災(zāi)尤其是巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，所以每次大的地震后依賴臨時(shí)和較單一的救災(zāi)搶災(zāi)措施。建立有效的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，不僅可以事前確定救助資金來源，而且地震風(fēng)險(xiǎn)基金的穩(wěn)健投資與增值，可壯大抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

(二)保障地震災(zāi)后資金的持續(xù)性

地震后一般住宅重建資金缺口大，政府補(bǔ)助難于滿足需要，政策性金融限制多而且發(fā)展不平衡，容易導(dǎo)致災(zāi)后重建資金融資無保障性。建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，以政府與市場等多渠道融資，更大程度和范圍內(nèi)保證資金的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

(三)發(fā)揮地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的效率

通過建立多層次風(fēng)險(xiǎn)分散與承擔(dān)機(jī)制的地震保險(xiǎn)制度，一方面減少政府財(cái)政的負(fù)擔(dān)，另一方面借助市場化運(yùn)作，提高地震風(fēng)險(xiǎn)防范與損失補(bǔ)償?shù)男?，?shí)現(xiàn)災(zāi)前防御和災(zāi)后救助相互配套的系統(tǒng)化安排。

(四)培養(yǎng)人們的風(fēng)險(xiǎn)管理意識

面對地震巨災(zāi)，盡管地震救助資金有限而且資金來源單一，但是人們對政府仍然抱以高期望和高依賴，其結(jié)果是人們的風(fēng)險(xiǎn)防范和保險(xiǎn)意識淡漠。建立地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，既有利于逐步引導(dǎo)民眾的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)意識，而且引入政府和市場相結(jié)合的機(jī)制后，又可以逐步提高全社會的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

二、我國當(dāng)前的地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對與救助體系

經(jīng)過多年的應(yīng)對地震巨災(zāi)的制度建設(shè)和管理實(shí)踐，我國目前形成了以國家減災(zāi)委和地震局主要負(fù)責(zé)地震災(zāi)害防御，民政部牽頭負(fù)責(zé)地震應(yīng)急救助，發(fā)展改革委員會和財(cái)政部引導(dǎo)災(zāi)后重建工作，公安部和軍隊(duì)等更多負(fù)責(zé)災(zāi)后救助工作等組織管理與分工合作體系，具體見表1所示。這一套地震災(zāi)害應(yīng)對和救助體系，在過去的歷次地震災(zāi)害應(yīng)急工作中發(fā)揮了十分積極和不可低估的作用。

然而，目前我國地震巨災(zāi)的應(yīng)急與管理體系，無論從理論上還是從實(shí)踐活動看，尚存一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)法律法規(guī)內(nèi)容與體系亟待完善和統(tǒng)一

現(xiàn)今，我國地震風(fēng)險(xiǎn)管理的法律依據(jù)主要由2部基本法和4部條例或法規(guī)構(gòu)成①主要是指：《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》(2007)和《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(2008修訂版)為指導(dǎo)，《破壞性地震應(yīng)急條例》(1995)、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》(2006)、《中國地震局地震應(yīng)急預(yù)案》(2006)和《地震應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法》(2007)。?？陀^地講，基本法對地震風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例十分粗略，而條例法規(guī)的內(nèi)容不少又缺乏可操作性。因此，結(jié)合現(xiàn)有法律法規(guī)，補(bǔ)充完善歸并出臺一部如《地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理法》的地震風(fēng)險(xiǎn)管理與保險(xiǎn)的基本法，將地震防災(zāi)防損、應(yīng)急管理、災(zāi)后重建以及保險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)葍?nèi)容納入進(jìn)去，必將有利于地震巨災(zāi)的高效和依法管理。

(二)災(zāi)后應(yīng)急協(xié)調(diào)管理高成本易導(dǎo)致資源浪費(fèi)

我國地震巨災(zāi)應(yīng)急管理框架以“縱向領(lǐng)導(dǎo)、橫向分類”為原則，實(shí)行政府領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理和分級、分部門負(fù)責(zé)?，F(xiàn)實(shí)中，地震災(zāi)后應(yīng)急體制中不同救助主體管理歸屬不同部門，這種分散化設(shè)置，不僅增加協(xié)調(diào)成本，而且容易導(dǎo)致資源重復(fù)配置形成資源浪費(fèi)。

