白宇飛

(北京第二外國語學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，北京 100024）

我國土地出讓金規(guī)范化管理研究

白宇飛

(北京第二外國語學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院，北京 100024）

土地出讓金管理是我國公共財(cái)政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。目前，由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)等等原因，我國的土地出讓金管理較為混亂，并在一定程度上擾亂了正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。加強(qiáng)土地出讓金收入管理，使之進(jìn)一步規(guī)范化的根本路徑在于深化財(cái)政體制改革，樹立科學(xué)的政績觀;科學(xué)制定城市用地規(guī)劃，嚴(yán)格土地審批制度;實(shí)行全額預(yù)算管理，細(xì)化資金使用方向。

土地出讓金;規(guī)范化;管理制度

土地出讓金是國家將土地所有權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者而獲得的土地收益。簡單地說，土地出讓金就是若干年土地使用期的地租之和［1］。近年來，隨著土地出讓面積的不斷擴(kuò)大，土地出讓金已經(jīng)成為我國財(cái)政收入特別是省級(jí)以下地方政府財(cái)政收入的一項(xiàng)重要來源。土地出讓金收入的快速增加，一方面對(duì)于加強(qiáng)地方財(cái)力，加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用;但另一方面，由于管理使用效率較低，也在一定程度上引發(fā)了相當(dāng)嚴(yán)重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題。如何規(guī)范土地出讓金管理，已經(jīng)成為各級(jí)政府和相關(guān)職能部門亟需解決的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

一、現(xiàn)階段我國土地出讓金管理的主要問題

1．土地出讓金收入膨脹過快，異化了地方政府公共收支體系，嚴(yán)重侵害了稅收的主導(dǎo)地位 一般而言，在市場經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的西方國家，稅收收入占財(cái)政收入的比重在80%以上。實(shí)踐證明，也只有稅收收入占據(jù)絕大多數(shù)的份額，才能建立一個(gè)健康、合理、有序的政府公共收支結(jié)構(gòu)，保障政府公共收支的穩(wěn)定性和持續(xù)性。而據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國一些地方政府的收支結(jié)構(gòu)中，土地出讓收入已經(jīng)占到30%，甚至是40%以上［2］。土地出讓收入比重的攀升，必然引致稅收收入份額的降低，弱化稅收在地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)中的重要性，導(dǎo)致稅收主導(dǎo)地位的邊緣化，不利于地方公共財(cái)政體系的長期建設(shè)。

2．地方政府過度依賴土地出讓收入，間接誘發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱 用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段低價(jià)征地，再用市場經(jīng)濟(jì)的辦法高價(jià)賣地，這在地方政府出讓土地過程中早已是公開的秘密。征地與賣地之間的高額利潤誘使著地方政府沉迷于“倒地”之中不愿自拔，隨著“倒地”收入越來越多，其在地方財(cái)政收入中比重不斷上升，地方政府的興趣愈加濃厚，對(duì)“倒地”的依賴性不斷增強(qiáng)。不斷的“倒地”推動(dòng)地價(jià)成本不斷上升，進(jìn)一步推動(dòng)房地產(chǎn)市場價(jià)格的快速增長，而房地產(chǎn)價(jià)格的上漲自然使得地方政府“倒地”的收入增加，地價(jià)成本再上升，房價(jià)再進(jìn)一步上漲，進(jìn)而拉升鋼材、水泥等原材料價(jià)格，帶動(dòng)鋼材、建筑等行業(yè)的快速增長，多行業(yè)的快速增長，直接吸引大量民間資本和金融資本進(jìn)入房地產(chǎn)市場，最終誘發(fā)經(jīng)濟(jì)過熱。

3．大量土地?zé)o序出讓，造成土地資源開發(fā)泛濫 在目前的土地批租制度下，由于缺乏有效的土地管理長遠(yuǎn)規(guī)劃和監(jiān)督機(jī)制，單屆政府往往熱衷于眼前利益，導(dǎo)致了土地批租無序和土地開發(fā)的低效率。更嚴(yán)重的后果在于，由于土地儲(chǔ)備資源的有限約束，過度的土地出讓壓縮了以后屆期政府和居民進(jìn)行城市建設(shè)和開發(fā)的空間。隨著土地使用權(quán)出讓規(guī)模的不斷擴(kuò)大，各級(jí)地方政府供給土地的潛力不斷縮小，在可預(yù)期的將來所獲得的賣地收入不能得到持續(xù)保障，地方政府又不可能擺脫對(duì)土地出讓金依賴的情況下，地方政府極有可能會(huì)把鄰近城市的農(nóng)業(yè)用地，通過各種辦法預(yù)征后納入到城市發(fā)展土地儲(chǔ)備，然后進(jìn)行出讓，進(jìn)而造成土地資源開發(fā)泛濫。

