■易麗麗

防控風(fēng)險(xiǎn)：湖北為縣委書(shū)記“排雷”

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湖北提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控，旨在加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記的激勵(lì)保護(hù)，努力為縣委書(shū)記營(yíng)造能干事、干成事、不出事的社會(huì)環(huán)境。這實(shí)際體現(xiàn)了一種監(jiān)督的新理念。

朱慧卿/C F P

自古以來(lái)，縣級(jí)政權(quán)就是政權(quán)體系中最為關(guān)鍵的一級(jí)，古人曰“郡縣治,則天下治；郡縣安，則天下安”。在當(dāng)今，“根基不牢，地動(dòng)山搖”則形象地說(shuō)明了縣級(jí)政權(quán)的重要作用?？h委書(shū)記這一干部群體以占全國(guó)處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部總數(shù)不到1%的比重，卻承擔(dān)著政權(quán)根基穩(wěn)固的重任。

《人民論壇》雜志一項(xiàng)調(diào)查顯示，縣委書(shū)記屬官場(chǎng)十大高風(fēng)險(xiǎn)崗位之一，并且排在前三位。2010年9月上旬，湖北省紀(jì)委、省委組織部聯(lián)合印發(fā)了《湖北省縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《防控辦法》）。這是全國(guó)第一個(gè)關(guān)于縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控的文件。

扁鵲的醫(yī)術(shù)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警

《防控辦法》共五章十八條，分別對(duì)縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)的總則、防控內(nèi)容、防控措施、信息收集及處置、附則等做出了規(guī)定?！斗揽剞k法》從醞釀到出臺(tái)，湖北省紀(jì)委一直很低調(diào)，早在2009年8月，湖北省紀(jì)委和黃岡市委就聯(lián)合組成課題組對(duì)“縣委書(shū)記崗位腐敗風(fēng)險(xiǎn)防控”進(jìn)行研究，課題組調(diào)查走訪(fǎng)了20多位在任或曾任縣委書(shū)記的干部。2010年1月，課題組在北京召開(kāi)“縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)分析及預(yù)警防控”研討會(huì)，邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家建言，最后形成了《防控辦法》的雛形。

此辦法出臺(tái)后，各大媒體爭(zhēng)相報(bào)道，一時(shí)間“防控縣委書(shū)記‘霸權(quán)’”，“勒緊縣委書(shū)記的權(quán)力‘韁繩’”，“給縣委書(shū)記套上‘緊箍咒’”等醒目標(biāo)題將公眾聚焦在縣委書(shū)記這一特殊的崗位上?！斗揽剞k法》中所指的縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)，著眼于縣委書(shū)記崗位職責(zé)的特征，指縣委書(shū)記在履行公職中發(fā)生腐敗行為的可能性及這種可能性的判斷與認(rèn)知。

“風(fēng)險(xiǎn)”一詞的由來(lái)，追溯到遠(yuǎn)古時(shí)期，漁民這一職業(yè)群體在長(zhǎng)期的捕撈活動(dòng)中，深深地體會(huì)到“風(fēng)”給他們帶來(lái)的無(wú)法預(yù)測(cè)、無(wú)法確定的危險(xiǎn)，“風(fēng)”即意味著“險(xiǎn)”，由此有了“風(fēng)險(xiǎn)”一詞?？h委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)的前提假設(shè)是崗位有危險(xiǎn)。險(xiǎn)從何來(lái)？有人稱(chēng)縣委書(shū)記位重權(quán)大，“除了外交、軍事、國(guó)防這些內(nèi)容沒(méi)有，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒(méi)有區(qū)別”。危險(xiǎn)藏在大權(quán)的背后,尤其是缺乏有力監(jiān)督時(shí)?！斗揽剞k法》中鎖定縣委書(shū)記崗位“五大”風(fēng)險(xiǎn)：一是執(zhí)行政策失真的風(fēng)險(xiǎn)；二是選人用人失準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)；三是重大決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)；四是從政道德失范的風(fēng)險(xiǎn)；五是遞延權(quán)力失控的風(fēng)險(xiǎn)。

