蔣明敏，趙春雷

（1.南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210046；

2.曲阜師范大學(xué) 政治與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 日照 276826）

網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息資源共享的基本模式與制度保障

蔣明敏1，趙春雷2

（1.南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210046；

2.曲阜師范大學(xué) 政治與社會(huì)發(fā)展學(xué)院，山東 日照 276826）

在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，政府信息以數(shù)字代碼的形式廣泛分布于邏輯空間。政府信息資源共享實(shí)質(zhì)上是通過(guò)政府信息公開(kāi)平臺(tái)、政務(wù)信息交換平臺(tái)和政府信息增值服務(wù)等方式，促進(jìn)信息資源價(jià)值最大化并使其在不同政府部門(mén)、社會(huì)組織和群體之間合理配置的過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，政府信息資源共享受到諸多因素及其相互關(guān)系的制約，其中，制度環(huán)境是帶有根本性和全局性的因素。消解政府信息資源共享的障礙，關(guān)鍵是確立并執(zhí)行一套適合中國(guó)國(guó)情的信息管理制度。

網(wǎng)絡(luò)；政府信息資源；共享；模式；制度

一、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息資源共享的基本模式

政府信息資源共享有廣義和狹義之分，從廣義上說(shuō)，是指在一定的政策體制、激勵(lì)措施和安全保障的基礎(chǔ)上，在政府內(nèi)部、政府與政府外部之間共同使用政府信息資源的一種機(jī)制，目的是提高公共管理和公共服務(wù)水平［1］。狹義的政府信息資源共享主要指不同地域、層級(jí)政府之間以及政府各職能部門(mén)之間進(jìn)行信息交換與共享的內(nèi)在機(jī)制。本文側(cè)重于從廣義上來(lái)界定政府信息資源共享。網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下的政府信息資源共享，是充分利用了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)信息資源系統(tǒng)平臺(tái)對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行規(guī)劃布局，優(yōu)化整合，促進(jìn)數(shù)據(jù)交換與信息共享，它具有開(kāi)放性、交互式和個(gè)性化的特點(diǎn)。開(kāi)放性是指不同應(yīng)用系統(tǒng)可以通過(guò)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換協(xié)議實(shí)現(xiàn)跨平臺(tái)連接，相互之間具有良好的兼容性；交互式表現(xiàn)為信息資源共享過(guò)程中不同業(yè)務(wù)系統(tǒng)相互協(xié)同，實(shí)現(xiàn)互利多贏的目標(biāo)；個(gè)性化體現(xiàn)在共享方式的人性化設(shè)計(jì)，方便快捷，靈活多樣，可以滿足不同用戶的需要上。

模式是指事物的標(biāo)準(zhǔn)樣式，政府信息資源共享的基本模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)制度性安排形成相對(duì)穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)方式，政府信息資源共享通過(guò)一系列具體形式展開(kāi)所形成的有利于交換與共享的規(guī)定性方式。根據(jù)信息資源服務(wù)對(duì)象和領(lǐng)域的不同，大體可以將其劃分為三個(gè)層次：一是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的合作與共享機(jī)制，包括不同職能部門(mén)之間以及不同組織系統(tǒng)之間和不同地域、層級(jí)政府間的信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同；二是政府機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)，即權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的信息報(bào)告與監(jiān)控機(jī)制；三是政府部門(mén)與社會(huì)公眾，包括公民、企業(yè)和其他社會(huì)組織之間的信息公開(kāi)與反饋機(jī)制。綜合考察政府信息資源共享的服務(wù)對(duì)象、領(lǐng)域與形式，筆者將政府信息資源共享的基本模式概括為：基于政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，信息資源共享的實(shí)現(xiàn)主體通過(guò)政府信息公開(kāi)平臺(tái)、政務(wù)信息交換平臺(tái)和政府信息增值服務(wù)等方式，推動(dòng)信息資源價(jià)值最大化，并促進(jìn)其優(yōu)化配置和共享共用（見(jiàn)圖1）。

