周秀平

NGO參與重大危機(jī)應(yīng)對(duì)的三層行動(dòng)策略

周秀平

非政府組織在重大危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的行動(dòng)策略是其能力建設(shè)的重要組成部分?；诜钦M織響應(yīng)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)文本,可以歸納出非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)具有三層行動(dòng)策略,即組織內(nèi)的行動(dòng)策略、非政府組織間合作的行動(dòng)策略,以及非政府組織如何深度參與國家的宏觀危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃的行動(dòng)策略。

非政府組織;危機(jī)響應(yīng);行動(dòng)策略

本文中非政府組織的行動(dòng)策略包括三個(gè)方面。第一個(gè)方面為非政府組織內(nèi)部戰(zhàn)略規(guī)劃,采取與組織宗旨相符、與組織資源均衡、與組織活動(dòng)相關(guān)的危機(jī)響應(yīng)行為。第二方面為一非政府組織與其他非政府組織、境外非政府組織的合作模式。第三方面為國家關(guān)于非政府組織參與社會(huì)治理,包括參與危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中的行動(dòng)策略,從法律、政策等文本和媒體報(bào)道、會(huì)議號(hào)召等口頭宣傳落實(shí)到行動(dòng)導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)組合、人員配備、資源供給和行為導(dǎo)引上來。作者先簡略回顧中國非政府組織產(chǎn)生的大背景、發(fā)展的特點(diǎn)和履行的社會(huì)功能,然后基于目前非政府組織的行動(dòng)案例經(jīng)驗(yàn)文本對(duì)非政府組織響應(yīng)危機(jī)的三重行動(dòng)進(jìn)行理論分析。

一、中國非政府組織:產(chǎn)生背景與社會(huì)功能

廣義而言,自 20世紀(jì) 70年代末以來,中國非政府組織的興盛亦應(yīng)是“全球性結(jié)社革命”(薩拉蒙用語)的一個(gè)本土圖景,其背后的原因包括中國國家社會(huì)主義計(jì)劃模式的危機(jī)〔1〕、持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)結(jié)構(gòu)異質(zhì)性和社會(huì)階層的多元化、互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)通信等現(xiàn)代傳媒技術(shù)的發(fā)展,以及社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中經(jīng)濟(jì)市場化和社會(huì)多元化力量的發(fā)展等?！?〕從深層次的社會(huì)文化心理來看,筆者認(rèn)為其應(yīng)歸結(jié)于民眾的主體意識(shí)①這里的主體意識(shí)指的是行動(dòng)者在明確自身角色權(quán)利與義務(wù)的同時(shí),將這一意識(shí)轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)可見的社會(huì)行為動(dòng)機(jī),如組成或加入某一社會(huì)組織。主體意識(shí)與普遍使用但不乏濫用的公民意識(shí)、公民角色、參與、賦權(quán)等概念的共同含義在于突出個(gè)體從自為到自覺的意識(shí)覺醒。對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種反映和要求。非政府組織的存在通過其發(fā)揮的功能獲得了中外政學(xué)商界的認(rèn)可,雖然這一術(shù)語在不同文化、不同意識(shí)形態(tài)下有迥異的標(biāo)簽,如非營利組織、志愿者組織、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織、社區(qū)組織、自助合作組織、市民非政府組織、慈善事業(yè),以及中國官方文件中的社會(huì)組織等。這些不同的稱謂當(dāng)然有其不同的所指和側(cè)重,但較為一致的意見是都認(rèn)為,非政府組織是相對(duì)獨(dú)立于國家 (政府)、企業(yè)(市場)之外的第三域 (社會(huì))的組織化的體現(xiàn)形式,同時(shí)具有非政府性、公益性、志愿性、組織性、非營利性、自治性等特點(diǎn),〔3〕〔4〕“不分配約束”〔5〕即不可將組織營利以任何方式分配給控制人被普遍認(rèn)為是這一組織的核心特征。

