張 麗

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830047）

澳大利亞危機評估體系研究

張 麗

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆 烏魯木齊 830047）

危機評估是危機管理的前哨，決定著危機管理的成功與否。本文通過介紹澳大利亞危機評估的組織機構、參與者、評估過程等，指出澳大利亞危機評估體系具有流程標準化、方法多樣性、社會參與度高等特點，并認為這對我國危機評估工作具有重要的啟示意義。

澳大利亞；危機評估；標準化

一、澳大利亞危機評估概述

澳大利亞關注危機的評估已有較長時間。早在1995年，為了提高危機的管理能力，澳大利亞就與新西蘭合作，共同開發(fā)、制定了一套化的《風險管理標準》。該標準被認為是世界上第一套危機管理體系，能夠適用于不同部門、不同類型的危機管理。標準對危機管理的全過程進行了規(guī)范化的設計，其中就包括危機評估。

（一）組織管理

根據澳大利亞的危機管理體制，危機評估組織體系分為三個層次，即聯邦政府、州政府和地方政府。聯邦政府危機評估事務的管理部門是隸屬于澳大利亞國防部的聯邦應急管理署（簡稱EMA）。同時，作為澳大利亞危機管理的實體機構，EMA也負責全國性的危機管理，包括危機的預防、準備、響應和恢復等。各州和地方政府也均有自己的危機管理部門，負責本地區(qū)的危機管理工作。其中，州是處理危機事件的主體。當地方政府不能處理危機事件時，將會向州政府提出救援申請。如果事件超出州政府的應對能力，州政府的相關人員將會向聯邦政府提出救援申請。通常情況下，聯邦政府主要向州政府提供指導、資金和物質支持，并不直接參與管理。

（二）評估依據

澳大利亞危機評估的法律基礎是2003年通過的《災害管理法》。具體指導文件是《風險管理標準》和《風險管理標準指南》。除此之外，還有AS/NZS ISO 9000質量管理體系、AS/NZS ISO 14004環(huán)境管理體系、ASISO 15489文件管理標準等一系列標準管理文件。

（三）參與人員

作為聯邦政府負責危機管理的具體機構，EMA是全國性危機事件的評估主體，各州和地方政府的危機管理部門是本地區(qū)危機評估的主體。但與此同時，澳大利亞政府也指出，危機的評估離不開公眾和社會組織的參與。因此，除了危機管理人員外，評估的參與者還應該包括社區(qū)代表、警務人員、福利代表、消防官員、救護人員、技術專家、公共事業(yè)機構、行業(yè)協(xié)會代表等，以此形成基于合作的治理機制。

（四） 評估體系

根據《風險管理標準》及《風險管理標準指南》的規(guī)定，澳大利亞危機管理過程可以分為構建關聯、識別危機、分析危機、評估危機和處置危機五個階段。在這五個階段中，任何一個階段都離不開溝通與協(xié)商和監(jiān)督與審查這兩項支持活動。其中，溝通與協(xié)商能夠為危機管理提供一個有效的話語表達平臺，增進公眾對于危機及其管理過程的理解，建立共識，并使得危機管理參與者認識到自己的角色及其職責，最終形成一個“合作治理”機制。而監(jiān)督與審查則能夠確保危機管理計劃實施的有效性，并為危機管理的績效評估提供依據，同時有助于對危機管理活動進行經驗總結。

從表面上看，危機評估主要是指第四階段，危機識別的方法取決于危機管理的環(huán)境。因此，不同的危機識別可采用不同的方法。但在具體選擇中，《風險管理標準指南》中提出了幾點建議：第一，建立在不同觀點和經驗基礎之上的頭腦風暴法，有助于取得共識，因而也是識別危機的首選方法；第二，諸如流程圖表、系統(tǒng)分析、危害與可操作性分析（HAZOP）、業(yè)務建模等結構化技術具有良好的成本效益，可以用于那些有可能帶來災難性后果的危機識別中；第三，在情況不太明確時，識別中應該運用情景分析等方法；第四，在資源受限的情況下，結構化的方法能夠達到較好效果；第五，許多時候，通常需要對危機進行多層次的識別才能最終確定結果。

（五）分析危機

在對危機進行識別之后，便進入了危機分析的階段。分析危機是對危機的進一步認識，目的是對危機等級（影響程度）進行判斷。在這一階段，主要有三項任務：

1.評估現有管理措施。對現有危機管理措施的評估，目的是為了掌握現有危機管理的能力和水平，從而判斷哪些危機可以利用現有管理措施予以消除，哪些危機必須采取新的措施予以消除。在具體評估內容上，可以是立法狀況、社區(qū)教育與宣傳、應急預案、互助協(xié)議、應急培訓等等。經評估，如果現有措施難以消除危機，就需要進入后果和可能性分析階段，以便后期確定危機的等級。

