■倪咸林

鄭州：一座橋堵了一座城

■倪咸林

政府應(yīng)該把民眾的出行權(quán)當(dāng)作基本的民生問題去解決，只有順暢的出行才能實(shí)現(xiàn)要素的充分流動(dòng)，才能創(chuàng)造最大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值。

【案例】

2010年12月4日，河南省鄭州市因彩虹橋橋面沉降導(dǎo)致全市交通癱瘓，堵車14小時(shí)創(chuàng)下最長堵車記錄，給人們的生產(chǎn)生活帶來極大不便，也再次引發(fā)了人們對(duì)城市擁堵的憂慮。

此前，河南主流媒體《大河報(bào)》曾以4個(gè)整版的篇幅推出“繞城高速‘一卡通’”系列報(bào)道，建議對(duì)鄭州繞城高速公路實(shí)行“一卡通”優(yōu)惠收費(fèi)模式，讓市民持“年卡”通行繞城高速，利用鄭州繞城高速分流更多的車輛，為城區(qū)交通分擔(dān)壓力，并通過實(shí)驗(yàn)以實(shí)際數(shù)據(jù)證實(shí)了繞城高速的便捷程度。而當(dāng)彩虹橋出現(xiàn)擁堵后，鄭州交管部門也建議市民“繞行高速”，說明主管部門不是不知道繞行高速對(duì)緩解交通有利，而是不愿意免費(fèi)或優(yōu)惠讓市民繞行。但這些意見均被束之高閣。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國667個(gè)城市中，約有2/3的城市交通在高峰時(shí)段出現(xiàn)擁堵。這一現(xiàn)象不但從大城市向中小城市迅速擴(kuò)散，也逐漸從上下班高峰時(shí)段向全天擴(kuò)散。同時(shí)，以小汽車快速增長為核心的機(jī)動(dòng)化發(fā)展趨勢(shì)，給應(yīng)對(duì)城市交通擁堵帶來了極大的挑戰(zhàn)。

為應(yīng)對(duì)交通擁堵給城市治理帶來的挑戰(zhàn)，各地紛紛出臺(tái)不同的措施。北京、上海分別采取了限行、拍賣牌照的方式解決擁堵問題，很多二、三線城市也各顯神通，公交優(yōu)先、錯(cuò)峰上下班、規(guī)劃臨時(shí)停車位、實(shí)行差別化停車收費(fèi)等不一而足。

培養(yǎng)公民良好的交通規(guī)則意識(shí)、健康的汽車擁有意識(shí)以及合法的公車使用意識(shí)，意識(shí)統(tǒng)一了，交通也將隨之通暢。

政策似在“賭博”

【析因】

倪咸林（中國人民大學(xué)公共政策研究院）

事實(shí)上，我們今天所面臨的擁堵困境跟西方國家上世紀(jì)六七十年代極具可比性，盡管西方國家的擁堵在很大程度上是因?yàn)楣I(yè)化帶來的汽車普及，而我國擁堵的原因要遠(yuǎn)比西方國家復(fù)雜。在治堵的舉措上，他們往往更加注重科學(xué)規(guī)劃與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，注重科學(xué)管理與道路交通秩序教育，注重因地制宜大力發(fā)展公共交通事業(yè)，最后才是采取適當(dāng)限制措施限制汽車保有量及出行時(shí)間。日本的做法包括修建環(huán)形路、迂回路、立交橋，拓寬道路增加車道，此外，智能公路監(jiān)控系統(tǒng)在發(fā)達(dá)國家非常普及，可用于監(jiān)測(cè)、疏導(dǎo)交通流量。消除“高峰”時(shí)段；新加坡將全部土地規(guī)劃為55個(gè)小區(qū)，小區(qū)有居住的功能，還有辦公樓、購物中心、學(xué)校、醫(yī)院、餐飲、娛樂、公園等等，居民的上班與生活休閑基本上可以在一個(gè)小區(qū)內(nèi)解決；德國從小培養(yǎng)兒童遵守交通法規(guī)的意識(shí)，小學(xué)里設(shè)置了專門的交通法規(guī)和交通安全知識(shí)課程，并安排孩子們參加相關(guān)實(shí)踐活動(dòng)；我國香港地區(qū)，地鐵、輕軌、公交車和出租車組成的公交網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃合理，便利且舒適。此外，哥本哈根、巴黎都相繼引進(jìn)過“自行車城市”計(jì)劃，通過新建自行車租賃站，免費(fèi)向市民提供租車服務(wù)，并可在任意租賃站歸還自行車。