約翰·霍普金斯大學(xué)的國際非營利部門比較研究項(xiàng)目研究 (Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project)顯示,從運(yùn)營資金來看,世界各國的非政府組織都不以慈善捐贈(zèng)為最主要的收入來源,但這并不能從根本上改變非政府組織是獨(dú)立于國家和市場之外的一支“重要的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)力量”這一事實(shí)。該機(jī)構(gòu)的研究統(tǒng)計(jì)表明,1995至 2000年期間,在美歐亞非等不同發(fā)展水平的 36個(gè)國家中,非政府組織的總支出——衡量非政府組織能力的重要指標(biāo)——規(guī)模達(dá)到了 1.3萬億美元,相當(dāng)于這些國家國內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP)相加之和的5.4%〔6〕。目前我國還未有對(duì)非政府組織整體能力評(píng)估的具體數(shù)據(jù),但從組織的法律地位即登記制度來看,民間管理局的官方數(shù)據(jù)為 41.37萬家,未登記的準(zhǔn)非政府組織、草根非政府組織和新型虛擬非政府組織估計(jì)則有百萬之巨。非政府組織存在的積極作用,尤其是在突發(fā)性的重大危機(jī)事件響應(yīng)中的作用得到了中國政府的肯定,如 2007年第十屆全國人大通過的《中華人民共和國突發(fā)事件法》的第十一、二十六、三十四條法規(guī),明確規(guī)定應(yīng)該將非政府組織、志愿者納入應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的隊(duì)伍。中國民政部民間管理局楊岳副局長認(rèn)為,非政府組織發(fā)揮了彌補(bǔ)政府部門公共服務(wù)的不足、反映不同利益群體需求、代表弱勢群體利益、緩和社會(huì)矛盾、為市場經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)和提供一些就業(yè)機(jī)會(huì)等六個(gè)方面的作用?！?〕王名認(rèn)為非政府組織集中履行了四大社會(huì)功能,即動(dòng)員社會(huì)資源、提供公益服務(wù)、參與社會(huì)協(xié)調(diào)和治理,以及政策倡導(dǎo)與影響。〔8〕2008年5月 12日,突降汶川的巨震在震碎國人心靈的同時(shí),也震醒了中國人的主體意識(shí),大量非政府組織、志愿者的無私奉獻(xiàn)譜寫了中國人人性之美的一曲贊歌。于是有研究者認(rèn)為,2008年是繼 1995年在北京召開的世界婦女大會(huì)之后,中國非政府組織近代發(fā)展史上的一個(gè)重大事件,是中國非政府組織的行動(dòng)元年。截至 2009年 2月 28日,全國共接受國內(nèi)外社會(huì)各界汶川特大地震救災(zāi)捐贈(zèng)款物760.22億元,其中“特殊黨費(fèi)”97.3億元,其他捐款 555.82億元、物資折價(jià) 107.1億元。①參見《民政部:共接受汶川特大地震救災(zāi)捐贈(zèng)款物 760.22億》,載 “新華網(wǎng)”,http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-03/ 24/content_11066449.htm (最后訪問日期:2010-11-23)另有300多萬志愿者,其中 200萬為四川省外志愿者分赴災(zāi)區(qū),直接參與抗震救災(zāi)?？梢钥闯?社會(huì)力量在危機(jī)應(yīng)對(duì)中已經(jīng)發(fā)揮了積極的作用。

二、第一層行動(dòng)策略:組織內(nèi)部決策

對(duì)危機(jī)本質(zhì)的理解,最主要的兩種觀點(diǎn)是事件說和情景說。危機(jī)“本質(zhì)上是一種威脅性的形勢、情景,或者狀態(tài)?！睂Ｊ挛C(jī)溝通研究的胡百精認(rèn)為,危機(jī)管理的核心是在危機(jī)利益相關(guān)者之間溝通?！?〕巴頓認(rèn)為危機(jī)是“一個(gè)會(huì)引起潛在負(fù)面影響的具有不確定性的大事件,這種事件及其后果可能對(duì)組織及其員工、產(chǎn)品、服務(wù)、資產(chǎn)和聲譽(yù)造成巨大的損害?！薄?0〕社會(huì)學(xué)視角下的研究者則往往將之與更深層次的社會(huì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型以及社會(huì)不平等等社會(huì)結(jié)構(gòu)性的因素結(jié)合起來考察,主張公共危機(jī)是社會(huì)問題累計(jì)而成風(fēng)險(xiǎn)最后顯發(fā)為危機(jī)?！?1〕〔12〕這兩類觀點(diǎn)的共同之處在于都視危機(jī)為一種非常態(tài),是對(duì)社會(huì)正常發(fā)展秩序和狀態(tài)的偏離。危機(jī)之危在于其緊迫性、非預(yù)期性、信息的不對(duì)稱性、應(yīng)對(duì)資源的不足或心理預(yù)期的不足等。這就使得以統(tǒng)籌管理為優(yōu)勢的政府部門不可能獨(dú)自應(yīng)對(duì)所有的危機(jī)事件、情景,必須借助以多元性、靈活性、高效性、透明性、專業(yè)性等見長的非政府組織的參與,以滿足危機(jī)應(yīng)對(duì)的物質(zhì)、信息和人力資源要求,受災(zāi)民眾的多元化需求,如在黃金時(shí)間提供現(xiàn)場生命救援、心理撫慰等。