(三)缺乏穩(wěn)定的災(zāi)前資金籌集體系

地震災(zāi)后應(yīng)急和恢復(fù)重建工作需要大量的持續(xù)不斷的資金。目前，我國嚴(yán)重缺乏穩(wěn)定的災(zāi)前資金融資制度安排，應(yīng)急和恢復(fù)重建主要靠災(zāi)后融資以及微乎其微的保險(xiǎn)災(zāi)前融資，而災(zāi)后來源于政府撥款和社會捐助又遠(yuǎn)不能滿足資金需求，這可能影響災(zāi)后生產(chǎn)恢復(fù)與發(fā)展速度。如圖1所示，在1995年-2007年間，政府的災(zāi)害撥款數(shù)額基本趨于穩(wěn)定，而且政府撥款深度平均值僅為2.17%②撥款深度為政府救災(zāi)撥款占直接經(jīng)濟(jì)損失的百分比，1995-2007年的撥款深度的算術(shù)平均值約為2.17%。。

(四)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度尚未真正建立

以512汶川地震為例，災(zāi)后應(yīng)急資金主要來源中央財(cái)政和社會捐助，其次是地方政府和保險(xiǎn)賠付。與美國保險(xiǎn)補(bǔ)償覆蓋巨災(zāi)損失的40%-50%、歐洲的20%-25%、以及全球巨災(zāi)中保險(xiǎn)賠付平均水平超過30%相比［6］，汶川地震損失中保險(xiǎn)賠款僅僅占0.43%(見圖2)①新華社北京9月25日電，國務(wù)院新聞辦公室25日根據(jù)國務(wù)院抗震救災(zāi)總指揮部授權(quán)發(fā)布信息：各級政府共投入抗震救災(zāi)資金809.36億元，中央財(cái)政投入734.57億元，地方財(cái)政投入74.79億元，全國共接收國內(nèi)外社會各界捐贈款物總計(jì)594.68億元，以及保監(jiān)會統(tǒng)計(jì)保險(xiǎn)賠付額為6.1億元。?？梢姡员ｋU(xiǎn)參與的地震巨災(zāi)制度作用微小而且正式制度尚待建立。

三、地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度內(nèi)容與模式的簡評

(一)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

早期就有學(xué)者指出保險(xiǎn)是應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的有效手段之一［8］，國際上也有國家或地區(qū)進(jìn)行著地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的探索。綜觀國外一些國家和我國臺灣地區(qū)的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容，我們認(rèn)為它們具有如下基本特征：1.以保險(xiǎn)共保體和地震巨災(zāi)基金為地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的核心機(jī)構(gòu);2.有相關(guān)法律法規(guī)制度為制度的法律保證;3.主要以家用住宅和動產(chǎn)為承保對象，強(qiáng)制承保形式(完全強(qiáng)制和半強(qiáng)制)成為主流;4.地震保險(xiǎn)費(fèi)率多以區(qū)別費(fèi)率為主，除美國加州和挪威外，一般無免賠額限制或較低的免賠額;5.除新西蘭和法國外，其他國家和地區(qū)多采用風(fēng)險(xiǎn)有限分?jǐn)傆?jì)劃，政府和市場相結(jié)合的多層分?jǐn)偰Ｊ奖容^盛行;具體內(nèi)容詳見表2。

表1 我國地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中相關(guān)部門的分工情況

圖1 1995-2007年政府撥款深度的分析

圖2 512汶川大地震后賑災(zāi)資金來源情況

表2 主要國家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)制度

(二)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式及其簡評

以地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)最終承擔(dān)者角度劃分，地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度大致有政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式和政府—市場相結(jié)合的模式等三類模式。