治堵是城市治理能力的體現(xiàn)，西方國家的交通從大堵到大治的過程事實(shí)上是治理能力的提高過程?？v觀國內(nèi)各大城市治堵舉措，“治而不理，限而不疏”是主流。就在鄭州彩虹橋大堵車不到20天，北京市公布了治堵新政，實(shí)施小客車數(shù)量調(diào)控措施，并不再增加公務(wù)用車指標(biāo)。對(duì)符合條件的企事業(yè)、社會(huì)團(tuán)體法人和個(gè)人以搖號(hào)方式無償分配小客車配置指標(biāo)，每個(gè)月指標(biāo)為2萬，其中個(gè)人88%。同時(shí)，限制外地人購車，本市人員和持有本市工作居住證的外地人以及在京納稅5年以上且有納稅證明的外地人擁有搖號(hào)資格。

“司機(jī)才能買車，連車都要搖號(hào)，中國首都，不僅首堵，還首賭啊?！敝袊嗣翊髮W(xué)教授毛壽龍?jiān)谖⒉┥先绱速|(zhì)疑北京治堵新政。國人買車不但受限，且買到車之后能不能上路還得賭上一把。國家在這一問題上的政策也似乎在賭博。彼一時(shí)，當(dāng)金融危機(jī)來臨的時(shí)候，國家的政策是鼓勵(lì)消費(fèi)，汽車產(chǎn)業(yè)成為十大振興產(chǎn)業(yè)之一，公民買車更可享受相關(guān)稅費(fèi)減免以及直接補(bǔ)貼優(yōu)惠；此一時(shí)，金融危機(jī)的腳步聲還在耳邊回響的時(shí)候，政策導(dǎo)向立馬變臉，對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)及消費(fèi)者“拉閘限車、此路不通”。

目前北京汽車保有量達(dá)到400萬輛，意味著千人擁有量超過200輛，但這與美國、日本等發(fā)達(dá)國家600到700輛的千人擁有量相比，還有很大的差距，這意味著北京車市還遠(yuǎn)未達(dá)到飽和狀態(tài)，未來還有很大的上升空間。此時(shí)面臨交通堵塞一味實(shí)行限的政策，顯然沒有對(duì)限制之外的政策進(jìn)行詳細(xì)研究和分析，缺乏政策合法性基礎(chǔ)，頗具“懶政”之嫌。

打出一套組合拳

【路徑】

倪咸林（中國人民大學(xué)公共政策研究院）

對(duì)于北京上海這樣城市“骨骼”相對(duì)比較成型的城市來說，優(yōu)先發(fā)展公共交通并對(duì)現(xiàn)有公共交通系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)合理整合布局才是治理擁堵的根本，而限制車輛數(shù)量和出行時(shí)間是政策工具中的后幾步棋而不是第一步。對(duì)于二、三線城市來說，在城市化大潮中，自身“骨骼”大都尚未成型或正在型塑過程中，城市規(guī)劃便顯得尤為重要。在吸取借鑒北京上海等特大城市、大城市經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，前瞻性地進(jìn)行城市規(guī)劃和交通路網(wǎng)建設(shè)實(shí)為關(guān)鍵。