非政府組織參與危機(jī)救助,僅從道義倫理的必要性和政策框架上來分析是不夠的,問題的關(guān)鍵在于非政府組織如何參與危機(jī)響應(yīng),進(jìn)而如何發(fā)揮其社會(huì)功能,使得有限的資源最大限度地惠及災(zāi)民,在實(shí)戰(zhàn)中提升組織的能力和社會(huì)影響,為組織的發(fā)展壯大創(chuàng)造條件。中國非政府組織面臨的主要困境之一就是資源不足,實(shí)證調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,參與抗震救災(zāi)中的非政府組織中有超過三分之一為自籌經(jīng)費(fèi),〔13〕有一半的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)低于一萬元。〔14〕雖然這兩項(xiàng)調(diào)查囿于現(xiàn)實(shí)狀況未進(jìn)行或無法實(shí)施抽樣性和代表性的設(shè)計(jì),不能將他們的結(jié)論推論至中國非政府組織整體。但兩項(xiàng)實(shí)地研究經(jīng)由不同的研究對(duì)象、不同的研究人員、不同的研究設(shè)計(jì),卻得出同樣一個(gè)“三分之一”自籌經(jīng)費(fèi)的比例,即使將這一具體的比例擱置不論,就經(jīng)費(fèi)來源類型的整體排序來看,自籌經(jīng)費(fèi)作為組織活動(dòng)的主要資金來源,也是中國非政府組織區(qū)別于其他國家非政府組織的“中國特色”。760億社會(huì)捐贈(zèng)的去向一度成為社會(huì)各界的熱門話題,不管是否應(yīng)該由政府全權(quán)代理,其實(shí)際狀況是當(dāng)代中國非政府組織獲得這一社會(huì)捐贈(zèng)的額度和比例都是很小很低的。在這原本很小的份額里,中國非政府組織是如何響應(yīng)危機(jī)、滿足災(zāi)民需求,并在危機(jī)應(yīng)對(duì)實(shí)踐中提升組織能力的呢?讓我們看幾則小材料:

材料 1:地震發(fā)生之后,成都一民間環(huán)保組織第一時(shí)間投入救災(zāi)行動(dòng),為災(zāi)區(qū)送去急需的物質(zhì)。

材料 2:某官方背景的民間組織負(fù)責(zé)人回憶了一件接待來自上海某民間組織的尷尬往事。上海組織派遣來川的志愿者每個(gè)人都帶了一個(gè)大包,但包里沒有任何緊急救援所需的物品,如干糧、一次性洗漱用品和應(yīng)急藥物等。從早上九點(diǎn)折騰到下午四點(diǎn),志愿者沒有幫助上一個(gè)災(zāi)民,他們自己因?yàn)闆]飯吃反倒受了次生傷害。

材料 3:某某組織制定了一個(gè)五年計(jì)劃,但沒有資金的支持,實(shí)施起來肯定是有問題的。資金缺乏對(duì)大多數(shù)熱情救災(zāi)的非政府組織來說都是存在的。

材料 4:某俱樂部的負(fù)責(zé)人坦言,確實(shí)有許多民間來的小轎車前往災(zāi)區(qū)救援,造成交通擁堵,導(dǎo)致救援車輛無法暢通行駛。

材料 5:據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),過渡安置階段草根民間組織資金缺口一般都在 30%左右,資金不足勢必影響過渡安置工作的持續(xù)性,為此,這些草根組織徘徊在堅(jiān)守和撤退的十字路口,畢竟奉獻(xiàn)也要先滿足組織自身的發(fā)展要求?！?5〕

材料 1中這一民間組織原本以保護(hù)環(huán)境為主要的活動(dòng)領(lǐng)域,后因現(xiàn)實(shí)需要投入緊急救援。材料 2和材料 4說明,由于缺乏經(jīng)驗(yàn)和組織協(xié)調(diào),沒有實(shí)現(xiàn)真正幫助災(zāi)民的美好愿景,甚至 “好心幫倒忙”。材料 3和材料 5說明,由于對(duì)組織資源分配失衡,導(dǎo)致組織活動(dòng)無以為繼。應(yīng)該說,非政府組織出現(xiàn)及其存在的價(jià)值就在于公益性、社會(huì)公平、公正、互惠等善性所在,但我們也必須明確,并非所有的非營利組織都是愛心的體現(xiàn)、正義的象征、效率的化身,以及互助、參與、自治的途徑和推動(dòng)社會(huì)變革的先鋒。非政府組織之美好目的達(dá)成是有條件的,其中條件之一在于組織內(nèi)部的良好治理,很難想象一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂的非政府組織還能履行好扶弱助貧救危的社會(huì)功能。實(shí)際中也出現(xiàn)過借“公益”之名飽一己之私的丑劇。非營利組織可能認(rèn)為自己的業(yè)務(wù)沒有所謂的“損益”,認(rèn)為自己所做的每件事情都是公平、合乎道義且服務(wù)于美好理想的。因此,即使沒有達(dá)到預(yù)期的結(jié)果,也不愿意考慮是否應(yīng)該把資源用到其他更合適的地方。實(shí)際上,非營利組織可能比企業(yè)更需要在運(yùn)作方面進(jìn)行合理的取舍,需要大膽面對(duì)重要抉擇。如集中于組織所擅長的業(yè)務(wù),不把寶貴的資源浪費(fèi)在不會(huì)有結(jié)果的事務(wù)上等?！?6〕非政府組織在危機(jī)中的非理性參與,不僅達(dá)不到有效幫助災(zāi)民的目的,同時(shí)還可能因自己的非專業(yè)表現(xiàn)損害組織本身以及非政府組織整體的社會(huì)形象,失去民眾和公共管理機(jī)構(gòu)的信任,為中國非政府組織現(xiàn)在和未來的發(fā)展造成負(fù)面影響。