2.對后果和可能性進行分析。對于那些現有危機管理措施難以消除的危機，就有必要對其后果和可能性進行分析。根據《風險管理標準》的解釋，后果指的是危機事件的產出結果。這種產出結果可能是一種積極性的影響，也可能是一種消極性的影響。在具體危機事件中，其后果有可能是其中的任何一種，也有可能相互轉換?？赡苄詣t是指潛在的風險因素轉化為現實危機事件的發(fā)生概率。對于危機與后果和可能性的關系，可以用一個簡單的公式進行表達：

危機=后果×可能性（R=C×L）

在這里，R代表危機（等級），C代表危機事件發(fā)生所帶來的后果，L代表危機發(fā)生的可能性。因此，對于危機的分析，主要是對后果和可能性的一種分析，并最終按照特定次序對其影響程度和發(fā)生幾率進行描述。在結果和可能性的分析中，既可以運用定性分析的方法，也可以運用半定量和定量的分析方法。分析方法的不同，導致對后果和可能性的表示方式也有所不同。表1和表2中分別舉例說明了后果和可能性的定性描述方式：

表1 對后果的簡單描述（舉例）

表2 對可能性的簡單描述（舉例）

3.確定危機的風險等級。確定危機風險等級是在對后果和可能性判斷的基礎上，對危機影響程度進行一定的劃分。對于危機風險等級的表示方式，可以有不同的類型。但需要注意的是，如果是運用定性分析方法對后果和可能性進行分析，那么危機等級也只能用定性指標予以說明。表3根據表1和表2的分析結果，對危機等級進行了劃分，將危機的風險等級從高到低依次劃分為“非常高”、“高”、“一般”和“低”四個等級。除此之外，也可以運用其他劃分手段，如按照由低到高的順序將危機風險等級劃分為“綠色”、“黃色”、“橙色”、“紅色”四個等級。

不同風險等級的危機，表現出來的危機事件類型會有所不同，造成的最終影響也會有所不同（見圖1）。一般來說，越是風險等級高的危機，就越需要高層管理者予以關注，并明確管理職責；而越是風險等級低的危機，就越不需要啟動備用資源，越是可以通過現有措施加以解決。

表3 危機等級矩陣（舉例）

資料來源：HB436RiskManagementGuidelines——

（六） 評估危機

評估危機是將危機分析結果與危機的評估標準（“構建關聯”階段制定）進行對比，以此確定危機是否需要采取處置行動，以及處置的優(yōu)先度如何。值得注意的是，評估結果的確定過程不只是簡單的比較過程，還需要考慮其他因素。首先，在做出是否處置的決定時，除了依據危機分析結果和評估外，還應該考慮多個危機事件的累積效應、控制不確定的信心、危機事件的具體結果等因素；其次，在確定評估結果的過程中，不應簡單地將危機劃分為處置或不處置兩類，還應該考慮到“可容忍危機”的存在。根據“最低合理可行的原則”，在可忽視的危機和必須處理的危機之間，還存在一種能夠容忍的狀態(tài)。對于處在這一狀態(tài)的危機，并不一定需要立即處置（如圖2）?！翱扇萑涛C”的存在，就要求在評估結果中反映危機處置的先后次序，判斷不同危機的處置優(yōu)先度。只有綜合考慮上述因素，才能對危機做出正確評估。表4提供了一個危機評估分析的案例。

資料來源：HB436RiskManagementGuidelines——CompaniontoAS/NZS4360:2004,P66.

表4 危機評估（舉例）

續(xù)表

二、澳大利亞危機評估體系的基本特點

（一）評估流程的標準化

《風險管理標準》自制定以來，就被澳大利亞政府采用，成為澳大利亞危機管理的指導手冊?！讹L險管理標準》與《風險管理標準指南》共同為澳大利亞建立起了一套標準化的危機管理體系。在對危機評估的指導方面，《風險管理標準》和《風險管理標準指南》對評估流程進行了基本的設定，規(guī)定了危機評估必須經過的幾個環(huán)節(jié)，以及每一環(huán)節(jié)的目標、任務、方法、工具等。這就使得危機評估流程呈現出標準化特點，不僅規(guī)范、合理，而且便于操作，能夠有效指導危機的評估，保證了危機評估的準確性。

（二）評估參與的廣泛性

在澳大利亞危機評估過程中，特別強調社會的廣泛參與，并主張建立一個溝通與協(xié)商的合作機制，為危機評估乃至危機管理的所有階段提供支持。在澳大利亞危機評估中，參與者除了政府應急管理人員外，還包括了社區(qū)代表、警務人員、福利代表、消防官員、救護人員、技術專家、公共事業(yè)機構、行業(yè)協(xié)會代表以及其他利益相關者。這種廣泛參與不僅有助于集體智慧的發(fā)揮，而且能夠在不同利益訴求的基礎上建立共識，確保危機管理活動的有效性。