4．土地出讓金盲目使用，造成了嚴(yán)重的代際不公 由于土地出讓金可以理解為一定年限的地租折現(xiàn)總和，因此，可以認(rèn)為單屆政府所獲取的土地出讓金，實(shí)際上是一次性預(yù)收了未來屆期政府的土地收益。那么，在土地資源有限的前提下，為了保證未來屆期政府的土地收入不被侵犯，現(xiàn)屆政府就不能夠?qū)⑵渌玫降耐恋厥找嫒坑糜诋?dāng)期建設(shè)。然而，我國目前的現(xiàn)實(shí)情況卻是地方政府在獲得土地出讓收入后，常常急于使用，并“保證”在任期內(nèi)將所有出讓收入支配完畢。毋庸置疑，這種土地收益行為的短期化，無異于寅吃卯糧，其實(shí)質(zhì)是透支了以后屆期政府的支出能力，損害了后代居民的公共利益。

5．對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償欠妥，有損社會(huì)和諧 現(xiàn)階段，我國對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償大多是采用貨幣化的方式一次性完成，缺乏對(duì)農(nóng)民生存、生活的長遠(yuǎn)考慮。對(duì)于絕大多數(shù)沒有文化、缺乏一技之長的農(nóng)民來說，失去土地就等于失去了生活收入來源，只能靠吃征地補(bǔ)償款的老本生存，老本吃完了，他們的生存就會(huì)受到威脅，不僅自己的生存受到威脅，關(guān)鍵還會(huì)波及后代的生存。即使是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，由于缺乏專業(yè)知識(shí)和相關(guān)培訓(xùn)，從事的也往往是簡單初級(jí)工作，面臨著隨時(shí)失業(yè)的可能，相比城鎮(zhèn)工人來說，城鎮(zhèn)工人失業(yè)后可以享受社會(huì)保障，這些農(nóng)民工失業(yè)后就徹底被社會(huì)“拋棄”了。

二、造成上述問題的深層次原因

(一)地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)等是現(xiàn)實(shí)原因

1994年，國家為了提高中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重，規(guī)范中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革。分稅制改革的一項(xiàng)明顯結(jié)果就是中央政府財(cái)政收入較之前大幅增加，在全國財(cái)政收入中比重逐年上升，如表1。事實(shí)上，在中央政府提高其占全國財(cái)政收入比重的同時(shí)，省級(jí)政府在中央集權(quán)的基礎(chǔ)上，也對(duì)共享收入和地方固定收入進(jìn)行了再分成，即對(duì)市、縣財(cái)力進(jìn)行再分成，提高省級(jí)財(cái)政收入占全省財(cái)政收入的比重［3］。隨著中央和省兩級(jí)財(cái)力的增強(qiáng)，市、縣財(cái)力不斷縮減，加之地方政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變，包攬事務(wù)過多，地方財(cái)力普遍出現(xiàn)困難，在無權(quán)批準(zhǔn)建立新稅種、調(diào)整稅率和稅基，無權(quán)發(fā)行債券增加政府收入的情況下，賣地創(chuàng)收成為地方政府的不二選擇。

表1 中央與地方財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重情況

(二)官僚思維是內(nèi)在根源

如果說地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等是引發(fā)上述諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的現(xiàn)實(shí)原因或體制性因素，那么更深層次的原因則應(yīng)歸咎于現(xiàn)今部分地方政府官員的官僚思維。為了更好地分析地方政府在出讓土地過程中的動(dòng)機(jī)與思維，在這里引入公共選擇理論。公共選擇理論將政府看成是官僚的集合體，以地方行政長官為代表的地方官僚群體在任職期間，除了完成諸如治安、教育、稅收等主要行政考核指標(biāo)外，通常還會(huì)花費(fèi)巨大心力思考如何掌握更多的政治資源和經(jīng)濟(jì)資源，以實(shí)現(xiàn)更大的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和更快的經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，向上級(jí)行政長官展現(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)、更高質(zhì)量的政績工程和形象工程，以期實(shí)現(xiàn)自我職位的升遷。為了實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，僅僅依靠國家財(cái)政預(yù)算體制核準(zhǔn)的稅收收入顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這就自然引發(fā)了行政官僚的創(chuàng)收動(dòng)機(jī):即依靠手中的行政權(quán)力和代為管理的國有資源來籌措資金。