在中國參與組織抗震救災(zāi)的非政府組織行動(dòng)中,服務(wù)對(duì)象全面覆蓋了兒童、青少年、老人、婦女;尤以兒童服務(wù)和青少年服務(wù)為最多;服務(wù)內(nèi)容包括應(yīng)急安置、物資捐贈(zèng)、遇難者善后處理、分發(fā)調(diào)配救災(zāi)物資、調(diào)查災(zāi)情、家訪慰問、鄰里關(guān)系的恢復(fù)與重建、就業(yè)幫扶、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、培訓(xùn)服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等,其中家庭訪問、心理援助、調(diào)理災(zāi)情為最頻繁。筆者認(rèn)為,集中于組織計(jì)劃做能夠做、應(yīng)該做、擅長做的業(yè)務(wù)是中國非政府組織響應(yīng)危機(jī)、參與其他方面的社會(huì)治理、提供公益服務(wù)時(shí)必須遵循的組織內(nèi)行動(dòng)策略,這既是兌現(xiàn)組織承諾,對(duì)捐贈(zèng)者和志愿者負(fù)責(zé)的表現(xiàn),也是有效化解志愿失靈現(xiàn)象——如資源供需失調(diào)、同情心疲乏、服務(wù)專業(yè)化水平低、服務(wù)對(duì)象選擇欠公平等——的根本途徑。

三、第二層行動(dòng)策略:組織間合作

從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì),社會(huì)結(jié)構(gòu)的量變積累導(dǎo)致了質(zhì)變,因而使得人們之間的聯(lián)系從機(jī)械團(tuán)結(jié)轉(zhuǎn)化為有機(jī)團(tuán)結(jié),社會(huì)的專業(yè)化程度越來越高,人們對(duì)彼此的依賴程度也進(jìn)一步加深。這種功能性聯(lián)系同樣存在于非政府組織。非政府組織的特點(diǎn)之一在于其專業(yè)性,有其專必有其不專,于是,非政府組織之間的合作具備可能,甚而成為組織發(fā)展壯大之必需。非政府組織響應(yīng)危機(jī)的行動(dòng)策略的第二層含義就是聯(lián)合其他非政府組織——分為境內(nèi)非政府組織和境外非政府組織兩類——共同開展行動(dòng)。巨災(zāi)面前,國家、社會(huì)、企業(yè)等各部門——應(yīng)該說國家和企業(yè)也是組織的一種形態(tài)——協(xié)同行動(dòng)事關(guān)重大,美國、日本、印度和中國等國重大自然危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中,非政府組織間的聯(lián)合也是一種普遍的現(xiàn)象。非政府組織合作的內(nèi)容包括共享信息、共同招募與派遣志愿者、共同募集善款、共同發(fā)布聯(lián)合聲明、以其分會(huì)名義或者是合作組織的名義開展救援等。從實(shí)地調(diào)查①該調(diào)查以四川省的所有非政府組織為調(diào)查對(duì)象。截止 2009年底,四川省登記注冊(cè)各級(jí)各類社會(huì)組織 28254家,其中社會(huì)團(tuán)體 15814家,民辦非企業(yè)單位12371家,基金會(huì)69家?！?.12”地震后,四川省民間組織管理局表彰了455家在抗震救災(zāi)中的先進(jìn)組織,這些被表彰的組織全部入樣;考慮到基金會(huì)的數(shù)量不多,而往往扮演支持性的角色,因此 69家基金會(huì)也全部入樣;剔除了被表彰組織和基金會(huì)的四川省所有其他非政府組織,過程了本次抽樣的抽樣框。隨后,我們?cè)谠撌∈械纳鐣?huì)組織名單中將已經(jīng)入樣的 524家組織逐個(gè)剔除,隨后按照省本級(jí)和州縣兩大層分別抽取。省本級(jí)社會(huì)團(tuán)體抽樣間距為5,民非抽樣間距為4;州縣社團(tuán)和民非抽樣間距均為30。這樣總體入樣的組織數(shù)目為 1483,因部分組織通信地址變更或失效等原因,課題組于 2010年 4月 18日至 6月 28日陸續(xù)寄出問卷 1350份,截止 7月 19日,共回收 728份,有效問卷 698份。本文中如無特別說明,所有統(tǒng)計(jì)均基于這些數(shù)據(jù)。的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看,協(xié)調(diào)行動(dòng)與信息共享是非政府組織間合作行為的最重要原因,其次是組織間人財(cái)物優(yōu)勢互補(bǔ)方面的考慮,增強(qiáng)組織合法性的考慮排在最后 (見表1)。