我們先從《扁鵲的醫(yī)術(shù)》這則故事說(shuō)起。魏文王問(wèn)名醫(yī)扁鵲說(shuō)：“你們家兄弟三人，都精于醫(yī)術(shù)，到底哪一位最好呢？”扁鵲答：“長(zhǎng)兄最好，中兄次之，我最差。”魏文王再問(wèn)：“那么為什么你最出名呢？”扁鵲答：“長(zhǎng)兄治病，是治病于病情發(fā)作之前。由于一般人不知道他事先能鏟除病因，所以他的名氣無(wú)法傳出去；中兄治病，是治病于病情初起時(shí)。一般人以為他只能治輕微的小病，所以他的名氣只及本鄉(xiāng)里。而我是治病于病情嚴(yán)重之時(shí)。一般人都看到我在經(jīng)脈上穿針管放血、在皮膚上敷藥等大手術(shù)，所以認(rèn)為我的醫(yī)術(shù)高明，名氣因此響遍全國(guó)?！?/p>

這則故事說(shuō)明了一個(gè)簡(jiǎn)單的道理：事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。湖北預(yù)警防控縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)正是著手事前控制，讓縣委書(shū)記知道“危險(xiǎn)”、查找“風(fēng)險(xiǎn)”，治病于病情發(fā)作之前，上升到制度層面為縣委書(shū)記“排雷”。

歷數(shù)改革開(kāi)放以來(lái)因腐敗倒下的縣委書(shū)記，令人觸目驚心。從改革開(kāi)放第一個(gè)因腐敗被槍斃的廣東省海豐縣原縣委書(shū)記王仲，到河南2006年以來(lái)查處貪污受賄犯罪的縣委書(shū)記22名。2007年四川省仁壽縣前任縣委書(shū)記鐘建初因受賄被判14年，后任張敏在兩年后被雙規(guī)，縣委書(shū)記“上演”前腐后繼。2010年曾是廣安市推薦的2009年“四川省優(yōu)秀縣委書(shū)記”人選漆小林落馬，全國(guó)最貪縣委書(shū)記、被網(wǎng)友封為“報(bào)銷(xiāo)王”的云南省文山州麻栗坡縣原縣委書(shū)記趙仕永落馬……

縣委書(shū)記成為腐敗“重災(zāi)區(qū)”，縣委書(shū)記崗位成為高危崗位，“扁鵲”們才各顯身手。湖北出臺(tái)《防控辦法》將監(jiān)督關(guān)口前移，防患于未然，做一回扁鵲長(zhǎng)兄。

創(chuàng)新與質(zhì)疑

《防控辦法》針對(duì)縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)，明確了防控內(nèi)容。如在選人用人方面，重點(diǎn)防止違反干部選拔任用工作原則、標(biāo)準(zhǔn)、程序和紀(jì)律?！敖⒑屯菩锌h委書(shū)記不直接分管人事”被媒體高度關(guān)注。其中，列舉不插手工程招投標(biāo)和土地劃撥、拍賣(mài)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓置換等條款，實(shí)際上這些都是縣委書(shū)記可能腐敗的“雷區(qū)”。另外，還強(qiáng)調(diào)建立縣紀(jì)委與市州紀(jì)委關(guān)于縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控的聯(lián)系溝通機(jī)制，“縣紀(jì)委可以將掌握的縣委書(shū)記腐敗跡象直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”這一舉措被報(bào)道的頻次極高。

建立縣委書(shū)記廉政考察制度，對(duì)縣委書(shū)記廉政情況進(jìn)行群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)；建立縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)信息收集、分析評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置整改制度。這一系列的制度都是防控縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)的制度舉措。

《防控辦法》提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控，旨在加強(qiáng)對(duì)縣委書(shū)記的激勵(lì)保護(hù)，努力為縣委書(shū)記營(yíng)造能干事、干成事、不出事的社會(huì)環(huán)境。這實(shí)際體現(xiàn)了一種監(jiān)督的新理念。筆者在美國(guó)訪(fǎng)談美國(guó)政府責(zé)任署GAO（前身美國(guó)審計(jì)署）官員時(shí)，GAO作為美國(guó)聯(lián)邦政府最重要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督理念已從監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的對(duì)抗關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐龠M(jìn)工作改進(jìn)的伙伴關(guān)系。這一監(jiān)督新理念給筆者留下特別深刻的印象。湖北縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控同樣以從發(fā)展、激勵(lì)為出發(fā)點(diǎn)，為縣委書(shū)記做好“例行體檢”，兼職“保健醫(yī)生”角色。

