■倪咸林

鄭州：一座橋堵了一座城

■倪咸林

政府應該把民眾的出行權(quán)當作基本的民生問題去解決，只有順暢的出行才能實現(xiàn)要素的充分流動，才能創(chuàng)造最大的經(jīng)濟社會價值。

【案例】

2010年12月4日，河南省鄭州市因彩虹橋橋面沉降導致全市交通癱瘓，堵車14小時創(chuàng)下最長堵車記錄，給人們的生產(chǎn)生活帶來極大不便，也再次引發(fā)了人們對城市擁堵的憂慮。

此前，河南主流媒體《大河報》曾以4個整版的篇幅推出“繞城高速‘一卡通’”系列報道，建議對鄭州繞城高速公路實行“一卡通”優(yōu)惠收費模式，讓市民持“年卡”通行繞城高速，利用鄭州繞城高速分流更多的車輛，為城區(qū)交通分擔壓力，并通過實驗以實際數(shù)據(jù)證實了繞城高速的便捷程度。而當彩虹橋出現(xiàn)擁堵后，鄭州交管部門也建議市民“繞行高速”，說明主管部門不是不知道繞行高速對緩解交通有利，而是不愿意免費或優(yōu)惠讓市民繞行。但這些意見均被束之高閣。

據(jù)統(tǒng)計，全國667個城市中，約有2/3的城市交通在高峰時段出現(xiàn)擁堵。這一現(xiàn)象不但從大城市向中小城市迅速擴散，也逐漸從上下班高峰時段向全天擴散。同時，以小汽車快速增長為核心的機動化發(fā)展趨勢，給應對城市交通擁堵帶來了極大的挑戰(zhàn)。

為應對交通擁堵給城市治理帶來的挑戰(zhàn)，各地紛紛出臺不同的措施。北京、上海分別采取了限行、拍賣牌照的方式解決擁堵問題，很多二、三線城市也各顯神通，公交優(yōu)先、錯峰上下班、規(guī)劃臨時停車位、實行差別化停車收費等不一而足。

培養(yǎng)公民良好的交通規(guī)則意識、健康的汽車擁有意識以及合法的公車使用意識，意識統(tǒng)一了，交通也將隨之通暢。

政策似在“賭博”

【析因】

倪咸林（中國人民大學公共政策研究院）

事實上，我們今天所面臨的擁堵困境跟西方國家上世紀六七十年代極具可比性，盡管西方國家的擁堵在很大程度上是因為工業(yè)化帶來的汽車普及，而我國擁堵的原因要遠比西方國家復雜。在治堵的舉措上，他們往往更加注重科學規(guī)劃與基礎設施建設，注重科學管理與道路交通秩序教育，注重因地制宜大力發(fā)展公共交通事業(yè)，最后才是采取適當限制措施限制汽車保有量及出行時間。日本的做法包括修建環(huán)形路、迂回路、立交橋，拓寬道路增加車道，此外，智能公路監(jiān)控系統(tǒng)在發(fā)達國家非常普及，可用于監(jiān)測、疏導交通流量。消除“高峰”時段；新加坡將全部土地規(guī)劃為55個小區(qū)，小區(qū)有居住的功能，還有辦公樓、購物中心、學校、醫(yī)院、餐飲、娛樂、公園等等，居民的上班與生活休閑基本上可以在一個小區(qū)內(nèi)解決；德國從小培養(yǎng)兒童遵守交通法規(guī)的意識，小學里設置了專門的交通法規(guī)和交通安全知識課程，并安排孩子們參加相關(guān)實踐活動；我國香港地區(qū)，地鐵、輕軌、公交車和出租車組成的公交網(wǎng)絡規(guī)劃合理，便利且舒適。此外，哥本哈根、巴黎都相繼引進過“自行車城市”計劃，通過新建自行車租賃站，免費向市民提供租車服務，并可在任意租賃站歸還自行車。

治堵是城市治理能力的體現(xiàn)，西方國家的交通從大堵到大治的過程事實上是治理能力的提高過程?？v觀國內(nèi)各大城市治堵舉措，“治而不理，限而不疏”是主流。就在鄭州彩虹橋大堵車不到20天，北京市公布了治堵新政，實施小客車數(shù)量調(diào)控措施，并不再增加公務用車指標。對符合條件的企事業(yè)、社會團體法人和個人以搖號方式無償分配小客車配置指標，每個月指標為2萬，其中個人88%。同時，限制外地人購車，本市人員和持有本市工作居住證的外地人以及在京納稅5年以上且有納稅證明的外地人擁有搖號資格。

“司機才能買車，連車都要搖號，中國首都，不僅首堵，還首賭啊?！敝袊嗣翊髮W教授毛壽龍在微博上如此質(zhì)疑北京治堵新政。國人買車不但受限，且買到車之后能不能上路還得賭上一把。國家在這一問題上的政策也似乎在賭博。彼一時，當金融危機來臨的時候，國家的政策是鼓勵消費，汽車產(chǎn)業(yè)成為十大振興產(chǎn)業(yè)之一，公民買車更可享受相關(guān)稅費減免以及直接補貼優(yōu)惠；此一時，金融危機的腳步聲還在耳邊回響的時候，政策導向立馬變臉，對汽車產(chǎn)業(yè)及消費者“拉閘限車、此路不通”。