政府信息公開(kāi)平臺(tái)是最重要的信息資源共享方式。政府信息是具有社會(huì)性質(zhì)的資源，公開(kāi)信息是政府的應(yīng)盡義務(wù)，它指各級(jí)政府部門(mén)依法在其職責(zé)范圍內(nèi)公開(kāi)其政務(wù)活動(dòng)與結(jié)果，允許用戶按照法定程序，通過(guò)查詢、閱覽、下載、摘錄、收聽(tīng)、觀看等方式利用各種公共信息資源，如政府法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等信息?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》）對(duì)政府主動(dòng)公開(kāi)信息的范圍、方式、場(chǎng)所和公眾申請(qǐng)公開(kāi)信息的程序以及政府信息公開(kāi)的監(jiān)督、保障和救濟(jì)等方面作了明確規(guī)定，為公民知情權(quán)提供了制度保障。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，信息資源整合更加高效，為公眾獲取和利用政府信息提供了便利。政府網(wǎng)站逐步成為各級(jí)政府機(jī)關(guān)公開(kāi)信息的主渠道。2010年7月15日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在北京發(fā)布了《第26次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。CNNIC的《報(bào)告》顯示，截至2010年6月底，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了4.2億人，較2009年年底增加3600萬(wàn)人?；ヂ?lián)網(wǎng)普及率攀升至31.8%，與2009年年底相比提高了2.9個(gè)百分點(diǎn)。手機(jī)網(wǎng)民成為拉動(dòng)中國(guó)總體網(wǎng)民規(guī)模攀升的主要?jiǎng)恿??！秷?bào)告》指出，截至2010年6月底，手機(jī)網(wǎng)民用戶達(dá)到2.77億，在整體網(wǎng)民中的占比攀升至65.9%［2］，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的巨大發(fā)展?jié)摿χ档藐P(guān)注。

政務(wù)信息交換平臺(tái)是一種以政務(wù)信息資源系統(tǒng)為基礎(chǔ)的跨平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的數(shù)據(jù)交換共享方式。它滿足了不同應(yīng)用系統(tǒng)之間進(jìn)行應(yīng)用整合和業(yè)務(wù)協(xié)同的需要，為異構(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)開(kāi)展數(shù)據(jù)交換架起了橋梁，同時(shí)也使統(tǒng)一管理各類政務(wù)信息成為可能，極大地提高了信息資源的整體效能。本文所指的政務(wù)信息是基于特定場(chǎng)域的表述，其實(shí)質(zhì)就是政府信息資源。不同政府部門(mén)掌握的政務(wù)信息，在物理上分布分散，信息間的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，不同格式數(shù)據(jù)缺乏一致性，而且傳統(tǒng)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的連接方式由于其開(kāi)發(fā)成本過(guò)高，穩(wěn)定性、安全性不夠，數(shù)據(jù)交換復(fù)雜以及系統(tǒng)維護(hù)困難等缺陷，難以從根本上解決信息交換與共享的問(wèn)題。因此，有必要通過(guò)制定統(tǒng)一的信息標(biāo)準(zhǔn)體系，確立科學(xué)、規(guī)范的信息整合和更新機(jī)制，建構(gòu)起一個(gè)集多種開(kāi)發(fā)語(yǔ)言，保障不同處理業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)源和應(yīng)用之間進(jìn)行信息交換與共享的數(shù)據(jù)交換平臺(tái)，然后再通過(guò)應(yīng)用適配器將不同應(yīng)用系統(tǒng)連接到這一平臺(tái)，同時(shí)利用目錄管理模式統(tǒng)一管理數(shù)據(jù)資源。這樣就借助以應(yīng)用系統(tǒng)為支點(diǎn)、政務(wù)信息交換平臺(tái)為紐帶的共享機(jī)制，將在物理上分散、孤立的各類政務(wù)信息連接起來(lái)并形成一個(gè)有機(jī)整體。由此可知，政務(wù)信息交換平臺(tái)既可以為不同應(yīng)用系統(tǒng)提供統(tǒng)一的基礎(chǔ)信息資源、信息交換以及認(rèn)證授權(quán)等服務(wù)，又可以保證其相互獨(dú)立性和低耦合性，從而提高系統(tǒng)的運(yùn)作效率和安全性［3］。

