崔慧姝

摘 要：政府職能在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的諸多變量中具有基礎(chǔ)性的地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制安排必須服從、服務(wù)于政府職能的有效履行。隨著政府職能向構(gòu)建服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，在改革的邏輯導(dǎo)向方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)著力加強(qiáng)公共服務(wù)方面的職能，使職責(zé)配置達(dá)到“以公共服務(wù)為中軸”；在改革的具體操作方向上，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)以“派出與合并”為主，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)積極探索“撤鎮(zhèn)改市”。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；政府職能；服務(wù)型政府；公共服務(wù)；改革

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2011）09-0021-04

作為國(guó)家政權(quán)在農(nóng)村的基層組織，現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可謂是問題纏身。與之相對(duì)應(yīng)，一直以來(lái)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的各種探討十分熱烈，相關(guān)著述也極為豐富。絕大多數(shù)研究者都認(rèn)識(shí)到目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展尤其是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，存在很多亟待解決的問題。至于如何改革，研究者們各抒己見，設(shè)計(jì)了大量的方案，提出了很多有見解的主張。但是仔細(xì)觀之，已有學(xué)術(shù)文獻(xiàn)積累下來(lái)的大量改革主張和改革措施多數(shù)都明顯缺乏理論支持，在研究過程中就事論事的情況比較常見，對(duì)策建議簡(jiǎn)單化，對(duì)于改革方案、改革路徑和改革策略缺乏通盤考慮。在中觀層次的指導(dǎo)改革的邏輯導(dǎo)向性問題，以及微觀層次的具體操作方向問題等方面，整體上都還比較薄弱，研究工作的全局性、接續(xù)性和前瞻性有待進(jìn)一步提高。

真正的制度創(chuàng)新首先應(yīng)該基于一個(gè)較為明確的新的發(fā)展方向來(lái)做出相應(yīng)的戰(zhàn)略性調(diào)整，而非停留在“修修補(bǔ)補(bǔ)”、“臨渴掘井”的碎片化狀態(tài)。在可預(yù)見的改革時(shí)期內(nèi)，需要有意識(shí)地對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來(lái)走向做好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和通盤考慮，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的研究與實(shí)踐推進(jìn)到一個(gè)新的階段。

一、政府職能定位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的內(nèi)在聯(lián)系

1. 政府職能定位對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的基礎(chǔ)性影響。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的變革，需要考慮到的因素有很多。這些因素在調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)性框架中發(fā)揮著不同的作用。其中，政府職能在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的諸多變量中具有基礎(chǔ)性的地位。政府職能重心的調(diào)整及確立對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革工作具有根本性的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制安排必須服從、服務(wù)于政府職能的有效履行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革應(yīng)該以對(duì)其自身職能的合理、適時(shí)界定為邏輯起點(diǎn)。