1.政府主導(dǎo)模式 該模式主要由財(cái)政資助保障計(jì)劃的持續(xù)性，政府主要甚至全部承擔(dān)巨災(zāi)保險(xiǎn)責(zé)任。如：西班牙綜合災(zāi)害保險(xiǎn)和新西蘭住宅地震保險(xiǎn)計(jì)劃，盡管分別由Consorcio de Compensation de Seguros和新西蘭地震協(xié)會(New Zealand Earthquake Commission，EQC)進(jìn)行地震風(fēng)險(xiǎn)管理［11］，這些公司國有性質(zhì)的保險(xiǎn)公司代表政府主導(dǎo)并承擔(dān)大部分巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

2.市場主導(dǎo)模式 在市場主導(dǎo)模式下，政府幾乎不承擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，由保險(xiǎn)市場和資本市場共同分擔(dān)巨災(zāi)損失。如美國加州地震保險(xiǎn)當(dāng)局(California Earthquake Authority，CEA)，完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司出資10億美元成立，州政府不保障CEA的承保能力，采用公眾管理私有資金形式分散地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)［12］。此外，英國洪水保險(xiǎn)計(jì)劃和德國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度也屬于市場主導(dǎo)的模式，政府實(shí)質(zhì)上不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，僅僅為風(fēng)險(xiǎn)市場化分擔(dān)提供相應(yīng)政策支持。

3.政府與市場相結(jié)合模式 該模式以多風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體的共同參與，按照一定程序進(jìn)行事先的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任約定，政府及其相關(guān)代表和市場各主體承擔(dān)有限風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等為最基本特點(diǎn)。日本地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度是政府與市場相結(jié)合模式的典型代表，其核心是以商業(yè)保險(xiǎn)公司組成的日本地震再保險(xiǎn)株式會社(JER)代表私營機(jī)構(gòu)與政府簽訂再保險(xiǎn)合約，成為連接政府和市場的紐帶，在地震巨災(zāi)保險(xiǎn)建立初期，政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)。

上述三種地震巨災(zāi)保險(xiǎn)模式各有優(yōu)缺點(diǎn)。政府主導(dǎo)模式下，一方面，巨災(zāi)保險(xiǎn)體系簡單，節(jié)省大量的交易費(fèi)用，政府的無限信用度也保證災(zāi)后償付能力;另一方面，政府主要在代際間分散地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏經(jīng)濟(jì)持續(xù)性，風(fēng)險(xiǎn)融資渠道單一。市場主導(dǎo)模式下，政府只給予政策性的支持，財(cái)政從巨災(zāi)承擔(dān)中脫離出來，依賴現(xiàn)有商業(yè)保險(xiǎn)和金融市場承擔(dān)地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，有利于提高人們的風(fēng)險(xiǎn)意識，而且資金運(yùn)作效率相對較高，但是巨災(zāi)導(dǎo)致的高損失可能消耗保險(xiǎn)業(yè)甚至金融行業(yè)的承保能力。政府和市場相結(jié)合的模式集合了單一承擔(dān)主體的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)還有效控制了政府和市場的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，在保證市場效率和社會公平中尋求平衡，這些優(yōu)點(diǎn)正在使其成為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式的主流④。

四、我國地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式的探索

(一)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式的原則

1.減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的原則 長期以來，中央政府在地震減災(zāi)與救災(zāi)以及災(zāi)后重建中，占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，并發(fā)揮其他形式不能替代的重要作用。但是，中央政府對地震損失的高負(fù)擔(dān)、民眾對政府的高度依賴性等，已使過去的制度在日益頻發(fā)的災(zāi)害損失面前弊端突顯，引進(jìn)包括保險(xiǎn)市場在內(nèi)的市場機(jī)制，將有助于中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的減少。