但是，對(duì)兩項(xiàng)所謂的創(chuàng)新，筆者有不同看法。

一是“建立和推行縣委書(shū)記不直接分管人事”。有人認(rèn)為這是《防控辦法》中的一大亮點(diǎn)。“要想富，動(dòng)干部”，縣委書(shū)記因用人腐敗而倒下的比比皆是。安徽潁上縣原縣委書(shū)記張華琪“動(dòng)干部”最多的一次就調(diào)整了190名干部；山西翼城縣原縣委書(shū)記武保安賣(mài)官受賄29次收受88.8萬(wàn)元；長(zhǎng)治縣原縣委書(shū)記王虎林離任前不到兩個(gè)月內(nèi)集中“批發(fā)”432頂官帽。

一位要求匿名的副縣長(zhǎng)提出了質(zhì)疑，“縣委書(shū)記本來(lái)就沒(méi)有人事權(quán)這一項(xiàng)，人事是政府序列的人事局管，縣委書(shū)記不直接分管人事這是一個(gè)偽命題。但縣委書(shū)記會(huì)私下和人事局長(zhǎng)說(shuō)，動(dòng)任何一個(gè)人都要我點(diǎn)頭”。另一位基層官員說(shuō)：“縣委書(shū)記壓力很大，想做成事，身邊需

要一批自己的人。不管人事，不現(xiàn)實(shí)。提拔一個(gè)干部莫非‘論資排輩，論功行賞，論德講情’三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，基層干部能力區(qū)別不大，‘講情’往往排第一位。”

根據(jù)《黨章》規(guī)定，縣委書(shū)記并沒(méi)有主管干部人事的條款，理論上這是一個(gè)偽命題。但《防控辦法》是著眼基層實(shí)際，提出不直接分管人事是限制縣委書(shū)記的權(quán)力，換句話(huà)說(shuō)，限制其在用人上的作用就是防控風(fēng)險(xiǎn)要起的作用。

二是“縣紀(jì)委可以將掌握的縣委書(shū)記腐敗跡象直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”。這也被媒體稱(chēng)作是一大創(chuàng)新。筆者認(rèn)為向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告不是創(chuàng)新，而是盡職，是履行職能到位的問(wèn)題。按《黨章》規(guī)定，“黨的地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作”。既然是在上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下，那么向其報(bào)告就是履行職責(zé)。

紀(jì)委在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，縣紀(jì)委書(shū)記通常是縣委常委，同在縣委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)下，揭開(kāi)縣委書(shū)記腐敗的蓋子需要勇力更需要魄力?！凹o(jì)委書(shū)記除非和縣委書(shū)記感情特別不合，不然不會(huì)向上報(bào)告，縣委書(shū)記可以拿掉紀(jì)委書(shū)記的官帽子。”基層官員如是說(shuō)。

監(jiān)督的靈魂是獨(dú)立性，但紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的身份顯得尷尬?！翱h紀(jì)委可以將掌握的縣委書(shū)記腐敗跡象直接向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”，直面了雙重領(lǐng)導(dǎo)的尷尬，但關(guān)鍵問(wèn)題是要有措施保障和保護(hù)直接報(bào)告的落實(shí)力度和持續(xù)性。

湖北縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防控同樣以從發(fā)展、激勵(lì)為出發(fā)點(diǎn)，為縣委書(shū)記做好“例行體檢”，兼職“保健醫(yī)生”角色。

《防控辦法》中還有一些新舉措值得肯定，對(duì)縣委書(shū)記廉政情況進(jìn)行群眾滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)，此舉措是通過(guò)制度強(qiáng)化外部責(zé)任，體現(xiàn)權(quán)為民所賦。而之前的監(jiān)督側(cè)重對(duì)組織負(fù)責(zé)，僅僅強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制。建立縣委書(shū)記崗位風(fēng)險(xiǎn)信息收集、分析評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置整改制度，給監(jiān)督的難題“信息不對(duì)稱(chēng)”進(jìn)行了破題，強(qiáng)調(diào)處置整改體現(xiàn)了監(jiān)督的最終目的是持續(xù)改進(jìn)。