從現(xiàn)代政府理論的基本分析框架出發(fā)，政府的職能、機(jī)構(gòu)、體制和過程是對(duì)政府展開分析的四個(gè)基本切入點(diǎn)。 [1]而對(duì)于政府職能的研究，則構(gòu)成了整個(gè)現(xiàn)代政府理論研究的基石和邏輯起點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，一個(gè)國(guó)家對(duì)政府職能的理解和相關(guān)制度安排，能夠在“基本面”上決定其對(duì)于政府機(jī)構(gòu)、政府體制、政府過程的總體設(shè)計(jì)。理論上，圍繞“政府”的一系列重要概念，也都是從對(duì)政府職能的種種理解規(guī)定中引申而來(lái)的：首先，不同的政府職能，需要由相應(yīng)的“機(jī)構(gòu)”來(lái)承擔(dān)，這就從“政府職能”的環(huán)節(jié)中，推演出了“政府機(jī)構(gòu)”的環(huán)節(jié)；而“政府機(jī)構(gòu)”之間的關(guān)系一旦被確定下來(lái)，就形成了特定的“政府體制”；再者，一旦以一定的體制組織起來(lái)的政府真正發(fā)揮作用時(shí)，它就形成了“政府過程”。相應(yīng)地，也就最終形成了對(duì)現(xiàn)代政府進(jìn)行全面研究的四大基本維度，即：政府職能研究、組織與機(jī)構(gòu)研究、體制研究和過程研究。因此，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題的研究，必然也應(yīng)當(dāng)是從對(duì)政府職能的說(shuō)明開始的。具體來(lái)看，政府職能安排對(duì)于整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的影響作用可以歸納為以下三點(diǎn)：[2] 其一，科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定政府職能，是建立一個(gè)合理有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的起點(diǎn)。要科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系，最需要明確的一點(diǎn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府到底應(yīng)該做什么、能夠做什么。政府職能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置的最主要參照系，在很大程度上決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的設(shè)置、規(guī)模、層次、數(shù)量及運(yùn)行方式等。其二，科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定政府職能，是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織系統(tǒng)的基本前提和主要依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的變革必須圍繞政府職能這個(gè)中心，以政府職能為基礎(chǔ)來(lái)設(shè)置、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，只有這樣才有可能科學(xué)合理地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，建立結(jié)構(gòu)合理、功能齊全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織體系。其三，科學(xué)地認(rèn)識(shí)和確定政府職能，對(duì)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理過程的科學(xué)化也具有重要意義。行政管理活動(dòng)是決策、組織、協(xié)調(diào)、控制等諸種職能有序運(yùn)行的過程，每項(xiàng)職能都是不可或缺的環(huán)節(jié)。對(duì)其中任何環(huán)節(jié)的疏忽，都將直接影響整個(gè)管理系統(tǒng)，導(dǎo)致行政功能紊亂。只有科學(xué)地認(rèn)識(shí)和把握政府各項(xiàng)職能及其相互之間的關(guān)系，充分發(fā)揮其作用，才能保證整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理系統(tǒng)高效地運(yùn)行。

2 . 服務(wù)型政府建設(shè)與我國(guó)政府職能重心的重新定位。既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革走向在根本上受制于政府職能的內(nèi)容安排，那么要重新認(rèn)識(shí)和界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的邏輯導(dǎo)向，首先要做的工作就是對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)政府職能的定位進(jìn)行一次全面的分析。

作為一個(gè)歷史范疇，政府職能的一個(gè)重要特點(diǎn)就是動(dòng)態(tài)性，政府必須根據(jù)社會(huì)矛盾關(guān)系的變化不斷地調(diào)整其職能。當(dāng)代中國(guó)政府根據(jù)時(shí)代要求對(duì)其職能定位所作的最大調(diào)整，莫過于開始前所未有地重視履行其公共服務(wù)職責(zé)，著力推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)。21世紀(jì)初，特別是2003年和2004年，“非典”的暴發(fā)、弱勢(shì)群體的顯性化等一系列問題的出現(xiàn)，促使中國(guó)以突出公平因素和反思市場(chǎng)因素的作用為契機(jī)，開始集中地思考建設(shè)服務(wù)型政府的課題，政府的公共服務(wù)職責(zé)得到了前所未有的重視。而建設(shè)服務(wù)型政府被分別寫入十七大報(bào)告和國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告，則標(biāo)志著這一轉(zhuǎn)變已經(jīng)正式得到了決策層的確認(rèn)。服務(wù)型政府建設(shè)作為我國(guó)政府發(fā)展歷程中新的目標(biāo)范式，意味著政府職能重心的重要調(diào)整：由主要側(cè)重于直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅芈男姓墓卜?wù)職責(zé)。中國(guó)在世紀(jì)之交提出建設(shè)服務(wù)型政府，是對(duì)自身政府職能重心的一個(gè)重新定位。改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域的迅速轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變勢(shì)必會(huì)對(duì)政府職能提出新的要求。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展以及人們對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律性認(rèn)識(shí)的加深，轉(zhuǎn)變政府職能、全面加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職責(zé)，已經(jīng)變得勢(shì)在必行。如果把我國(guó)改革開放以來(lái)的政府職能的轉(zhuǎn)變看作是一個(gè)不斷進(jìn)化的過程，那么強(qiáng)調(diào)建設(shè)服務(wù)型政府，就是這一過程的新階段,[3]它體現(xiàn)著我們對(duì)于國(guó)家本質(zhì)、政府職能、政治體制改革、社會(huì)管理和公共服務(wù)等一系列理論和現(xiàn)實(shí)問題認(rèn)識(shí)的深化。

