□本刊記者 王秋虹

公車改革幾多難
——從回望澄邁車改說起

□本刊記者 王秋虹

多年來，有關(guān)公車改革的話題一直不絕于耳。今年的全國兩會上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中明確提出，2011年將“規(guī)范公務(wù)用車配備管理并積極推進(jìn)公務(wù)用車制度改革”，“嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)車輛購置及運(yùn)行費(fèi)支出原則上零增長，切實(shí)降低行政成本”。3月4日，財(cái)政部印發(fā)《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車預(yù)算決算管理辦法》，首次將公務(wù)用車納入預(yù)決算管理，再加上中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳下發(fā)《黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車配備使用管理辦法》，這一系列動作再次引發(fā)了社會和公眾對于公車改革的熱議，使得有關(guān)公車改革的各種爭論和探討再次被推到風(fēng)口浪尖。

公車整治放到了國家政策的層面，政府有關(guān)公車改革的決心可見一斑。公眾當(dāng)然有理由對治理公車腐敗問題抱有積極的期待。然而，一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是，從上世紀(jì)末開始，我國經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)就先后進(jìn)行了公車改革試點(diǎn)。但十幾年來，這項(xiàng)改革并沒有真正破題，一直在爭議中走走停停。

1997年，廣東省首開我國公車改革試點(diǎn)。1998年9月，國家體改委制定《中央黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》，部分中央機(jī)關(guān)進(jìn)行車改試點(diǎn)，同時(shí)，浙江、江蘇、湖南、重慶等省市的部分地區(qū)，也啟動車改試點(diǎn)。2004年成為全國性公車改革的高峰年，北京、廣東、上海、浙江、江蘇等地當(dāng)時(shí)都曾試點(diǎn)公車改革，引發(fā)輿論強(qiáng)烈關(guān)注。但這些公車改革的嘗試與探索，最后的結(jié)果幾乎無一例外地走向三種：要么在爭議中擱淺，要么退回到改革前的狀態(tài)，要么處于前兩種狀況之間，“騎虎難下”。

海南省澄邁縣車改或許是全國車改的一個(gè)縮影。作為海南省第一個(gè)“吃螃蟹”的市縣，澄邁縣從2004年11月開始率先對公務(wù)用車制度進(jìn)行改革；2005年7月，在公車改革前期取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會效益的基礎(chǔ)上，澄邁又在全國率先進(jìn)行了公、檢、法部門的公務(wù)用車改革，如今已過去6年有余。在第一年的轟轟烈烈過去之后，如同全國的公車改革相繼悄悄擱淺一樣，澄邁熱熱鬧鬧的車改，也逐漸淡出了人們的視野。澄邁車改的成敗得失，迄今鮮被提及。

一難 車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)難界定

國內(nèi)進(jìn)行公務(wù)車改革的試點(diǎn)地區(qū)，往往采取的通用辦法都是貨幣化補(bǔ)貼的方式，即給公務(wù)員發(fā)放“公務(wù)活動交通包干費(fèi)”，又稱“車補(bǔ)”。但是，車改從一開始，爭議最大的就是車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)?！败囇a(bǔ)”應(yīng)該按什么標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)、補(bǔ)多少成為公車改革最需要解決的課題。

直到目前，全國也沒有一個(gè)統(tǒng)一的車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)了解，2004年時(shí)，海南省澄邁縣公車改革的公務(wù)交通補(bǔ)貼費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照“職務(wù)+級別”的辦法來核定的。其中，按“職務(wù)”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為，縣級正職每月2400元、縣級副職每月2000元；一級局（含鎮(zhèn)）正職1600元、副職1000元；二級局正職1000元、副職500元。按“級別”的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為，正縣級800元、副縣級700元；正科級600元、副科級500元；股長350元、科員和辦事員250元。

據(jù)澄邁縣公車改革辦公室副主任姜維高介紹，從2009年下半年開始，澄邁縣又增加了“私車公用”的交通補(bǔ)貼，其標(biāo)準(zhǔn)為副處級以上500元、正局級（正科）400元、副科級300元、副科級以下不補(bǔ)。這樣算下來，車補(bǔ)最高的正縣級領(lǐng)導(dǎo)干部每月可領(lǐng)交通補(bǔ)助3700元，而科員和辦事員補(bǔ)助最低，僅250元，二者相差14.8倍！

無獨(dú)有偶，2004年出臺的珠海市市直機(jī)關(guān)的車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)則為：正處級3000元、正科級1700元、科員和辦事員700元、職工300元，最高標(biāo)準(zhǔn)與最低標(biāo)準(zhǔn)相差10倍；2005年出臺的昆明市的車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)是正處級1500元，正科級1000元，科員、辦事員月500元，工勤人員300元，最高與最低標(biāo)準(zhǔn)相差5倍……