給監(jiān)督縣委書(shū)記支招

黨的十七屆三中全會(huì)閉幕后，中央組織了2000名縣委書(shū)記首次集訓(xùn)，并建立了縣委書(shū)記輪訓(xùn)常態(tài)化的機(jī)制。2010年10月，中央發(fā)文要求所有省巡視組都展開(kāi)對(duì)縣（市、區(qū)）的全面巡視，如此密集地對(duì)縣域進(jìn)行巡視，還是首次。2010年11月中旬，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和中共中央組織部，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展縣委權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在全國(guó)范圍推動(dòng)“縣權(quán)”改革的試點(diǎn)。這一系列中央戰(zhàn)略部署，都在為更好地治理縣域，牢固政權(quán)根基努力。若要實(shí)現(xiàn)更有效的監(jiān)督，還應(yīng)在三個(gè)方面加強(qiáng)工作。

其一，保障監(jiān)督的獨(dú)立性。

有效率的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的共同特征是獨(dú)立性強(qiáng)。雙重領(lǐng)導(dǎo)的制度安排下，監(jiān)督者（紀(jì)委）并沒(méi)有向委托人上級(jí)紀(jì)委報(bào)告信息的正激勵(lì)，而監(jiān)督者卻有向委托人隱瞞信息的正激勵(lì)，因?yàn)楸O(jiān)督者與代理人（縣委書(shū)記）是利益共同體，一榮俱榮，一損俱損。縣紀(jì)委的預(yù)算、人員、辦公條件改善都依賴(lài)同級(jí)解決，難以超脫。為了保障獨(dú)立性，可以嘗試“下管一級(jí)”體制。

巡視組因?yàn)榻?jīng)費(fèi)、人員不依賴(lài)地方，獨(dú)立性強(qiáng)，監(jiān)督力度比同級(jí)紀(jì)委大。筆者也了解到，基層官員對(duì)巡視制度也有些憂(yōu)慮，“找人談話(huà)，除非特別有意見(jiàn)一般都不敢講，因?yàn)椴恢朗欠窨h委書(shū)記與巡視組關(guān)系好”。要求匿名的副縣長(zhǎng)告訴筆者，“最近來(lái)的巡視組，組長(zhǎng)快退休了，在縣里搞一個(gè)月，例行公事，縣里安排在賓館招待好，不敢怠慢。其實(shí)巡視組并不愿意見(jiàn)上訪(fǎng)者，怕麻煩?！彼J(rèn)為，“突擊巡視效果更好?！?/p>

其二，形成監(jiān)督的合力。

審計(jì)是專(zhuān)業(yè)的監(jiān)督力量，借助審計(jì)技術(shù)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)紀(jì)委與審計(jì)的合作。2009年11月浙江省審計(jì)廳按照浙江省委組織部的要求，告別過(guò)去“只審縣長(zhǎng)不審書(shū)記”的審計(jì)辦法，對(duì)縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行同步審計(jì)試點(diǎn)，促進(jìn)權(quán)力與責(zé)任對(duì)等，建立有效的權(quán)力制約機(jī)制。河南、云南也進(jìn)行了審計(jì)縣委書(shū)記的試點(diǎn)工作。審計(jì)在發(fā)達(dá)國(guó)家是最有力的監(jiān)督部門(mén)，整合、盤(pán)活現(xiàn)有監(jiān)督資源，才能形成監(jiān)督合力。值得注意的是，進(jìn)行縣委書(shū)記離任審計(jì)，要避免審計(jì)部門(mén)做“順?biāo)饲椤?，審?jì)的結(jié)果要真正與晉升掛鉤，而不是讓審計(jì)變成評(píng)價(jià)為晉升添彩。

其三，加大公開(kāi)透明的力度。

陽(yáng)光是最好的防腐劑。從2004年中央首次提出“逐步推進(jìn)黨務(wù)公開(kāi)，增強(qiáng)黨組織工作的透明度”，到2007年將黨務(wù)公開(kāi)作為黨的一項(xiàng)組織制度寫(xiě)入黨章，再到2009年中央黨務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組在京成立，通過(guò)公開(kāi)透明抑制腐敗在高層已達(dá)成共識(shí)。在上級(jí)考核什么，下級(jí)就做什么的中國(guó)特色考核環(huán)境中，將公開(kāi)透明的執(zhí)行力度作為主要指標(biāo)之一對(duì)縣委書(shū)記進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，能夠達(dá)到陽(yáng)光防腐的效果。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部）