2.保證資金持續(xù)與穩(wěn)定的原則 我國尚未建立完備的地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的專項(xiàng)基金，地震災(zāi)后應(yīng)急和重建資金主要依賴政府的財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)移和不穩(wěn)定的社會捐助資金。長期下去，通過非充分的融資，調(diào)用公共預(yù)算中投資資金進(jìn)行減救災(zāi)以及損失補(bǔ)償，對國家的長期經(jīng)濟(jì)增長不利［13］。災(zāi)前建立以地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度為核心的災(zāi)后融資安排，能基本保證災(zāi)害資金的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.發(fā)揮保險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)管理作用的原則 一方面，我國有關(guān)法規(guī)和意見中明確指出，要充分發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)市場在地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用。另一方面，目前保險(xiǎn)業(yè)發(fā)揮應(yīng)對地震巨災(zāi)的作用十分有限。隨保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)管理的深化，保險(xiǎn)業(yè)社會責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，國際合作的加強(qiáng)，保險(xiǎn)在巨災(zāi)的多層次風(fēng)險(xiǎn)分散體系中將發(fā)揮越來越重要的作用。

4.建立可行與創(chuàng)新制度的原則 中國地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的建立，必須考慮國情并有機(jī)銜接目前業(yè)已形成的防災(zāi)、減災(zāi)、應(yīng)災(zāi)和重建管理體系，發(fā)揚(yáng)現(xiàn)有巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的優(yōu)點(diǎn)，融入和擴(kuò)大市場機(jī)制的作用，創(chuàng)新建設(shè)富有效率的新型制度。

(二)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式的選擇

1.現(xiàn)實(shí)可能性

(1)單純政府的模式。在不改變現(xiàn)行模式下，可在中國地震局下設(shè)國家地震保險(xiǎn)局，負(fù)責(zé)全國的防震減震和地震保險(xiǎn)，同時(shí)在國家地震保險(xiǎn)局領(lǐng)導(dǎo)與規(guī)劃下，各級地方地震局負(fù)責(zé)本區(qū)域的防震減震和地震保險(xiǎn)。

(2)單純市場的模式。組織保險(xiǎn)公司合作建立地震巨災(zāi)共保體，通過制定統(tǒng)一的地震保險(xiǎn)保單，以各家的市場份額來進(jìn)行災(zāi)后損失責(zé)任分?jǐn)偂?/p>

(3)政府和市場相結(jié)合的模式。我國保險(xiǎn)市場發(fā)展初期乃至未來一段時(shí)期，支撐保險(xiǎn)業(yè)的市場主體是國有控股公司，而且不論國有與民營公司，還是整個保險(xiǎn)業(yè)，需要國家的推動與支持。我國保險(xiǎn)業(yè)與國家政府之間這種天然的關(guān)系，決定了政府和市場相結(jié)合模式的可能性。

2.現(xiàn)實(shí)可行性

上述地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式均具有建立的可能性，然而，政府和市場相結(jié)合的模式更具有適合國情的可行性，理由如下：

(1)我國政府應(yīng)對巨災(zāi)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限。我國作為發(fā)展中國家，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，其有限的財(cái)力不僅要應(yīng)對地震巨災(zāi)，而且還要應(yīng)對洪水、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)、風(fēng)災(zāi)與旱災(zāi)等自然災(zāi)害;不僅要應(yīng)對社會基本養(yǎng)老保障，而且還要力求解決社會基本醫(yī)療保險(xiǎn)并關(guān)懷弱勢群體等。即使政府財(cái)政以最大能力和積極態(tài)度應(yīng)對地震巨災(zāi)，其實(shí)施的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償也很難使生命財(cái)產(chǎn)恢復(fù)到災(zāi)害前的水平，如512汶川地震后對農(nóng)房重建補(bǔ)貼平均為每戶1萬元，這與臺灣地區(qū)的40～50萬新臺幣，日本的100萬日元的政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)相差甚遠(yuǎn)。因此，對一個經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限的發(fā)展中國家，完全政府主導(dǎo)的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式并不可行。

(2)我國保險(xiǎn)市場承保巨災(zāi)的能力有限。巨災(zāi)保險(xiǎn)需求總是不足的，單純靠巨災(zāi)保險(xiǎn)積累資金周期長而且規(guī)模有限。1994年北嶺地震后的加州地震保險(xiǎn)市場的供給迅速萎縮;我國512地震的總經(jīng)濟(jì)損失就高達(dá)8415億元，而同年財(cái)險(xiǎn)業(yè)全年保費(fèi)收入約2446億元等就是佐證;目前我國保險(xiǎn)業(yè)處于發(fā)展的初級階段，無論是資本實(shí)力，還是保險(xiǎn)公司性質(zhì)與經(jīng)營目標(biāo)以及法律與政策的不配套等，決定了目前乃至相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)，完全市場主導(dǎo)的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度極不現(xiàn)實(shí)。