北京現(xiàn)在客車數(shù)量為470多萬，美國紐約這一數(shù)字是800萬輛，日本東京同樣是800萬輛。這些國際性大城市為何沒有發(fā)生過這么嚴(yán)重的擁堵？原因就在于這些城市在汽車進(jìn)入家庭的同時(shí)，也相應(yīng)建立起了發(fā)達(dá)完善的公共交通系統(tǒng)。相比之下，北京的有軌通車?yán)锍虄H200公里，還不到發(fā)達(dá)國家同等規(guī)模城市平均水平的20%。因而對(duì)于這些市政規(guī)劃難以大動(dòng)的大城市來說，需要在資金投入、設(shè)施建設(shè)、城市交通管理等多個(gè)方面保證公共交通優(yōu)先發(fā)展。二、三線城市應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這一教訓(xùn)，在城市化進(jìn)程中進(jìn)行科學(xué)審慎的戰(zhàn)略性、負(fù)責(zé)任的規(guī)劃，決不能因?yàn)榫植康?、部門的或眼前的利益而放棄戰(zhàn)略的、公共的和長遠(yuǎn)的利益。

同時(shí)，對(duì)城市公共交通的規(guī)劃也要做到精細(xì)化和以人為本。要通過調(diào)查研究使公交車站點(diǎn)的設(shè)計(jì)便利大多數(shù)人群，且要保證便捷、通暢、準(zhǔn)時(shí)；公交車與其他公共交通工具的轉(zhuǎn)乘要能實(shí)現(xiàn)無縫銜接；地下交通站點(diǎn)設(shè)計(jì)盡量與大型商業(yè)、居住及功能區(qū)有效連接，形成立體交通網(wǎng)絡(luò)。

有人戲稱中國的路修到哪就會(huì)堵到哪，因?yàn)橹袊丝谔嗔?。然而筆者以為比人多更讓路堵的是人的意識(shí)。

而且，北京等大城市在擴(kuò)張的過程中產(chǎn)生了很多衛(wèi)星城，這些衛(wèi)星城市一方面不斷把自己的居民變成城市戶口甚至北京戶口；另一方面，由于市區(qū)房價(jià)過高，很多在市區(qū)上班的人下班后便蜂擁向郊區(qū)或衛(wèi)星城市，這也是主要時(shí)段主要路段擁堵的原因所在。如北京的望京、回龍觀、天通苑三大社區(qū)便是上下班高峰主要擁堵源。因此對(duì)于衛(wèi)星城市與主城區(qū)之間以及衛(wèi)星城市之間的交通規(guī)劃應(yīng)該是蛛網(wǎng)狀的，彼此勾連。條件許可的話可借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)，改變衛(wèi)星城市或大型社區(qū)單一的居住功能，使辦公樓、購物中心、學(xué)校、醫(yī)院、餐飲、娛樂、公園等等統(tǒng)合一體。在此基礎(chǔ)上，把集中居住的大型社區(qū)分散化、小型化，分散到公共交通可以承受的限度，這樣一方面強(qiáng)化了衛(wèi)星城市的功能，另一方面也避免了高峰時(shí)段的集中擁堵，緩解市區(qū)交通壓力。

有人戲稱中國的路修到哪就會(huì)堵到哪，因?yàn)橹袊丝谔嗔?。然而筆者以為比人多更讓路堵的是人的意識(shí)。我們似乎都很忙，鮮有自覺遵守交通規(guī)則的習(xí)慣，所以在主要路口除配備交警外，還會(huì)有大量協(xié)警和輔警；我們似乎都覺得有一輛屬于自己的汽車才算有面子，官員也似乎覺得有自己專屬的座駕才算風(fēng)光，我們甚至可以通過官員汽車排量來判定官員的級(jí)別。因此，不妨結(jié)合時(shí)下多數(shù)城市擁堵的事實(shí)，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理念，發(fā)起一場(chǎng)由公民、政府、媒體、社會(huì)組織等參與的大討論、大教育，培養(yǎng)公民良好的交通規(guī)則意識(shí)、健康的汽車擁有意識(shí)以及合法的公車使用意識(shí)，意識(shí)統(tǒng)一了，交通也將隨之通暢。這也是現(xiàn)代政府必須具備的治理能力。