政績觀的歷史性與時代性

今天，我們要倡導(dǎo)的政績觀，是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績觀。它是“成本概念”基礎(chǔ)上的政績觀，即建立在行政成本與公共產(chǎn)出分析比較基礎(chǔ)之上的政績觀。

在公共行政領(lǐng)域，政績和政績觀是一個核心觀念。在嚴(yán)格意義上，所謂政績觀，是指對于行政業(yè)績的觀念和認(rèn)識。但今天公共語匯中的所謂政績觀，一般指政府或公權(quán)力對于政績的一套觀念系統(tǒng)。人類的政績觀是與政府概念和文明的興起大體同步前行的。

人類公共行政有一個漫長的歷史。無論政績還是政績觀，都有其歷史性和時代性。相傳中國古代舜時，就形成了“三載三績，三考黜陟”的考績制度，對各部落首領(lǐng)三年考核三次政績，以決定其升降。

中國歷代官制中，都有“?？肌薄ⅰ翱颊n”等規(guī)定。唐代杜佑的《通典》、宋代馬端臨的《文獻(xiàn)通考》中，都有關(guān)于吏治考核、督查的記載。事實(shí)上，中國文官制度的確立，是以對公務(wù)人員的考核監(jiān)督為前提的。在不同歷史時期，民間也形成了“政績”觀念——即對官員作為不作為的認(rèn)知和評價。中國古代民間流傳的“當(dāng)官不與民做主，不如回家賣紅薯”之類的諺語和關(guān)于“口碑”的說法等，即是對于政績的認(rèn)知。但整體來說，人類比較系統(tǒng)成熟的政績觀念，是在19世紀(jì)中葉產(chǎn)生的。不同時代、不同政治理念下的政績觀是不同的。如今在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績觀，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的政績觀、與那種竭澤而漁、勞民傷財(cái)、不顧成本、不顧生態(tài)效益的政績觀，是有本質(zhì)性不同的。

就政績觀的時代性來說，它是現(xiàn)代政府的產(chǎn)物，并受“新公共管理運(yùn)動”等時代精神的激蕩?，F(xiàn)代考績制度已在19世紀(jì)的英國出現(xiàn)。美國國會在1883年1月通過“彭德爾頓法”，標(biāo)志以功績制為核心的美國現(xiàn)代文官制度初步形成。美國聯(lián)邦政府在1887年正式實(shí)施考績制度，1905年頒發(fā)了“考績法”。19世紀(jì)末，美國許多城市政府腐化無能的事件被陸續(xù)曝光，通過財(cái)政預(yù)算控制地方政府績效的呼聲開始出現(xiàn)。20世紀(jì)40年代，在“胡佛委員會”推動下，人們對績效評估與績效預(yù)算的關(guān)注大幅度提升，但政府績效管理的真正興起，是20世紀(jì)70年代的事，20世紀(jì)90年代達(dá)到高峰。美國1993年頒布的《政府績效與結(jié)果法》（簡稱GPRA），被認(rèn)為是世界各國政府績效改革浪潮中具有里程碑意義的代表性立法。

這當(dāng)中形成的所謂“新公共管理學(xué)”，以公共部門管理問題的解決為核心，更多從經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑來研究公共管理尤其是政府管理問題，被人們稱為“以經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)的新政策管理理論”或“市場導(dǎo)向的公共行政學(xué)”。它提供了當(dāng)代公共管理的新模式，尤其在政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系上，突破了傳統(tǒng)公共行政的界限。

從政績觀的歷史性和時代性中可以看到，在本質(zhì)屬性上，所謂政績觀有兩種：一種是“榮譽(yù)概念”上的政績觀，即政府部門和政府從業(yè)人員對自己的行政行為、行政過程結(jié)果的一種榮譽(yù)性的觀念；這種概念下的政績觀，以行政行為和行政業(yè)績獲得社會和人們的認(rèn)可為滿足取向。另一種是“成本概念”上的政績觀，即政府和政府從業(yè)人員對自己的行政行為、行政過程進(jìn)行“成本-產(chǎn)出”對比、核算和結(jié)果計(jì)量的一種觀念；這種觀念下的政績觀，以認(rèn)知行政行為、行政業(yè)績的實(shí)際情況、以改善行政行為和提升管理績效為滿足取向。

今天，我們要倡導(dǎo)的政績觀，是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的政績觀。它是“成本概念”基礎(chǔ)上的政績觀，即建立在行政成本與公共產(chǎn)出分析比較基礎(chǔ)之上的政績觀。這樣的政績觀才合乎邏輯，才合乎人類社會經(jīng)濟(jì)“發(fā)展”的本義，才能真正促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，從而才真正產(chǎn)生福祉澤被、利國利民的“政績”。