(三)低成本、高收益的“倒地”模式是刺激因素

當(dāng)前，我國土地資源的所有權(quán)雖然屬于國家，但實(shí)際土地出讓的過程之中，地方政府是絕對(duì)的行為主體，各級(jí)地方政府通常只需付出少量成本就可以獲得大量土地資源的處置權(quán)，有時(shí)候甚至只需要中央政府的土地批文和相關(guān)土地管理部門的許可，無須付出任何其他經(jīng)濟(jì)成本。地方政府通過計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段從弱勢的農(nóng)民群體中廉價(jià)征地，轉(zhuǎn)而以市場經(jīng)濟(jì)的手段高價(jià)拋出，從中賺取數(shù)目龐大的差價(jià)收入的“倒地”模式，進(jìn)一步刺激了地方政府依靠土地支撐本地區(qū)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的行為，最終誘發(fā)了經(jīng)濟(jì)過熱，也加劇了土地資源的泛濫開發(fā)和低效利用。

(四)土地管理制度不完善、收入分配機(jī)制不合理是外在推動(dòng)力

現(xiàn)階段，由于我國的土地管理制度缺乏對(duì)土地開發(fā)和使用額度的長遠(yuǎn)規(guī)劃，也尚未建立土地出讓收入的中長期管理制度。因此，很難有效地控制和監(jiān)督每屆政府的出讓土地行為，也很難有效地規(guī)范每屆政府土地出讓收入的支出方向和分配比例。土地開發(fā)的無規(guī)劃性和收入分配使用的無約束性在一定程度上造成了城市土地資源開發(fā)無序、失地農(nóng)民生存困難的現(xiàn)狀，并直接導(dǎo)致了后屆期政府和后代居民應(yīng)得的土地收益被現(xiàn)屆政府消耗的不合理局面。

三、規(guī)范與完善土地出讓金管理的根本路徑

1．深化財(cái)政體制改革，樹立科學(xué)的政績觀 我國于1994年進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革，通過多年的運(yùn)行已經(jīng)證明取得了很大的成效，不過，由于這次改革的不徹底、體制本身的不規(guī)范等原因，也遺留下了中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)劃分不完全明確、財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等等問題，而這些問題的存在又在一定程度上導(dǎo)致了地方政府對(duì)土地出讓金的過度依賴。因此，為了更好地發(fā)揮土地出讓金的作用，擺正其在地方政府財(cái)政收支體系中的地位，有必要繼續(xù)深化財(cái)政體制改革:在明確界定中央與地方、地方各級(jí)政府之間事權(quán)范圍的同時(shí)，通過適當(dāng)下放稅收立法權(quán)限和加大省以下轉(zhuǎn)移支付力度等措施確保地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)對(duì)等，徹底消除制度性和政策性誘因。此外，地方各級(jí)政府官員，要牢固樹立和認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以提高最廣大人民的根本利益作為工作的出發(fā)點(diǎn)，樹立正確的政績觀，拒絕政績工程、形象工程，摒棄惟GDP論的思想，要重實(shí)干、求實(shí)效，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2．科學(xué)制定城市用地規(guī)劃，嚴(yán)格土地審批制度 徹底遏制國有土地的泛濫出讓，必須科學(xué)制定城市用地規(guī)劃。即按照建設(shè)城市規(guī)劃先行的原則，根據(jù)城市發(fā)展的總體思路，編制土地利用和土地儲(chǔ)備的整體規(guī)劃;同時(shí)，在充分考慮市場需要、地價(jià)水平及變動(dòng)幅度、政府產(chǎn)業(yè)政策和土地可供量的基礎(chǔ)上，合理確定工業(yè)性用地、經(jīng)營性用地的比例關(guān)系，科學(xué)制定土地出讓的年度計(jì)劃，進(jìn)而控制土地出讓的總量、結(jié)構(gòu)和進(jìn)度。另外，為了保證城市用地規(guī)劃正常落實(shí)和有序進(jìn)行，中央與省級(jí)土地審批機(jī)關(guān)工作人員也需要恪盡職守，從審批環(huán)節(jié)、審批事項(xiàng)、批準(zhǔn)權(quán)限、批準(zhǔn)方式、報(bào)批程序和審查內(nèi)容等6個(gè)方面嚴(yán)格把關(guān)、全面卡位［4］。