鑒于我國政府和保險(xiǎn)市場分別難以獨(dú)立分散地震風(fēng)險(xiǎn)并承擔(dān)損失，選擇二者相結(jié)合的模式是相對最優(yōu)的，這樣政府不僅可以從龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)中逐步淡出，而且在建立初期政府對保險(xiǎn)業(yè)的扶持將推動保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，從中長期看，最終實(shí)現(xiàn)政府與市場良性互動的雙贏局面。

值得指出的是，在我國保險(xiǎn)市場不成熟時(shí)期，政府可以承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)，逐步扶持保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展，等保險(xiǎn)市場承保能力增加后，政府可以逐步減少責(zé)任甚至退出［14］。

(三)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式的設(shè)計(jì)

1.模式框架設(shè)計(jì) 國內(nèi)有學(xué)者提倡建立多層次的風(fēng)險(xiǎn)融資體系，逐步建立完善的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度［15-16］。我們繼承多層分散思想，對我國政府與市場相結(jié)合的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式，提出如下設(shè)計(jì)方案：在中央政府、地方政府和商業(yè)保險(xiǎn)公司(簡稱保險(xiǎn)共保體)三個層次間分別建立政府與市場因素結(jié)合的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。以每個省為單位，其省轄范圍內(nèi)的保險(xiǎn)公司組成共保體，面向市場以地震風(fēng)險(xiǎn)出險(xiǎn)概率和損失幅度等測算的費(fèi)率計(jì)收保險(xiǎn)費(fèi)，建立共保體地震保險(xiǎn)基金，該基金賬戶主要依賴最初參與保險(xiǎn)公司出資的原始資金、地震保費(fèi)收入等資金來源。由于目前我國災(zāi)后政府補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，可以設(shè)置較低的免賠額，同時(shí)鑒于模式運(yùn)作初期資金積累不足，也應(yīng)該承擔(dān)有限地震巨災(zāi)責(zé)任。這樣在共保體根據(jù)其承保能力確定一定自留額后，向地方政府分出剩余的地震風(fēng)險(xiǎn)。地方政府同樣以省為單位，建立對應(yīng)于共保體地震保險(xiǎn)基金的地方(或省)地震保險(xiǎn)基金，該賬戶主要依賴每年地方財(cái)政收入的一定比例提取額、社會捐助資金、所在省保險(xiǎn)共保體向地方政府分入的再保險(xiǎn)保費(fèi)等資金來源。考慮到地震巨災(zāi)可能損失大地方政府或地方地震巨災(zāi)基金捉襟見肘，所以其在自留一定風(fēng)險(xiǎn)后，將其余風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移中央地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，以換取中央政府對該地區(qū)的地震所造成的高層損失分?jǐn)?。中央地震巨?zāi)保險(xiǎn)基金賬戶資金主要來源于每年中央財(cái)政收入的一定比例提取、國際援助資金、地方政府向中央政府的再保險(xiǎn)保費(fèi)等。中央和地方地震巨災(zāi)基金是專項(xiàng)資金，先期可以由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)用，地方地震基金及其增值等只能用于所在地區(qū)的地震及其相關(guān)的后備基金;中央地震巨災(zāi)基金除地方發(fā)生巨災(zāi)用于轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償外，其積累額也可以作為超額賠付的調(diào)節(jié)資金。(詳見圖3)。