二、以公共服務(wù)為中軸：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的邏輯導(dǎo)向

政府職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變革的內(nèi)在聯(lián)系決定了新時(shí)期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制調(diào)整所應(yīng)遵循的邏輯導(dǎo)向，那就是伴隨著中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變進(jìn)入到服務(wù)型政府建設(shè)這一全新階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的重心也隨之發(fā)生位移，由主要側(cè)重于直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦幼⒅芈男泄卜?wù)職責(zé)，相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革需要緊緊圍繞著更好地提供公共服務(wù)來(lái)展開。

農(nóng)村基層政府自產(chǎn)生以來(lái)，隨著中央集權(quán)體制在傳統(tǒng)國(guó)家和民族國(guó)家的發(fā)展變化，更由于人類社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，其職能亦在不斷演變。但這一演變過程呈現(xiàn)出一種共同的趨勢(shì)，即政治職能逐步減弱，社會(huì)職能日益增強(qiáng)；并且從簡(jiǎn)單的防御職能向建設(shè)職能發(fā)展。[4] 具體而言，歷史上無(wú)論是中國(guó)還是西方國(guó)家，當(dāng)農(nóng)村基層政府剛出現(xiàn)時(shí)，確?；蕶?quán)的政治統(tǒng)治往往是其最主要的政府職能；隨后，保證地方社會(huì)的安定有序逐漸成為其另一項(xiàng)重要職能；進(jìn)入近代社會(huì)以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村基層政府的職能隨之得到了擴(kuò)展，促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遂成為其施政的一個(gè)主要目標(biāo)；當(dāng)歷史演進(jìn)到現(xiàn)代社會(huì)以后，農(nóng)村基層政府又開始由“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，履行公共產(chǎn)品供給職責(zé)，進(jìn)而為本地居民提供質(zhì)量更好的生活、生產(chǎn)環(huán)境成為現(xiàn)代農(nóng)村基層政府的最主要特征。在當(dāng)代典型的西方國(guó)家，農(nóng)村基層政府已經(jīng)完成向服務(wù)型政府的歷史轉(zhuǎn)型，基層政府的職責(zé)一般被明確規(guī)定為主要向轄區(qū)內(nèi)的居民提供一些基本的且范圍有限的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在廣大發(fā)展中國(guó)家，農(nóng)村基層政府的功能轉(zhuǎn)型還在進(jìn)行中，進(jìn)度、速率各不相同。