政府信息增值服務(wù)是政府“再利用”信息資源，形成信息增值產(chǎn)品，從而滿足公眾特定需求的共享方式。隨著公民信息意識(shí)不斷增強(qiáng)，其信息需求日趨個(gè)性化，這就需要政府加大資源整合力度，逐步引入市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)和利用機(jī)制，“再利用”政府基礎(chǔ)信息資源，提升其社會(huì)價(jià)值，向公眾提供多樣化的信息服務(wù)。其中，政府信息增值服務(wù)內(nèi)容是政府信息增值服務(wù)的核心，是政府開(kāi)展信息增值服務(wù)的原始要素和基本內(nèi)容［4］。然而，這些信息資源的實(shí)際利用率較低，造成社會(huì)資源浪費(fèi)嚴(yán)重。根據(jù)2006年浙江省對(duì)政府信息資源的調(diào)查，省級(jí)44個(gè)部門(mén)3967項(xiàng)政府信息資源共享數(shù)據(jù)指標(biāo)中，與非政務(wù)部門(mén)共享的為209項(xiàng)，占指標(biāo)總數(shù)的5.3%；尚未實(shí)現(xiàn)共享的有2096項(xiàng)，占指標(biāo)總數(shù)的52.8%［5］。分析其中的原因，既有政府部門(mén)自利性訴求驅(qū)動(dòng)下服務(wù)理念的缺位的因素，也有信息技術(shù)發(fā)展中軟硬件建設(shè)的銜接障礙，特別是缺乏相應(yīng)的信息文化傳統(tǒng)、高效的運(yùn)作機(jī)制和通過(guò)市場(chǎng)化模式開(kāi)發(fā)信息資源的經(jīng)驗(yàn)的因素，這就導(dǎo)致信息增值服務(wù)的規(guī)模效益難以發(fā)揮。為此，必須促進(jìn)政府信息資源的深度開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)對(duì)增值開(kāi)發(fā)與利用工作的管理，建立科學(xué)、規(guī)范的投入保障機(jī)制、定價(jià)審核機(jī)制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，完善以市場(chǎng)為主導(dǎo)的政府信息資源運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)商用信息內(nèi)容服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)社會(huì)組織開(kāi)展公益性信息服務(wù)，以更好地發(fā)揮政府信息的社會(huì)價(jià)值和服務(wù)效能。

當(dāng)然，通過(guò)政府信息公開(kāi)平臺(tái)、政務(wù)信息交換平臺(tái)和政府信息增值服務(wù)等方式促進(jìn)政府信息資源共享，是以政府?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)作為基本支撐來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如果離開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)的支持，信息資源共享就成為“無(wú)源之水”、“無(wú)本之木”。在發(fā)展過(guò)程中，必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)建設(shè)，糾正目前存在的缺少統(tǒng)一規(guī)劃、力量分散和低水平重復(fù)等問(wèn)題，加快數(shù)據(jù)資源整合步伐，加大標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)庫(kù)改造力度，重點(diǎn)建設(shè)一批具有示范效應(yīng)、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善休戚相關(guān)的公共信息庫(kù)，包括經(jīng)濟(jì)、科技、交通、衛(wèi)生、環(huán)境、氣象以及社會(huì)保障等方面的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，為政府信息資源共享提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

二、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下制約政府信息資源共享的主要因素

政府信息資源共享是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它受到諸多因素及其相互關(guān)系的制約。政府作為信息資源的最大生產(chǎn)者、擁有者和使用者，無(wú)疑是信息化工作的實(shí)施主體，這就意味著政府的管理水平和信息能力直接制約著信息資源共享的實(shí)現(xiàn)程度，這兩個(gè)方面構(gòu)成了政府信息化建設(shè)的內(nèi)在制約因素。從環(huán)境因素來(lái)看，制度環(huán)境、社會(huì)公眾的信息意識(shí)與能力也可以折射出當(dāng)前我國(guó)政府信息資源共享的發(fā)展?fàn)顩r。