合作的形式大體可以歸納為三類,第一類是以獨(dú)立組織的身份組成聯(lián)合體,如NGO四川聯(lián)合辦公室、“5.12民間組織服務(wù)中心”;第二類是“借殼上市”,通過紅十字會(huì)等有官方背景或是有合法身份的非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì),如四川省圣愛基金會(huì)以四川省紅十字會(huì)的名義參與救災(zāi)。第三類是接收境外基金會(huì)或非政府組織的資助開展活動(dòng)。應(yīng)該說,非政府組織的“集體亮相”是彌補(bǔ)中國民間組織單體能力不足,凸顯整體力量的一個(gè)很好的解決辦法。然而,社會(huì)現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比理論豐富,實(shí)踐往往也走在思想的前面。中國非政府組織的聯(lián)合,對(duì)于拓展組織存在的體制空間,獲得社會(huì)認(rèn)可發(fā)揮了作用,但是,聯(lián)合之路上也碰到了諸多困難。首先是聯(lián)合的合法性問題,如網(wǎng)絡(luò)和媒體廣泛報(bào)道的張國遠(yuǎn)私人賬戶中善款流量的巨大就引起了警方的注意;其次是各個(gè)非政府組織間聯(lián)合動(dòng)機(jī)的問題,有很多非政府組織在發(fā)表聯(lián)合聲明后再?zèng)]有任何真正行動(dòng);再次是合作的具體分工問題,有“聯(lián)”未“合”,畢竟各組織間擔(dān)負(fù)的使命和行動(dòng)能力是不同的,如何合理協(xié)調(diào)?募款機(jī)制、溝通機(jī)制、決策機(jī)制和議事規(guī)則的制定等。最后,是在危機(jī)發(fā)展的不同階段,如何實(shí)施調(diào)整合作機(jī)制以滿足災(zāi)民不同階段的需求,合理參與國家制定的災(zāi)后恢復(fù)與重建整體規(guī)劃。筆者認(rèn)為,組織聯(lián)合成功與否的關(guān)鍵在于滿足公共需求的程度是否大于任一組織的單獨(dú)行動(dòng)。非政府組織的發(fā)展也應(yīng)該“眼睛向下”,充分了解民眾的需求。很多介紹自己組織參與減災(zāi)救災(zāi)或是整體介紹組織活動(dòng)的時(shí)候,只介紹組織主動(dòng)做了什么,而較少甚至幾乎沒有對(duì) “公共需求”的了解和評(píng)估。而實(shí)際上,滿足弱勢群體、脆弱群體真正需求的第一步恰恰是了解其心聲。當(dāng)代中國向欠發(fā)展的中西部地區(qū)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移了大量財(cái)政資源,如種糧補(bǔ)貼、醫(yī)療補(bǔ)貼。這些政策的方向無疑是科學(xué)正確的,但實(shí)際效果往往偏離施政的初衷,給的是錢,老百姓需要的可能是良好的社會(huì)治安和便捷的基本交通等。有了 “付”,還需要知道如何“支”,對(duì)于發(fā)展中的中國非政府組織,情況更是于此,或者說貼近民眾需求才是非政府組織的優(yōu)勢所在。只有充分了解了公共需求,才可能作出合理的項(xiàng)目規(guī)劃,也才有充分的依據(jù)向國家申請(qǐng)資金支持,并擔(dān)當(dāng)起行善與參與治理的重任。中國非政府組織內(nèi)部間的合作機(jī)制還有很大的提升空間,既然已經(jīng)邁出了艱難的第一步,已經(jīng)找準(zhǔn)了方向,就應(yīng)該堅(jiān)定地走下去。

除了國內(nèi)非政府組織之間的聯(lián)合外,中國非政府組織的另一個(gè)合作對(duì)象是境外的非政府組織。從資金來源看,多項(xiàng)實(shí)證調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,接受來自境外資助的中國非政府組織占中國非政府組織總數(shù)的三分之一。發(fā)達(dá)國家的非政府組織幫助轉(zhuǎn)型國家和欠發(fā)展國家非政府組織的發(fā)展,是一種世界趨勢。這一趨勢的形成有歷史的原因,如發(fā)達(dá)國家對(duì)發(fā)展中國家曾經(jīng)的殖民統(tǒng)治、非法掠奪,發(fā)展援助遂成為一種和平時(shí)期的償還;也有現(xiàn)實(shí)的原因,在一體化程度與日俱增的今天,任一個(gè)本土問題也就是全球問題,如阿富汗戰(zhàn)爭、伊朗和朝鮮的核問題,通過非政府渠道幫助這些地區(qū)和國家的無辜民眾,也是推動(dòng)世界和平發(fā)展的方式。對(duì)待那些對(duì)中國和中國人民抱有善意的境外非政府組織,中國非政府組織當(dāng)然應(yīng)該積極予以合作,用彼之力補(bǔ)我之弱,在緩解資金壓力的同時(shí),學(xué)習(xí)別人先進(jìn)的公益組織運(yùn)營管理經(jīng)驗(yàn),這對(duì)于改善中國非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r是有好處的。但同時(shí),我們不要忘記,也有一部分境外組織是借“援助”之名而暗渡“自由民主人權(quán)”等西方價(jià)值理念之實(shí),成為西方政府滲透中國的一種伎倆。有研究者反復(fù)提醒我們注意非政府組織的“獨(dú)立神話”,其神性之一在于境外的非政府組織就完全獨(dú)立于該國執(zhí)政黨,而事實(shí)上并非如此。前述薩拉蒙的國際比較研究已經(jīng)指出,大部分國家的非政府組織都以政府撥款和資助為主要的資金來源,在福利傳統(tǒng)深厚的國家,情形更是如此。那么,民族國家通過非政府組織這一“非政治性”組織的名義行政治之實(shí)也就不足為怪。接受境外組織的資助和借合法組織之名參與危機(jī)救助的共同之處在于有可能影響該組織的“獨(dú)立性”,從而走入“志愿失靈”的困境。這是一個(gè)需要專文論述的問題,筆者認(rèn)為這一問題的關(guān)鍵在于從法律和程序兩個(gè)方面確保合作在非政府組織自身行為框架下實(shí)施。分析過組織合作的“和而不同”,讓我們?cè)侔蜒酃馔卣沟浇M織存在的外部大環(huán)境,這個(gè)大環(huán)境是中國非政府組織發(fā)展在現(xiàn)階段的“主要矛盾”,是制約其發(fā)展的關(guān)鍵因素。