（三）評估方法的多樣性

針對危機評估的不同環(huán)節(jié)，《風險管理標準指南》提出了不同的可供選擇方法。例如在對危機識別過程中，針對不同的危機管理背景，可以采取頭腦風暴法、結構化技術、系統(tǒng)分析、情景分析等不同的方法；在危機分析環(huán)節(jié)，既可以采用定性方法，也可以采用半定量和定量的方法對后果和可能性分析。這些多樣化的評估手段，能夠有效確保評估結果的真實性和準確性。

（四）評估能力的持續(xù)改進

評估能力的持續(xù)改進主要體現在兩個方面，一是對《風險管理標準》的不斷完善，二是注重危機管理者應急能力的培訓?！讹L險管理標準》首次制定于1995年，1999年和2004年分別對此進行了兩次修改。2004年修改后的第三版《風險管理標準》，在內容上較之前兩版有很大更新，能夠更好的適應危機管理實踐的需要。此外，澳大利亞政府還制定了一系列管理標準體系，以完善危機管理。在危機管理者應急能力培訓方面，澳大利亞國防部下設有澳大利亞應急管理學院，專門從事危機管理者的應急能力培訓，提高危機管理者的應急水平。

三、啟示

澳大利亞建立的標準化危機評估與管理體系，對我國危機的評估有著重要的啟示作用。當前，我國正處于經濟轉型、社會轉軌的關鍵階段，危機事件頻發(fā)。有學者統(tǒng)計，2009年全國共發(fā)生了9萬多起群體性事件。如果加上各類災害事件，將遠遠超過這個數字。為了應對頻發(fā)的危機事件，國務院于2006年發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，并在此基礎上制定了一系列專項預案。2007年，國家又頒布實施了《突發(fā)事件應對法》，進一步完善了危機的管理體制和機制。但不容忽視的是，在我國目前的危機管理體系中，危機的評估工作還存在許多不足?，F有法律法規(guī)均未對危機評估工作做出明確而又系統(tǒng)的規(guī)范指導，也未建立起規(guī)范的標準管理體系。因此，在完善危機評估體系的過程中，可以借鑒澳大利亞的一些實踐做法與經驗。

一是要盡快制定出臺“危機管理指南”。雖然各類危機的產生原因復雜多樣，危機的具體表現形式也不盡相同，但是其評估工作有共同之處。目前我國雖然制定了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》，但其規(guī)定較為概括化。因此，通過制定“危機管理指南”用以規(guī)范危機管理的基本流程，并對包括危機評估在內的各環(huán)節(jié)進行技術指導，從而提高地方政府的危機評估與處置能力。同時，也可以借鑒澳大利亞的標準化管理經驗，將質量管理體系引入到危機管理中，提供危機評估的準確度。

二是要注重危機評估中的合作與參與。在危機評估過程中，政府是主體，但不是唯一的參與者。當前，隨著我國危機管理的不斷完善，在危機評估中也有專家、相關機構等的參與。但總體而言，參與人數較少、范圍有限。因此，應該建立基于合作的“共同治理”機制，暢通公眾參與渠道。

三是應加強對公務員應急能力的培訓。公務員應急能力的高低，在一定程度上決定了危機管理活動的成功與否。目前，我國很少有對公務員應急能力的專業(yè)培訓，因此，應加強公務員日常培訓中的應急能力提升。除此之外，也可以借鑒澳大利亞危機評估的經驗，通過設立“評估項目”來提升公務員的應急能力。

［1］張海波.公共危機管理研究的基本問題——概念、框架、理論、方法與發(fā)展趨勢［J］.公共管理高層論壇，2006，（1）.

［2］Rosenthal,Uriel,Paul’t Hart and Alexander Kouzmin.The Bureaupolitics of Crisis Management［J］.Public Administration,Vol.69,Summer 1991:211-233.

［3］Australian Emergency Management Institute.Introduction to Emergency Risk Management［EB/OL］.2010-2-15.http://ierm.ema.edu.au/ierm/about_erm/index.htm.

［4］Standards Australia,Standards New Zealand.HB 436,Risk Management Guidelines——Companion to AS/NZS 4360:2004［S］.Sydney:Standards Australia International Ltd,2004.

［5］于建嶸.群體性事件癥結在于官民矛盾［EB/OL］.2011-2-28.http://www.china.com.cn/book/zhuanti/qkjc/txt/2010-01/13/content_1922 8539.htm.

Research on the Australia’s Crisis Evaluation System

ZHANG Li
（School of Political Science and Public Management，Xinjiang University,Urumqi 830047,China)

Crisis evaluation is the first step of crisis management,and determine whether the crisis management to be successful.Through introduce the organizations,participants and procedures,this paper state that Australia’s crisis evaluation system has the characteristics of standardization process，diversitymethods，high degree of social participate,etc.Finally,the paper maintains that Australia's crisis evaluation system has important implications for China’s crisis evaluation work.

Australia；crisis evaluation；standar dization

D630.8

A

1009-6566（2011）02-0098-05

2011-03-15

張 麗（1979—），女，新疆烏魯木齊人，新疆大學政治與公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為公共部門人力資源管理、公共危機管理。