3．實(shí)行全額預(yù)算管理，細(xì)化資金使用方向 即按照土地出讓金“所有權(quán)屬國家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的原則，將其全額納入財(cái)政預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)土地出讓金收支公開化、透明化。土地出讓金納入預(yù)算管理，一方面可以使中央和省級(jí)政府從各地區(qū)土地出讓收入的數(shù)額間接了解該地區(qū)每年的土地出讓規(guī)模，并比照各地區(qū)的城市用地開發(fā)規(guī)劃，檢查其執(zhí)行情況，進(jìn)而有效地控制各地區(qū)的土地出讓審批額度;另一方面可以清晰地了解各級(jí)地方政府土地出讓收入的使用情況，避免地方政府在土地出讓金支出上的短期行為。

具體而言，在資金收入方面，通過徹底清理、取消國土部門的收入過渡賬戶以及采用“票款分離”方式收繳出讓金，保證土地出讓收入足額繳入財(cái)政;在資金支出方面，則通過設(shè)立成本費(fèi)用專戶、專項(xiàng)資金專戶和收益基金專戶，力求能夠清晰、合理地分配土地收益。其中，成本費(fèi)用專戶主要用以核算土地征收、征用、開發(fā)過程中發(fā)生的如征地補(bǔ)償安置費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)、土地測量評(píng)估費(fèi)等各種成本費(fèi)用;專項(xiàng)資金專戶專門用于核算如失地農(nóng)民及被拆遷居民的生活補(bǔ)償支出、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)等生活保障支出;收益基金專戶則是從分配公平的角度出發(fā)，要求現(xiàn)任政府必須從當(dāng)期土地出讓所獲得的收益中劃出一部分，作為未來屆期政府的發(fā)展建設(shè)資金。此外，為了保證出讓金收入能夠被足額地分配到具體支出項(xiàng)目上，尤其是能夠確保失地農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活和長遠(yuǎn)發(fā)展，避免出現(xiàn)隨意擠占其他項(xiàng)目資金的問題，有必要量化資金分配比例。例如，規(guī)定政府每年從出讓總收益中撥出20%～30%用于保障失地農(nóng)民的利益;拿出30%作為收益基金留給未來屆期政府支配，并由專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行運(yùn)作，使其保值升值等。對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償和安置問題，除去給予失地農(nóng)民一次性補(bǔ)償之外，政府還應(yīng)對(duì)其未來的生存發(fā)展負(fù)責(zé)，對(duì)于待業(yè)在家的農(nóng)民，有必要為其提供最低生活保障，保證農(nóng)民的生存權(quán)利不受侵害;對(duì)于外出務(wù)工的農(nóng)民，政府應(yīng)為其提供專門的職業(yè)技能培訓(xùn)，保證其能夠滿足相關(guān)城鎮(zhèn)工作的基本素質(zhì)要求，同時(shí)需要建立農(nóng)民工檔案記錄，有效跟蹤其擇業(yè)狀態(tài)，保證農(nóng)民工的合法權(quán)利權(quán)益。

［1］王美涵．土地出讓金的財(cái)政學(xué)分析［J］．財(cái)經(jīng)論叢，2005(4):1－6．

［2］王曉陽．重新審視土地出讓金改革—— 一個(gè)國有產(chǎn)權(quán)和公共財(cái)政的框架［J］．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2007(2):34－38．

［3］朱玉明，黃然．土地出讓金管理與土地調(diào)控政策［M］．北京:經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2005:59．

［4］易憲容．土地出讓金改革需慎行［J］．英才，2006(8):28．

［責(zé)任編輯:靳香玲］

Abstract:The administration of land leasing fee is one of the critical contents of the public finance management in China．At present，for some reasons，such as the unbalance between the financial power and authority of office in the local governments，our land leasing fee administration is disordered，which disturbs social economic order to some extent．To reinforce land leasing revenue management and standardize land leasing fee administration，the ultimate way is to deepen the reform of financial system and set up scientific achievement view，to design more reasonable planning of city land use and strengthen land approval system，and to practice whole-budget management system and refine the direction of capital use．

Key words:land leasing fee;standardization;administration

Research on the Standardized Administration of Land Leasing Fee in China

BAI Yu-fei

(The School of International Economics and Trade，Beijing International Studies University，Beijing 100024，China)

F 301．2

A

1004－1710(2011)01－0076－04

2010－06－05

白宇飛(1980－)，男，回族，河北廊坊人，北京第二外國語學(xué)院國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易學(xué)院講師，博士，主要從事財(cái)稅金融理論與實(shí)務(wù)研究。