四、第三層行動(dòng)策略:政社合作

中國非政府組織的出現(xiàn)與發(fā)展環(huán)境,并非出于國家與市場的雙重失靈,而恰恰是因?yàn)檎膹?qiáng)大與市場的不完善。因此,我國非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的行動(dòng)策略的最后一層也是非常重要的一層含義,是主動(dòng)聯(lián)系相關(guān)政府部門。①非政府組織在新公共治理結(jié)構(gòu)中存在的必要與特性,恰恰是因?yàn)槠浞钦?。但在中國特殊的環(huán)境中,國家法團(tuán)主義的單一視角難以全面解釋中國非政府組織發(fā)展的當(dāng)下狀態(tài),獨(dú)立于國家或完全立于政府監(jiān)管視角都將失之偏頗。筆者主張非政府組織在我國現(xiàn)實(shí)的文化環(huán)境與政治結(jié)構(gòu)中生存的第一要義,是要至少不讓各級(jí)政府部門反對(duì)。從此意義上,非政府組織的行動(dòng)策略的第三層含義與其獨(dú)立于國家權(quán)力的基本特性并不矛盾。從我們的調(diào)查來看,87%的被訪組織表示,在重大危機(jī)的應(yīng)對(duì)過程中都主動(dòng)與政府取得聯(lián)系,聯(lián)系最多的部門是民政部門,其次是救災(zāi)指揮部門和衛(wèi)生部門,紅十字會(huì)和慈善總會(huì)也是各非政府組織聯(lián)系較多的“政府部門”。②在民眾的一般觀念中,紅十字會(huì)和慈善總會(huì)等官辦非政府組織就代表著“政府”。它們與政府部門聯(lián)系的最主要內(nèi)容是表達(dá)“參與政府部門的危機(jī)應(yīng)對(duì)計(jì)劃”的意愿,其次是“匯報(bào)本組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的具體工作進(jìn)展”,再次是請(qǐng)求政府部門對(duì)本組織的應(yīng)對(duì)行動(dòng)予以合法性確認(rèn)。請(qǐng)求政府部門給予資金、資源支持和政策支持排在最后。從非政府組織聯(lián)系政府部門的主要內(nèi)容的排序來看,上報(bào)組織內(nèi)部的工作內(nèi)容為首,請(qǐng)求政府部門的支持為末。這表明,構(gòu)建我國政社良性關(guān)系中的主動(dòng)方是非政府組織 (見表2),但政社良性關(guān)系能否真正形成的決定力量在政府。2006的應(yīng)急預(yù)案,2007的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法,以及國家的防震減災(zāi)法、防洪法等多部與救災(zāi)相關(guān)的法規(guī)都明確規(guī)定了非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的合法性,中國政府的高層官員、中央門戶網(wǎng)站和電視頻道也大力鼓勵(lì)非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì),宣傳非政府組織的參與案例,可說從政策與社會(huì)輿論雙向支持中國非政府組織的發(fā)展。但其主流態(tài)勢仍然是“監(jiān)管”有余而“扶持”不足,這恰是其重管輕扶的政策立意表現(xiàn),深受政治穩(wěn)定和全能政府的觀念的影響。