由相關(guān)政策法律法規(guī)組成的宏觀制度環(huán)境制約著政府信息資源共享。政策是法律的先導(dǎo)，法律是政策的保障。作為基于某種利益原則而確定的行為規(guī)范，它們都是政府宏觀管理的重要手段。當(dāng)前，我國(guó)政府信息資源共享制度仍然存在缺陷，首先表現(xiàn)為政府信息資源的相關(guān)管理制度缺位，法律法規(guī)對(duì)信息化管理體制、運(yùn)行機(jī)制的保障乏力，政府信息公開(kāi)制度亟待完善，《政府信息公開(kāi)條例》的法律效力偏低，對(duì)公開(kāi)范圍的界定模糊，可操作性不強(qiáng)。例如其中對(duì)于“國(guó)家安全”、“公共安全”和“國(guó)家秘密”的定義不夠明確，“商業(yè)秘密”在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中的解釋是否適用以及對(duì)“個(gè)人隱私”的理解都缺少明確的法律界定。其次，行政體制的內(nèi)在缺陷阻礙了信息資源共享機(jī)制建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，傳統(tǒng)體制趨于瓦解，但公民社會(huì)并沒(méi)有完全形成，我國(guó)仍是一個(gè)政府主導(dǎo)型社會(huì)。在等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)中，條塊分割、職能交叉、層次過(guò)多等缺陷難以根除，實(shí)踐中以各個(gè)部門(mén)為單位管理信息，導(dǎo)致信息分布松散，交互性很低，跨部門(mén)流動(dòng)困難。在相關(guān)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制和責(zé)任追究制度缺位的情況下，信息控制有利于維護(hù)政府部門(mén)既得利益，掩蓋其決策失誤和管理過(guò)失，這就促使一些政府機(jī)構(gòu)和官員對(duì)信息公開(kāi)與共享產(chǎn)生抵觸心理。再次是具體制度設(shè)計(jì)上存在的問(wèn)題，阻礙了政府信息化的發(fā)展進(jìn)程。如信息化過(guò)程中的低水平重復(fù)建設(shè)問(wèn)題突出，信息資源閑置浪費(fèi)嚴(yán)重，信息共享缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，除了各式各樣的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，目前我國(guó)已有電子政務(wù)方面的國(guó)家級(jí)標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)800個(gè)，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一加大了政府信息資源深度整合的難度；公益性信息服務(wù)機(jī)制尚未理順，市場(chǎng)化程度比較低，開(kāi)發(fā)利用困難而且成本過(guò)高；信息安全保障體系不健全，相關(guān)法律制度建設(shè)滯后，信息安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

政府管理水平影響著信息資源共享的實(shí)現(xiàn)程度。政府管理水平是管理理念、領(lǐng)導(dǎo)體制、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面的綜合體現(xiàn)。在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的背景下，我國(guó)政府管理水平還有待提高，主要表現(xiàn)在：一是政府工作人員的服務(wù)理念和共享意識(shí)不強(qiáng)，管理中的人性化取向不夠。受傳統(tǒng)文化的影響和現(xiàn)實(shí)利益的趨使，一些政府工作人員特權(quán)心理嚴(yán)重、思維僵化，對(duì)信息資源共享的實(shí)際價(jià)值缺乏正確認(rèn)知，加上“民可使由之，不可使知之”的落后觀念影響，使其理所當(dāng)然地把自己控制的公共信息作為部門(mén)私產(chǎn)，導(dǎo)致在信息管理活動(dòng)中，社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)，服務(wù)觀念淡薄，缺少人性化關(guān)懷，一些政府部門(mén)甚至通過(guò)制定繁瑣的程序來(lái)逃避公開(kāi)與共享信息的義務(wù)。二是領(lǐng)導(dǎo)體制不健全，領(lǐng)導(dǎo)能力亟待提高。目前我國(guó)施行的政府信息主管（即“CIO”）制度具有自發(fā)性、盲目性等問(wèn)題，政府信息主管的職位設(shè)置相當(dāng)隨意，責(zé)任任命的權(quán)威性和規(guī)范化程度不夠。整體而言，我國(guó)的信息主管隊(duì)伍的專業(yè)化程度不高，人員非常不穩(wěn)定，特別是政府信息主管隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了崗位的要求。他們中間既懂信息技術(shù)又懂業(yè)務(wù)，既懂應(yīng)用又懂戰(zhàn)略管理，同時(shí)還具備很強(qiáng)創(chuàng)新能力、決策能力、執(zhí)行能力和溝通能力的人，實(shí)在是少之又少［6］。三是信息技術(shù)人才的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，人才隊(duì)伍面臨缺口。在政府信息管理活動(dòng)中，既需要信息管理專業(yè)人才（如CIO），也要大量的信息技術(shù)專業(yè)人才，如網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員、程序設(shè)計(jì)員，他們主要從事信息系統(tǒng)研發(fā)、運(yùn)行和維護(hù)等技術(shù)工作。從總體上看，政府機(jī)構(gòu)的信息人才隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，其信息技術(shù)水平與實(shí)際需要相比仍然偏低，而且行政部門(mén)的信息技術(shù)人才流失嚴(yán)重，人才隊(duì)伍面臨較大缺口，嚴(yán)重制約了我國(guó)信息化建設(shè)的進(jìn)程。