農(nóng)業(yè)稅的全面取消，標(biāo)志著中國(guó)開始進(jìn)入主要由工商業(yè)為支撐的公共財(cái)政時(shí)代。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，時(shí)代背景變化了，自身的主要職責(zé)亦需要重新定位，最終逐步實(shí)現(xiàn)向公共服務(wù)型政府的歷史轉(zhuǎn)型。如果對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)定位不清，改革仍以解決財(cái)政負(fù)擔(dān)能力、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)為旨?xì)w，則恐怕大規(guī)模的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)與分流人員只會(huì)具有某種象征意義，而無(wú)助于問題的真正解決。一些人對(duì)無(wú)農(nóng)賦時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)定位的迷茫，很大程度上正是由于未認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正在進(jìn)行中的歷史轉(zhuǎn)型，或者是未意識(shí)到這一轉(zhuǎn)型的重要性。在一些人的潛意識(shí)里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能似乎就應(yīng)該是“催糧派款、刮宮流產(chǎn)”，至于搞好農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，則不是而且也不應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的應(yīng)盡之責(zé)。與這一思路相對(duì)應(yīng)的是，雖然目前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問題的文章著述可謂是汗牛充棟，但主要還是聚焦于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模問題，做的主要是“人多人少”的文章，基本思路是如何替鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減人減負(fù)。[5]筆者認(rèn)為，這一思路所暴露出的最大問題之一就是缺乏必要的前瞻性，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。相比“人多人少”的無(wú)休止?fàn)幷?，?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這一歷史轉(zhuǎn)型給予更多的關(guān)注，無(wú)疑具有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為憲法規(guī)定下我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的最低一級(jí)政府，它的基礎(chǔ)性和微觀性決定了其政府職責(zé)的務(wù)實(shí)性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主要履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的未來(lái)角色應(yīng)定位于服務(wù)型政府。這是因?yàn)椋菏紫?，由于服?wù)型政府管理和服務(wù)的對(duì)象不僅僅是企業(yè)和投資者等能夠給政府帶來(lái)“效益”和“政績(jī)”的“顧客”，而且還主要包括社會(huì)公眾，因此地方政府，尤其是直接面對(duì)廣大農(nóng)村居民的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是服務(wù)型政府建設(shè)過程中的一個(gè)主要著力點(diǎn)；其次，從縱向政府間履行宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)這四大職能的權(quán)重來(lái)看，越到上級(jí)政府，宏觀調(diào)控和市場(chǎng)監(jiān)管的職能權(quán)重就越大，而越到下級(jí)政府，社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能權(quán)重就越大；最后，從較好地劃分了縱向政府間各自職責(zé)的發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，無(wú)不是讓基層政府負(fù)責(zé)直接涉及社會(huì)公眾切身利益的具體事務(wù)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家劃分縱向政府間職責(zé)的一個(gè)重要原則就是——公共物品和服務(wù)應(yīng)當(dāng)由能夠完成支付成本和贏得收益的最低級(jí)政府提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)的廣大農(nóng)村地區(qū)，公共物品和服務(wù)匱乏、生產(chǎn)生活脆弱，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的最低級(jí)政府，目前除此沒有其他主體能承擔(dān)起農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能。因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共服務(wù)方面的職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)配置達(dá)到“以公共服務(wù)為中軸”，構(gòu)建起服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，是新時(shí)期對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)與發(fā)展的一個(gè)新定位。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的兩個(gè)操作性方向

一項(xiàng)改革探索能否獲得普遍的成功，主要有兩個(gè)檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)：一是適應(yīng)性原則，即這項(xiàng)改革能否適應(yīng)不同地區(qū)客觀存在的各種差異；二是前瞻性原則，即改革是否具有一定的預(yù)見性，能夠適應(yīng)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。作為一個(gè)國(guó)土面積遼闊、人口異常龐大且區(qū)域自然條件差異明顯的超大國(guó)家，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直存在著比較明顯的區(qū)域發(fā)展差異。目前，不同區(qū)域在整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度、政府財(cái)力等方面，都存在著明顯的差距，并且這種差距不大可能在短期內(nèi)消除。這種區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重非均衡性局面反映在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，就是不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結(jié)構(gòu)、類型上的差別。綜合考慮各種因素，我國(guó)目前大致存在兩種基本類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為產(chǎn)業(yè)支柱的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)和主要以工商業(yè)為產(chǎn)業(yè)支柱的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未來(lái)發(fā)展的方向，要以能否切實(shí)履行好自身公共服務(wù)職責(zé)為衡量標(biāo)尺，進(jìn)一步考慮到不同區(qū)域在發(fā)展上的非均衡性，以此來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的政策設(shè)計(jì)。