首先,從關(guān)于非政府組織政策的闡述來看,偏重管理而忽視扶持。民政部民間管理局副局長對(duì)非政府組織六作用的論述角度,完全是將非政府組織視為“政府補(bǔ)充”角色的。在現(xiàn)階段甚至相當(dāng)長的一段時(shí)間里,中國非政府組織當(dāng)然可以作為公共治理的配角,這視乎生產(chǎn)力發(fā)展、歷史發(fā)展和文化發(fā)展的方向與程度而定。中國非政府組織的定位也應(yīng)該以國家利益為重,當(dāng)今世界格局以民族國家為基本單位,國家統(tǒng)一與主權(quán)完整不僅是國家利益,也是人民利益的體現(xiàn)。國際比較研究已經(jīng)證明,世界各國的第三部門在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、收入來源等方面都存在差別,導(dǎo)致這些差別的因素很多,包括政權(quán)性質(zhì)、法律制度、分權(quán)程度、權(quán)力的集中程度、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度、人均收入和社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、社會(huì)的異質(zhì)性程度和宗教傳統(tǒng)?！?7〕據(jù)此,中國非政府組織的發(fā)展方向應(yīng)該是“分類監(jiān)管”,依據(jù)非政府組織的挑戰(zhàn)國家權(quán)威的能力、提供公共物品能力和政府部門對(duì)其提供公共物品的需求程度而制定的“分類控制”〔18〕體系是可取的。對(duì)于帶有政治性目的的非政府組織,國家的嚴(yán)格監(jiān)管是必須的。在分類之后,我們更重要的工作是“資源引導(dǎo)、行為監(jiān)督”等軟性政策。

其次,我們應(yīng)該從文本落實(shí)到行為。我國應(yīng)對(duì)危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)體制為政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé),災(zāi)害分級(jí)管理,屬地管理為主,基于中央、省、市和縣四級(jí)政府架構(gòu)構(gòu)建了組織指揮系統(tǒng)、災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系、災(zāi)情預(yù)警會(huì)商和信息共享機(jī)制、災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制、救災(zāi)應(yīng)急物質(zhì)儲(chǔ)備機(jī)制、重大災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制、災(zāi)害應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員機(jī)制等。從理論上來看,我們目前制定的這些危機(jī)制度還是相對(duì)健全的,但如何在實(shí)際危機(jī)面前將制度轉(zhuǎn)化成行動(dòng),則是另外一回事。美國的非政府組織體系比較完善,在“9·11”事件后,布什政府還特意成立專司危機(jī)應(yīng)對(duì)的國土安全部,但它也未能完全有效應(yīng)對(duì) 2005年的卡特里娜颶風(fēng)。該事件的緊急救援完成后,美國政府、國土安全部和聯(lián)邦緊急事務(wù)署派出專門的評(píng)估小組,對(duì)應(yīng)對(duì)該颶風(fēng)危機(jī)的不足進(jìn)行詳細(xì)全面的調(diào)查,最后提交了《經(jīng)驗(yàn)總結(jié)》和《主動(dòng)失敗》兩長篇報(bào)告,報(bào)告提出了一百二十五條改善建議,且直接推動(dòng)從國家反應(yīng)計(jì)劃到國家應(yīng)急框架的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制設(shè)計(jì),為落實(shí)政策提供了行動(dòng)導(dǎo)向的操作方案。相比之下,我們提升的空間就更大,2003年非典之后,我們第一次意識(shí)到公共衛(wèi)生危機(jī)應(yīng)對(duì)預(yù)案的必要性,2008年的多難更是挑戰(zhàn)了中國社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)的政策上限,巨大的財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡極大地?cái)_亂了人民的正常生活和社會(huì)的正常秩序,促使我們從更高層面來反思政策法規(guī)。從預(yù)案到應(yīng)對(duì)法,我們進(jìn)步了。然而,文本的法律和預(yù)案是不會(huì)直接轉(zhuǎn)化為挽救生命與財(cái)產(chǎn)的行動(dòng)的。地方政府并非都做有應(yīng)對(duì)各類危機(jī)的預(yù)案,或是有預(yù)而無案,事到臨頭要不就是根本想不起來有預(yù)案,要不預(yù)案所預(yù)的內(nèi)容和程序并不能解決已經(jīng)發(fā)生的危機(jī)。或者在應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)很少想到組織社會(huì)力量參與,而往往是非政府組織主動(dòng)找上政府的門要求參與危機(jī)應(yīng)對(duì)。①來源于作者與清華大學(xué)應(yīng)急研究基地主任彭宗超副教授 2009年 9月 18日的交流,特此感謝!此外,還有少數(shù)地方政府和部分官員因?yàn)轭檻]政府威信,甚至直接拒絕非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)。一項(xiàng)對(duì)在 39個(gè)受災(zāi)地區(qū)開展社會(huì)服務(wù)的 149個(gè)NGO的調(diào)查顯示, 22.8%的非政府組織認(rèn)為,在抗震救災(zāi)的過程中,與當(dāng)?shù)卣行Щ?dòng)是開展活動(dòng)的關(guān)鍵。當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí),由于危機(jī)管理的原則之一是分級(jí)分類分部門管理,而非政府組織的管理也是雙重管理,統(tǒng)一在民政部門登記,而業(yè)務(wù)主管單位則各個(gè)不同,按照我們非政府組織的相關(guān)管理?xiàng)l例,合法登記組織參與救災(zāi)在常態(tài)下也只能向與之相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位申請(qǐng)。這實(shí)際上就造成了特別混亂的狀況。以至于,“在緊急救援階段,非政府組織參與根本沒有統(tǒng)一的部門管理,進(jìn)入災(zāi)后恢復(fù)與重建階段后,非政府組織參與的工作慢慢由地方政府負(fù)責(zé)?！雹趤碓从谧髡吲c民間組織管理局副局長 2009年 11月 5日的交流。這些暫時(shí)性做法既不能解決非政府組織參與無序的問題,也沒有作為現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的借鑒進(jìn)入制度設(shè)計(jì)的程序。美國災(zāi)害國家應(yīng)急框架較之國家反應(yīng)計(jì)劃的最大變化在于,特別注重程序參與性的設(shè)計(jì)和對(duì)應(yīng)急能力包括對(duì)非政府組織能力建設(shè)的考慮。這一先行經(jīng)驗(yàn)也提供給我們借鑒,我們也可以考慮在非政府組織分類管理的基礎(chǔ)上,建立與非政府組織溝通的分類溝通機(jī)制。