目前北京汽車保有量達到400萬輛，意味著千人擁有量超過200輛，但這與美國、日本等發(fā)達國家600到700輛的千人擁有量相比，還有很大的差距，這意味著北京車市還遠未達到飽和狀態(tài)，未來還有很大的上升空間。此時面臨交通堵塞一味實行限的政策，顯然沒有對限制之外的政策進行詳細研究和分析，缺乏政策合法性基礎，頗具“懶政”之嫌。

打出一套組合拳

【路徑】

倪咸林（中國人民大學公共政策研究院）

對于北京上海這樣城市“骨骼”相對比較成型的城市來說，優(yōu)先發(fā)展公共交通并對現(xiàn)有公共交通系統(tǒng)進行科學合理整合布局才是治理擁堵的根本，而限制車輛數(shù)量和出行時間是政策工具中的后幾步棋而不是第一步。對于二、三線城市來說，在城市化大潮中，自身“骨骼”大都尚未成型或正在型塑過程中，城市規(guī)劃便顯得尤為重要。在吸取借鑒北京上海等特大城市、大城市經(jīng)驗教訓的基礎上，前瞻性地進行城市規(guī)劃和交通路網(wǎng)建設實為關(guān)鍵。

北京現(xiàn)在客車數(shù)量為470多萬，美國紐約這一數(shù)字是800萬輛，日本東京同樣是800萬輛。這些國際性大城市為何沒有發(fā)生過這么嚴重的擁堵？原因就在于這些城市在汽車進入家庭的同時，也相應建立起了發(fā)達完善的公共交通系統(tǒng)。相比之下，北京的有軌通車里程僅200公里，還不到發(fā)達國家同等規(guī)模城市平均水平的20%。因而對于這些市政規(guī)劃難以大動的大城市來說，需要在資金投入、設施建設、城市交通管理等多個方面保證公共交通優(yōu)先發(fā)展。二、三線城市應該認識到這一教訓，在城市化進程中進行科學審慎的戰(zhàn)略性、負責任的規(guī)劃，決不能因為局部的、部門的或眼前的利益而放棄戰(zhàn)略的、公共的和長遠的利益。

同時，對城市公共交通的規(guī)劃也要做到精細化和以人為本。要通過調(diào)查研究使公交車站點的設計便利大多數(shù)人群，且要保證便捷、通暢、準時；公交車與其他公共交通工具的轉(zhuǎn)乘要能實現(xiàn)無縫銜接；地下交通站點設計盡量與大型商業(yè)、居住及功能區(qū)有效連接，形成立體交通網(wǎng)絡。

有人戲稱中國的路修到哪就會堵到哪，因為中國人口太多了。然而筆者以為比人多更讓路堵的是人的意識。

而且，北京等大城市在擴張的過程中產(chǎn)生了很多衛(wèi)星城，這些衛(wèi)星城市一方面不斷把自己的居民變成城市戶口甚至北京戶口；另一方面，由于市區(qū)房價過高，很多在市區(qū)上班的人下班后便蜂擁向郊區(qū)或衛(wèi)星城市，這也是主要時段主要路段擁堵的原因所在。如北京的望京、回龍觀、天通苑三大社區(qū)便是上下班高峰主要擁堵源。因此對于衛(wèi)星城市與主城區(qū)之間以及衛(wèi)星城市之間的交通規(guī)劃應該是蛛網(wǎng)狀的，彼此勾連。條件許可的話可借鑒新加坡的經(jīng)驗，改變衛(wèi)星城市或大型社區(qū)單一的居住功能，使辦公樓、購物中心、學校、醫(yī)院、餐飲、娛樂、公園等等統(tǒng)合一體。在此基礎上，把集中居住的大型社區(qū)分散化、小型化，分散到公共交通可以承受的限度，這樣一方面強化了衛(wèi)星城市的功能，另一方面也避免了高峰時段的集中擁堵，緩解市區(qū)交通壓力。

有人戲稱中國的路修到哪就會堵到哪，因為中國人口太多了。然而筆者以為比人多更讓路堵的是人的意識。我們似乎都很忙，鮮有自覺遵守交通規(guī)則的習慣，所以在主要路口除配備交警外，還會有大量協(xié)警和輔警；我們似乎都覺得有一輛屬于自己的汽車才算有面子，官員也似乎覺得有自己專屬的座駕才算風光，我們甚至可以通過官員汽車排量來判定官員的級別。因此，不妨結(jié)合時下多數(shù)城市擁堵的事實，結(jié)合可持續(xù)發(fā)展理念，發(fā)起一場由公民、政府、媒體、社會組織等參與的大討論、大教育，培養(yǎng)公民良好的交通規(guī)則意識、健康的汽車擁有意識以及合法的公車使用意識，意識統(tǒng)一了，交通也將隨之通暢。這也是現(xiàn)代政府必須具備的治理能力。