1.農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)：派出與合并。從自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來(lái)看，目前中國(guó)的多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍處于以農(nóng)業(yè)為主的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)狀態(tài)，且在中西部省份表現(xiàn)得尤為突出。在農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅的全面取消意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已基本擺脫了農(nóng)業(yè)剩余汲取者的角色。然而，現(xiàn)實(shí)的情況并沒有按照政府發(fā)展的一般軌跡演進(jìn)，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有就此開始向服務(wù)型政府過渡，而是出現(xiàn)了一些制度安排的“意外”：在無(wú)農(nóng)賦時(shí)代，提供公共服務(wù)并未成為現(xiàn)階段多數(shù)農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)，相反，它們卻普遍地嚴(yán)重脫離農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，成為“懸浮型”政府。[6]從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，稅費(fèi)改革有兩個(gè)基本層次的目標(biāo)：第一個(gè)層次的目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展；在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系，則是改革的更深層次目標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，第一個(gè)層次的目標(biāo)已經(jīng)取得了明顯的成效，農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)得到了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦開始擺脫鄉(xiāng)村資源汲取者的不佳形象。但是，稅費(fèi)改革更深層次的目標(biāo)卻遠(yuǎn)沒有達(dá)成：稅費(fèi)改革在減輕和取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，開始對(duì)縱向和橫向間政府關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響，收入和支出的分權(quán)框架正在迅速消失，尤其是對(duì)于農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其財(cái)政收入的主要部分開始由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)變成來(lái)自中央及上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，而農(nóng)村公共服務(wù)的支出責(zé)任也在調(diào)整和改革中逐漸上移。完全免除農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政狀況總體已經(jīng)十分糟糕，處于一種半饑餓狀態(tài)，來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付連維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存都是問題，更遑論用于提供公共服務(wù)。在“保吃飯”、“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的整體形勢(shì)下，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上已經(jīng)無(wú)力提供基本的公共服務(wù)。在主要依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)到主要依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)變過程中，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢(shì)就是由過去的向下“催糧派款”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏稀耙X”、“跑錢”。在這種形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但沒有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)民的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離舊有的聯(lián)系，從過去典型的“汲取型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”政府，變成了表面上看可有可無(wú)的一級(jí)政權(quán)組織，尷尬地懸浮于農(nóng)村社會(huì)之上。

顯然，農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種普遍的生存狀態(tài)，在很大程度上已經(jīng)失去了作為一級(jí)政府所須有的公共性，其組織行為在一定程度上已經(jīng)出現(xiàn)了變異扭曲，幾乎只是在為自己的生存而苦苦支撐。也正是基于上述事實(shí)，不少研究者認(rèn)為此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)失去了繼續(xù)存在下去的必要，應(yīng)予以撤銷。筆者也基本贊同這一觀點(diǎn)。就目前農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍情況而言，為了克服機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編嚴(yán)重等問題，節(jié)約公共資源，大規(guī)模的撤并和派出化已經(jīng)是難以避免的基本發(fā)展趨勢(shì)。事實(shí)上，從“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制普遍推廣后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)很難再說(shuō)是一級(jí)完整的政府了，派出化只是對(duì)這一事實(shí)的進(jìn)一步確認(rèn)而已。

2.工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)：探索“鎮(zhèn)改市”。與農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)則要普遍理想很多。工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要集中于東部沿海地區(qū)幾個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的省市，例如北京、上海、天津、浙江、廣東的大部分地區(qū)，江蘇的蘇南地區(qū)，山東的半島地區(qū)和福建部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。對(duì)比傳統(tǒng)以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，農(nóng)業(yè)已不再是最主要的產(chǎn)業(yè)和就業(yè)部門，迅速發(fā)展的二、三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)的支柱。由于工商業(yè)普遍較為發(fā)達(dá)，農(nóng)村土地升值很快，從而為發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)及高附加值農(nóng)業(yè)奠定了基本的條件?，F(xiàn)代工商業(yè)不僅本身具有專業(yè)化的特點(diǎn)，而且要面對(duì)比傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)復(fù)雜得多的各種公共事務(wù)，因而其對(duì)相應(yīng)的公共服務(wù)有著較高的需求。在這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須面對(duì)大量復(fù)雜的專業(yè)化問題，需要以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制加以應(yīng)對(duì)處理。從另一方面來(lái)看，此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于存在相對(duì)發(fā)達(dá)的工商業(yè)，從而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供了較好的保障。在財(cái)政比較充足的條件下，以專業(yè)分工為基礎(chǔ)的現(xiàn)代行政體制便可以順勢(shì)建立起來(lái)。事實(shí)上，當(dāng)前工商業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也的確有較為健全的政府組織及各種職能結(jié)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作還是較為高效的。由于自身財(cái)力相對(duì)充足，除了“養(yǎng)活”自己，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦有能力承擔(dān)更多的公共產(chǎn)品供給責(zé)任，因此包括“七站八所”在內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門，基本上能夠做到各司其職，運(yùn)轉(zhuǎn)良好。[7] 總之，在東部沿海地區(qū)的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍擁有較好的合法性基礎(chǔ)，這既與其較好地履行了公共服務(wù)職責(zé)存在直接的關(guān)系，也與它們?cè)诮?jīng)濟(jì)起飛過程中曾經(jīng)發(fā)揮過的積極作用有關(guān)。[8]