政府信息能力是制約信息資源共享的另一重要因素。政府信息能力反映為政府部門(mén)對(duì)信息資源的采集、組織、加工、處理、檢索、開(kāi)發(fā)、傳播和服務(wù)等方面的具體管理和開(kāi)發(fā)利用的能力。政府信息能力主要取決于兩個(gè)因素：一是政府信息資源本身狀況和信息網(wǎng)絡(luò)的成熟程度，二是政府工作人員對(duì)信息技術(shù)的應(yīng)用能力。就目前我國(guó)政府信息資源建設(shè)情況來(lái)看，一方面是政府信息資源總量不足，質(zhì)量不高，結(jié)構(gòu)失衡。數(shù)量的多少影響到政府信息資源共享的廣度，質(zhì)量的優(yōu)劣則制約著政府信息資源共享的深度。雖然我國(guó)各級(jí)政府部門(mén)掌握了80%的公共信息，但由于相關(guān)主體的信息意識(shí)不強(qiáng)，目錄體系建設(shè)不健全，政府信息采集、處理、保存和安全保障等機(jī)制缺位，政府信息資源管理較為混亂，低水平的重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，信息資源的整體質(zhì)量偏低。另一方面重硬件、輕軟件，重建設(shè)、輕管理的錯(cuò)誤觀念依然存在，網(wǎng)絡(luò)硬件設(shè)施在地區(qū)間的發(fā)展失衡。一般來(lái)說(shuō)，在城市互聯(lián)網(wǎng)已成為政府公開(kāi)與共享信息的主平臺(tái)，而在很多鄉(xiāng)村網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)相對(duì)遲滯；在中西部地區(qū)，現(xiàn)代化溝通手段缺乏，公眾的接受能力較低，而東部地區(qū)信息需求大，利用條件更好，公眾的信息意識(shí)和接受能力更強(qiáng)。此外，政府信息資源散布于物理空間，信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同難度較大，特別是缺少統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，物理和邏輯上的隔絕給技術(shù)平臺(tái)的互通互聯(lián)設(shè)置了障礙，不利于政府信息資源的共享共用[7]。

另外，政府信息資源共享還受制于公眾的信息意識(shí)和能力。在現(xiàn)實(shí)中，公眾的信息意識(shí)、信息能力以及接觸信息的頻度、方式存在差異，導(dǎo)致出現(xiàn)“數(shù)字鴻溝”、“信息隔膜”，其中，既有個(gè)體差別，又表現(xiàn)出區(qū)域性、群體性特征。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距導(dǎo)致了信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展不平衡，而公民受教育程度的差別使其信息意識(shí)和能力存在差距，這又進(jìn)一步拉大了原有的“信息差”，使政府信息資源共享面臨更大阻力。