2.模式的情景分析 政府與市場結(jié)合的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)模式，關(guān)鍵是解決兩者如何結(jié)合且合理體現(xiàn)公平與效率。由于巨災(zāi)保險(xiǎn)的準(zhǔn)公共品屬性以及巨災(zāi)保險(xiǎn)市場供需天然存在的不足，如果缺乏富有合理激勵和利益分配機(jī)制的制度安排，便不能較好解決市場機(jī)制引入后可能存在的失靈問題。為此我們考慮：(1)模式建立初期，地方和中央地震巨災(zāi)基金可以委托中國再保險(xiǎn)公司省和總公司專項(xiàng)管理和運(yùn)作，在技術(shù)與組織上保證巨災(zāi)制度的運(yùn)作，等條件成熟后可以成立獨(dú)立的基金公司或再保險(xiǎn)公司進(jìn)行管理;(2)給予商業(yè)保險(xiǎn)公司和地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金一定的政策支持和財(cái)政激勵(具體在本文最后部分說明);(3)明確規(guī)定保險(xiǎn)(再保險(xiǎn))公司經(jīng)營地震保險(xiǎn)不以盈利為目的，專項(xiàng)單列經(jīng)營并以獨(dú)立帳戶核算盈虧，可依據(jù)資本金或償付能力的一定比例確定保險(xiǎn)(再保險(xiǎn))公司一定的地震責(zé)任承擔(dān)限額;對投保人可采取強(qiáng)制或半強(qiáng)制保險(xiǎn)要求，不同省地震風(fēng)險(xiǎn)賦予差異性費(fèi)率，同時(shí)給予投保一定的激勵，如費(fèi)率的補(bǔ)貼或優(yōu)惠等。限于本文的主題，我們難于窮盡所有問題，以下我們選擇某省為例進(jìn)行情景分析。

假設(shè)某省可能遭受一次地震的直接經(jīng)濟(jì)損失1000億元人民幣，地震保險(xiǎn)制度承擔(dān)的損失占總損失的20%(即人民幣200億元)。如果投保人無免賠額，共保體承擔(dān)地震保險(xiǎn)損失比例20%(即40億元)，最大責(zé)任限額50億元，80%分給地方地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金(160億元)。進(jìn)一步假設(shè)地方地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金承擔(dān)比例為10%(16億元)，另外70%分予中央地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金(144億元)，如果中央地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金向國際分保30%(43.2億元)，那么將自留70%即100.8億元損失責(zé)任。這樣的制度安排既為政府財(cái)政擔(dān)?；蜃①Y又為地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金初始規(guī)模提供了預(yù)期目標(biāo)。然而，現(xiàn)實(shí)中如果投保率20%，收取保險(xiǎn)費(fèi)可能只有100億元，基金初始規(guī)模與保險(xiǎn)費(fèi)之間缺口100億元，由于共保體最大承擔(dān)50億元，所以地方地震巨災(zāi)基金缺口(160-60=100億元)，假設(shè)不允許地方地震保險(xiǎn)基金進(jìn)行分保，這時(shí)地方財(cái)政和中央財(cái)政需要對基金進(jìn)行一定比例的擔(dān)?；蜃①Y。對于中央地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金自留的責(zé)任可以通過國際再?；驀H資本市場發(fā)行債券甚至衍生產(chǎn)品分散。

從上情景分析看出，引入保險(xiǎn)制度后至少可以分擔(dān)損失，減輕政府負(fù)擔(dān)?？梢钥紤]分階段制定適合國情的政府和市場分擔(dān)比例，建立初期政府和市場的承擔(dān)比例關(guān)系是政府高市場低，待市場實(shí)力壯大后逐漸調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)政府與市場具有一定的公平與效率的比例。關(guān)于地方政府和中央政府的責(zé)任分?jǐn)?，也?yīng)該考慮地區(qū)差異，適當(dāng)?shù)南蜇毨У胤絻A斜，在中央層面體現(xiàn)某種程度上的地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。

3.模式的可行性 首先，我國保險(xiǎn)市場主體不斷增加，實(shí)力壯大，以人保、人壽等大保險(xiǎn)集團(tuán)為代表的公司已在市縣設(shè)有網(wǎng)點(diǎn)，集合這些寡頭保險(xiǎn)公司成立共保體具有可行性;其次，我國政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，采用保險(xiǎn)共保體和政府共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)模式，所取得的階段性成果，為地震巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偺峁┝擞幸鎱⒖?最后，由于我國稅制改革后，地方和中央的財(cái)政明晰分開，中央和地方政府間的財(cái)政隔離為再保險(xiǎn)方式有效發(fā)揮提供重要前提，同時(shí)還一并規(guī)范了地方對中央的依賴?？梢?，上述模式具有一定的可行性。