最后是構(gòu)建政府部門與非政府組織合作的溝通機(jī)制。中國與國際上其他國家的非政府組織管理制度相比,其不同和差距并不在于制度設(shè)計(jì),或者說我們的制度設(shè)計(jì)更貼近我們自己的“具體情況”。但在制度的落實(shí)與實(shí)施方面,我們還有很多地方需要學(xué)習(xí)、摸索與總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。以美國國家應(yīng)急框架為例,首先進(jìn)入國家應(yīng)急體系的仍然是體制內(nèi)的非政府組織——國家減災(zāi)志愿組織 (NVOAD),國家減災(zāi)志愿組織的本質(zhì)是美國官方非政府組織合作伙伴聯(lián)盟,國家對(duì)非政府組織的政策、財(cái)政資助和教育培訓(xùn),首先將知會(huì)這一體系中的非政府組織。然后是國家減災(zāi)志愿組織之外的私人部門、信仰導(dǎo)向的組織等,與這一些組織的聯(lián)絡(luò)工作則在國內(nèi)事件管理體系 (N I Ms)中有明確的操作規(guī)定。第三類是未與任何正式組織有聯(lián)系的個(gè)體或是志愿者,在美國國家應(yīng)急框架中也詳細(xì)制定了一個(gè)附錄文件,用以指導(dǎo)這部分人、人群在危機(jī)中的參與方式和渠道。這個(gè)附錄文件為“志愿者和社會(huì)捐贈(zèng)管理支持性附件”,該文件指出,志愿參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的個(gè)體、或是不愿意托付任何非政府組織的社會(huì)捐贈(zèng)資源,可以通過網(wǎng)上登記、政府制定機(jī)構(gòu)聯(lián)系電話等方式與減災(zāi)指揮中心取得聯(lián)系,對(duì)事后的善款去向也有明確的監(jiān)督渠道說明。最后一類是國際非政府組織援助。在卡特里娜颶風(fēng)中,一架來自瑞典滿載凈化水和手機(jī)設(shè)備的飛機(jī)著陸 11天仍未獲美國國務(wù)院清關(guān)通行,導(dǎo)致這批緊急救援物質(zhì)失去緊急救助的作用?！?9〕在“國際支援協(xié)調(diào)”附件中則做出了接受國際援助的詳細(xì)流程。中國非政府組織也可分為體制內(nèi) (合法登記組織)、未登記的準(zhǔn)非政府組織和草根非政府組織,雖然體制內(nèi)組織的個(gè)數(shù)無法比擬體制外的組織,但是,登記組織擁有的公共權(quán)力合法性和資源優(yōu)勢足以從“質(zhì)”上把控有序應(yīng)急的關(guān)口,克服“量”的重復(fù)建設(shè)。這一方案的有效性前提是,我們必須建立起一個(gè)專門應(yīng)急管理體系,對(duì)此在筆者另一篇拙作“統(tǒng)一與協(xié)同”中有專門論述。在一個(gè)高度集中的應(yīng)急管理中心領(lǐng)導(dǎo)指揮下,就可實(shí)現(xiàn)全面動(dòng)員社會(huì)力量參與,又凸顯集中統(tǒng)一有序化解危機(jī)的體制優(yōu)勢的目標(biāo),真正將危機(jī)的負(fù)面影響減少到最少。

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(本文責(zé)任編輯 謝蓮碧)

C912.2

A

1004—0633(2011)02—073—07

本文得到國家自然科學(xué)基金會(huì)課題《重大危機(jī)事件應(yīng)對(duì)過程中NGO參與的時(shí)機(jī)和模式研究》(70872061)和中國博士后基金會(huì)第 46批面上資助 (20090460344)的支持。

2011—01—10

周秀平,清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后工作站研究人員,清華大學(xué)應(yīng)急管理研究基地研究人員,主要從事非政府組織參與危機(jī)應(yīng)對(duì)方面的研究。 北京 100084