三、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下政府信息資源共享的制度保障

在制約政府信息資源共享的諸多因素中，制度環(huán)境是帶有根本性、全局性和戰(zhàn)略性的因素。正如著名學(xué)者吳敬璉所說(shuō)，在信息化過(guò)程中，制度重于技術(shù)［8］。事實(shí)上，政府信息資源共享不僅僅是一種技術(shù)性工作，而且是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)管理活動(dòng)。促進(jìn)政府信息管理制度化乃是重中之重，也就是說(shuō)，消解政府信息資源共享的障礙，關(guān)鍵是確立并執(zhí)行一套適合中國(guó)國(guó)情的信息管理制度。

第一，盡快建立和完善相關(guān)政策和法規(guī)體系。在信息資源管理領(lǐng)域，信息政策是信息法律確立的依據(jù)和指南，信息法律是信息政策發(fā)展的固化和總結(jié)［9］。從總體上看，當(dāng)前我國(guó)信息管理制度化建設(shè)已經(jīng)步入正軌，并先后頒布實(shí)施了一系列規(guī)范性文件，如《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)》、《2006—2020年國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》、《中華人民共和國(guó)電子簽名法》、《政府信息公開(kāi)條例》等，但其中存在的問(wèn)題也應(yīng)引起重視，例如政府信息管理方面的法制缺位，已有規(guī)范性文件的效力偏低，一些信息政策亟須上升到法律層面。筆者認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急要做好兩項(xiàng)工作：一是討論制定出臺(tái)《政府信息資源管理?xiàng)l例》，促進(jìn)政府信息管理制度化，以適應(yīng)政府信息化的發(fā)展要求。《政府信息資源管理?xiàng)l例》要明確規(guī)范政府信息資源共享的責(zé)任主體、各部門(mén)的職責(zé)分工和各個(gè)環(huán)節(jié)的具體工作制度，科學(xué)界定政府部門(mén)提供共享信息的內(nèi)容、范圍、時(shí)限和程序等，建立信息資源采集、登記注冊(cè)、加工、儲(chǔ)存、交換與發(fā)布管理制度，進(jìn)一步完善信息資源共享的激勵(lì)約束、監(jiān)督控制和糾紛處理機(jī)制等。二是制定頒布與《政府信息公開(kāi)條例》相配套的實(shí)施細(xì)則，并且可以考慮在條件具備時(shí)將其上升為《政府信息公開(kāi)法》。《政府信息公開(kāi)條例》本身還必須加以修訂和完善，當(dāng)前重點(diǎn)是彰顯“公開(kāi)是原則，不公開(kāi)是例外”的基本精神，對(duì)不予公開(kāi)的內(nèi)容作列舉式規(guī)定，只要信息不屬于除外規(guī)定的情形就都應(yīng)該公開(kāi)，信息公開(kāi)的范圍應(yīng)盡可能最大化，同時(shí)重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目和社會(huì)公益事業(yè)等領(lǐng)域的信息公開(kāi)；注意理清知情權(quán)與隱私權(quán)的相互關(guān)系，對(duì)我國(guó)政府信息公開(kāi)中涉及個(gè)人隱私的信息加以確認(rèn)，可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn)，考慮制定專門(mén)的《隱私權(quán)保護(hù)法》，將保障公眾的知情權(quán)與保護(hù)公民的個(gè)人隱私和商業(yè)秘密等合法權(quán)益統(tǒng)一起來(lái)。