(四)地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度模式政策支持

制度的有效運(yùn)行離不開政策的支持，上述地震巨災(zāi)保險(xiǎn)制度方案的實(shí)現(xiàn)，需要法律、會計(jì)、稅收與金融等多方面的政策支持。

1.建立法律法規(guī)依據(jù) 建立《地震巨災(zāi)保險(xiǎn)法》或者《地震保險(xiǎn)保單條例》分別規(guī)定地震保險(xiǎn)制度的相關(guān)內(nèi)容。除此之外，我國還應(yīng)該專門出臺一部《建筑物標(biāo)準(zhǔn)法案》，為財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)的費(fèi)率提供可操作性。

2.建立保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度 目前國際上，美國的RBC監(jiān)管體系中沒有將巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)納入到計(jì)算體系中，對于保險(xiǎn)公司的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)新融資工具的使用也存在諸多限制;然而歐盟償付能力Ⅱ(EU solvencyⅡ)允許公司使用內(nèi)部經(jīng)濟(jì)資本模型，SCR中也包含巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)部分，并且還鼓勵保險(xiǎn)公司使用風(fēng)險(xiǎn)分散工具創(chuàng)新［17］?？梢姡⒌卣鹁逓?zāi)保險(xiǎn)共保體后，對我國保險(xiǎn)監(jiān)管將提出巨大的挑戰(zhàn)，如保險(xiǎn)公司對于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)資本的確定等，我國保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)均需要做出適合我國國情的指導(dǎo)性規(guī)定。

3.制定特別的會計(jì)原則 共保體和地方政府、地方政府和中央政府等再保險(xiǎn)過程應(yīng)該有特別的會計(jì)制度規(guī)定，嚴(yán)格建立單獨(dú)的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)基金賬戶。堅(jiān)持獨(dú)立核算，?？顚Ｓ玫臅?jì)原則。

4.給予財(cái)政與稅收優(yōu)惠 政府有效引導(dǎo)商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)入巨災(zāi)保險(xiǎn)市場是關(guān)鍵。為此，對保險(xiǎn)公司的地震巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金的提取和投資收益等實(shí)行減稅或免稅政策，并對投保人進(jìn)行財(cái)政支持是必要的。

5.金融的特別融資支持 除法律與財(cái)政稅收政策外，金融市場的發(fā)展、金融深化和政策的扶持同樣重要。災(zāi)后產(chǎn)業(yè)重組和住房重建等，都需要國家給予一些優(yōu)惠貸款，以迅速恢復(fù)震后經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)。

［1］瑞士再.應(yīng)對自然災(zāi)害，確保長期穩(wěn)定［J］.中國自然災(zāi)害報(bào)告 2005，2006，(2)：1-8.

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(本文責(zé)編：辛 城)

Selection and Design for Earthquake Catastrophe Insurance System in China

ZHUO Zhi，WU Ting
(Insurance Department，Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu 611130，China)

Several magnitude earthquakes in recent years call for the establishment of earthquake catastrophe insurance system(ECIS)again.This paper firstly summarizes the current theory and practice of earthquake catastrophe risk management in China.Then，based on this summarization and analysis on the international pros and cons of some ECIS and constructive experiences，combining the theory and practice，the paper concludes that government-market partnership pattern is the most fit for China.Finally，this paper constructs the initial frame of ECIS and provides the government some supporting policy suggestions and ensurance requirement of exerting the predominance of this system.

earthquake catastrophe;risk management;insurance system;pattern

P315.2

A

1002-9753(2011)01-0017-08

2010-10-07

2010-11-22

本文是教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目《巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理制度創(chuàng)新研究》(09JZD0028)的階段性成果。

卓 志(1963-)，男，四川瀘州人，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國保險(xiǎn)學(xué)會副會長，博士。