對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)現(xiàn)代化了的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村來(lái)說(shuō)，由于城市化的高速推進(jìn)，其本質(zhì)上已不再是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村社區(qū)。就目前情況來(lái)看，東部沿海地區(qū)的一些工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在人口規(guī)模、建成區(qū)面積和經(jīng)濟(jì)規(guī)模等方面，甚至已經(jīng)突破了設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，已經(jīng)是事實(shí)上的城市，只是在建制名稱上仍然被稱為鎮(zhèn)而已。因此，社會(huì)所需要的公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)和城市社區(qū)相差不大，而這種公共需求的滿足則需要以專業(yè)分工為主要標(biāo)志的、以現(xiàn)代財(cái)政制度為保障建立并運(yùn)作的現(xiàn)代行政體系；從另一個(gè)角度看，此類地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平亦有能力支撐起現(xiàn)代行政體系的建立和運(yùn)作。綜合而言，對(duì)于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)說(shuō)，目前主要的問題不是去與留問題，而是根據(jù)正在高速邁向城市化的社會(huì)整體結(jié)構(gòu)，及時(shí)調(diào)整自身的職責(zé)定位，以更好地提供社會(huì)所真正需要的各種公共產(chǎn)品。也就是說(shuō)短期內(nèi)，工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不宜于像農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)那樣，被定位為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，進(jìn)行大規(guī)模的撤并。相反，從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張，部分工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至存在“鎮(zhèn)改市”的可能性。在實(shí)踐中，并不乏類似的實(shí)例，例如在上個(gè)世紀(jì)80年代中期以來(lái)的縣改市熱潮中，仍然有少數(shù)省份進(jìn)行過“鎮(zhèn)改市”的探索，并取得了成功，典型如福建省撤石獅鎮(zhèn)設(shè)石獅市。

關(guān)于部分工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改市的可能性，這里需要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：首先，這種撤鎮(zhèn)改市的模式不同于傳統(tǒng)的切塊設(shè)市模式，即把一個(gè)縣內(nèi)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的部分單獨(dú)切出設(shè)市，也不同于現(xiàn)階段普遍實(shí)行的整縣改市模式，而是應(yīng)該以占據(jù)優(yōu)越區(qū)位、在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有特殊地位的城鎮(zhèn)為中心，連同與中心城鎮(zhèn)有密切經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的毗鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一起切塊設(shè)市。換句話說(shuō)，這種“切塊”城市與傳統(tǒng)的“切塊”設(shè)市不同，需要給新設(shè)的“切塊市”留有進(jìn)一步發(fā)展的地域空間，即“切塊”的面大一些，有一個(gè)較為合理的城郊比例。再者，考慮到“省直管縣”體制推廣后省級(jí)政府的合理管理幅度問題，“鎮(zhèn)改市”只能是在一些轄縣數(shù)量較少的東部沿海省市試行，例如浙江、福建等少數(shù)幾個(gè)省市。

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