第二，建立健全科學(xué)規(guī)范的信息管理體制。體制是一種模式化的制度系統(tǒng)，科學(xué)的管理體制是管理效率的保證。信息管理體制建設(shè)應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)體制改革為重點(diǎn)。只有確立統(tǒng)一、規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)體制，才能形成公共數(shù)據(jù)“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、共同使用”的共享機(jī)制。一是促進(jìn)政府信息主管法制化、規(guī)范化。政府信息主管作為各級(jí)政府部門(mén)的最高信息資源管理者，主要負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)的信息管理工作。為推進(jìn)政府信息主管制度化建設(shè)，建議以法規(guī)形式明確規(guī)范信息主管的職位設(shè)置，統(tǒng)一信息主管的任職規(guī)格，規(guī)定其任職條件和工作職責(zé)，并將信息主管納入政府高層管理的決策層。近年，上海、江蘇、北京等地區(qū)先后在企業(yè)和政府機(jī)關(guān)試行信息主管制度，為促進(jìn)政府信息主管規(guī)范化提供了重要經(jīng)驗(yàn)。二是設(shè)立各級(jí)政府信息資源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。信息共享涉及不同地區(qū)、層級(jí)的政府，離不開(kāi)部門(mén)間的合作，因此，有必要設(shè)立信息資源管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如部門(mén)聯(lián)席會(huì)議或管理委員會(huì)，建議該機(jī)構(gòu)應(yīng)由各級(jí)職能部門(mén)的信息主管組成，其行政級(jí)別要高于同級(jí)政府部門(mén)，以充分保障協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和影響力。三是促進(jìn)政府信息資源管理決策與執(zhí)行職能的分離。成功的組織是把高層管理和具體操作分開(kāi)，以便“各有其使命和目標(biāo)，各有其行動(dòng)的范圍和自主權(quán)限”，這樣就可以使“高層管理者集中精力進(jìn)行決策和指導(dǎo)”［10］。建議將信息資源的具體管理工作授權(quán)給其他社會(huì)組織，政府重點(diǎn)是做好決策和監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)“掌舵”與“劃槳”職能分離。四是健全信息管理人員的培訓(xùn)機(jī)制。信息管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)不同職責(zé)要求，采取多樣化的培訓(xùn)形式，對(duì)于高層管理者、業(yè)務(wù)人員和信息技術(shù)人員等設(shè)計(jì)差別化的培訓(xùn)模式，制定出科學(xué)、系統(tǒng)的培訓(xùn)制度。積極與研究機(jī)構(gòu)、高校合作，不斷變革培訓(xùn)方式，拓展、深化培訓(xùn)內(nèi)容，確保培訓(xùn)工作的連續(xù)性、系統(tǒng)性和實(shí)效性。同時(shí)，政府還應(yīng)主動(dòng)為其服務(wù)對(duì)象，如社會(huì)公眾提供培訓(xùn)機(jī)會(huì)，注意創(chuàng)設(shè)良好的社會(huì)環(huán)境。

第三，完善政府信息資源共享的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益是一切政治行為的根本動(dòng)因，政府信息資源共享本質(zhì)就是一個(gè)促進(jìn)信息資源價(jià)值最大化并使其在不同組織、社會(huì)群體之間合理分配與共同使用的過(guò)程。政府信息資源共享過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括：一是建立有效的利益調(diào)控機(jī)制。政府信息資源共享涉及政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織甚至普通公民，共建共享中可能會(huì)出現(xiàn)利益矛盾。事實(shí)上，政府部門(mén)之間的利益沖突與協(xié)調(diào)機(jī)制失靈是“內(nèi)部共享”存在障礙的癥結(jié)之一，政府的自利性傾向和監(jiān)督機(jī)制缺位又加劇了“外部共享”的困難。消解信息資源共享中的利益矛盾，關(guān)鍵是建立有效的利益調(diào)控機(jī)制，即通過(guò)確立合理、規(guī)范的利益分配機(jī)制，建立通暢、有序的利益訴求表達(dá)和反饋渠道，運(yùn)用科學(xué)有效的利益調(diào)解、監(jiān)督和控制機(jī)制，及時(shí)化解利益矛盾。二是形成合理的利益補(bǔ)償機(jī)制。政府信息資源共享也是政府部門(mén)、其他社會(huì)組織和公眾對(duì)信息資源權(quán)利的博弈過(guò)程，作為理性的行為主體，它們都會(huì)分析各自的效益，可以說(shuō)，進(jìn)行成本與收益核算是組織持久運(yùn)行的內(nèi)在動(dòng)力。就政府而言，不同部門(mén)在政府信息資源共享過(guò)程中的實(shí)際投入往往不平衡。例如，擁有公共數(shù)據(jù)多的部門(mén)可能要付出更大代價(jià)，這就需要在經(jīng)濟(jì)核算上協(xié)調(diào)利益差別，通過(guò)建立合理的費(fèi)用分?jǐn)傊贫龋瑢?duì)于投入較大的政府部門(mén)作出相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作時(shí)，要根據(jù)“誰(shuí)投資誰(shuí)受益”的原則，制定出信息資源開(kāi)發(fā)與服務(wù)的鼓勵(lì)政策，保障各參與方的利益，不斷強(qiáng)化其參與意愿。三是建立有力的利益約束機(jī)制。確保政府信息資源共享各項(xiàng)制度的有效執(zhí)行，還要建立規(guī)范的信息服務(wù)系統(tǒng)效益評(píng)測(cè)和監(jiān)控體系，拓寬評(píng)價(jià)主體的范圍及其相關(guān)性，科學(xué)設(shè)計(jì)用戶評(píng)價(jià)的權(quán)重，將評(píng)價(jià)結(jié)果納入年度目標(biāo)管理考核范圍。同時(shí)，健全行政責(zé)任追究制度，強(qiáng)化違法違紀(jì)行為的懲處力度，通過(guò)嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)約束行為主體的自利傾向。

第四，加強(qiáng)政府信息管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)信息標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在諸多問(wèn)題，如數(shù)據(jù)采集、分類、保存和發(fā)布等各個(gè)環(huán)節(jié)工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)代標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)的接軌困難等。確立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范既是信息技術(shù)平臺(tái)互聯(lián)互通的基本前提，也是國(guó)外政府信息資源管理的重要經(jīng)驗(yàn)，它為各級(jí)政府部門(mén)之間的業(yè)務(wù)協(xié)同提供了可靠保證。政府部門(mén)可以依據(jù)信息描述標(biāo)準(zhǔn)、控制詞表和目錄體系對(duì)信息資源進(jìn)行統(tǒng)一管理，及時(shí)、準(zhǔn)確掌握信息資源的分布情況，利用單一窗口檢索機(jī)制快速查詢和定位所需信息，并通過(guò)交換體系便捷地獲取信息，從而實(shí)現(xiàn)信息資源的交換與共享。政府信息資源共享交換體系標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范主要包括信息資源分級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)、交換格式、信息資源標(biāo)志符編碼規(guī)范、信息資源核心元數(shù)據(jù)編碼規(guī)范、目錄編制指南、目錄體系建設(shè)總則與技術(shù)框架、技術(shù)平臺(tái)內(nèi)部各模塊接口規(guī)范和對(duì)外服務(wù)接口規(guī)范、前置交換環(huán)境相關(guān)規(guī)范等。

此外，應(yīng)進(jìn)一步完善信息安全保障體系，健全信息安全管理體制。主要包括：加強(qiáng)政府信息安全立法，增強(qiáng)工作人員的責(zé)任意識(shí)和安全觀念，為信息資源共享提供法律保障；根據(jù)“誰(shuí)主管、誰(shuí)運(yùn)營(yíng)就由誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)信息安全工作責(zé)任制，健全信息安全監(jiān)管和通報(bào)制度以及應(yīng)急管理機(jī)制，設(shè)置信息安全保護(hù)等級(jí)，完善信息公開(kāi)審查制度；推動(dòng)信息安全技術(shù)開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，重視涉密信息檢查測(cè)評(píng)工作，及時(shí)消除網(wǎng)絡(luò)黑客、計(jì)算機(jī)犯罪和病毒攻擊等威脅，提高政府信息資源共享的系統(tǒng)防護(hù)能力。

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責(zé)任編輯呂學(xué)文

（E－mail：dalishi_sohu＠sohu.com）

D6

A

1007－905X（2011）01－0077－04

2010-11-03

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（08ZZB005）

1.蔣明敏（1982— ），男，江蘇溧陽(yáng)人，南京師范大學(xué)博士研究生，南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院講師；2.趙春雷（1980— ），男，山東昌樂(lè)人，曲阜師范大學(xué)政治與社會(huì)發(fā)展學(xué)院講師。