每個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入均不相同，車補(bǔ)多少、如何切分才算恰當(dāng)沒有一個(gè)科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)衡量，致使公眾對其頗有微詞?！败囇a(bǔ)是否等于變相加薪”的質(zhì)疑聲幾乎是車補(bǔ)的雙胞胎兄弟，從車補(bǔ)甫一出現(xiàn)就如影隨形。另外，海南省委黨校副校長廖遜說：“車補(bǔ)按行政級別發(fā)放，凸顯了官本位意識，不一定有利于政府職能的轉(zhuǎn)變。而且不同的工作職責(zé)，需要外出乘車的機(jī)會有很大差別?！?/p>

“實(shí)際上，有很多跑基層的科員反而交通花銷比較大，所以，他們要求提高車補(bǔ)待遇的呼聲是相對而言最強(qiáng)烈的?！背芜~車改辦有關(guān)人員在接受記者采訪時(shí)說。

據(jù)記者了解，澄邁縣車補(bǔ)費(fèi)用的最高水平已高出其工資水平。而姜維高介紹，在今年澄邁“兩會”上，有不少委員和代表還提出，因油價(jià)逐年看漲，目前的車補(bǔ)已不夠用，要求整體提高車補(bǔ)待遇。可在廣東兩會上，廣東省政協(xié)委員林秋城提供的數(shù)據(jù)顯示，每輛出租車的工作效率為公務(wù)用車的5倍，可運(yùn)輸成本僅為公車的13.5%！

姜維高說，雖然沒有具體的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但車改之后，實(shí)際上每年用于車改的補(bǔ)貼及相關(guān)開支的“絕對數(shù)增加了，因?yàn)檐嚫母采w面廣，幾乎所有的公務(wù)員都享受到了車補(bǔ)的待遇”。

據(jù)國家發(fā)改委調(diào)研顯示，公車使用有三個(gè)“1/3”，即辦公事占1/3，領(lǐng)導(dǎo)及家屬私用占1/3，司機(jī)私用占1/3

車補(bǔ)到底多少才夠用？對于這個(gè)問題，連續(xù)7年在全國人大會議上疾呼公車改革的湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長、全國人大代表葉青給出了“1000元”的答案。從2003年起，他開始踐行“一個(gè)人的公車改革”住在武漢市郊區(qū)的他根據(jù)平時(shí)用車的情況總結(jié)出，除開出差費(fèi)用不算，自己每日公務(wù)用車平均開50公里左右?！耙郧暗难a(bǔ)貼是每月500元。2007年以來油價(jià)躥升，單位把補(bǔ)貼漲到1000元，一年共1.2萬元足夠?！比~青說。

另外，昆明市在2010年新一輪車改中，將車改標(biāo)準(zhǔn)定為每人每月400元，這是經(jīng)過近3年對公車購置、運(yùn)行費(fèi)用的調(diào)查計(jì)算得出的平均數(shù)字。并且，為了防止一些公務(wù)員不把這部分錢用在公務(wù)上，這筆車補(bǔ)費(fèi)用并不是發(fā)到每個(gè)人手里由個(gè)人支配，也不按照級別高低來分配，而是根據(jù)工作需要，由單位統(tǒng)一支付因公發(fā)生的用車費(fèi)用。

二難 監(jiān)督管理難堅(jiān)持

除了車補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)飽受爭議之外，各地區(qū)在公車改革后，一些公務(wù)員“上有政策，下有對策”的做法更讓人防不勝防，頭痛不已。姜維高對這些情況一一舉例：有個(gè)別干部為了節(jié)省費(fèi)用，或者借用沒有車改的企事業(yè)單位的車輛使用，或者要求工作對象派車接送；有些兼任政府部門下屬企業(yè)職務(wù)的干部棄自己私車不用，無論公私事都使用企業(yè)的公車；曾經(jīng)貼在公車上方便公眾監(jiān)督的標(biāo)識，或老化后自然脫落，或干脆被人為撕掉，致使公眾無法行使監(jiān)督的權(quán)利。

更有一個(gè)特殊的現(xiàn)象是，在一些已經(jīng)進(jìn)行了公車改革的試點(diǎn)，公車數(shù)量出現(xiàn)死灰復(fù)燃之勢。記者在采訪中了解到，自2004年澄邁進(jìn)行公車改革以后，迄今為止，又“新增”公車70輛左右。這“新增”的70輛公務(wù)用車從何而來？姜維高說，它們大部分來源于“上級劃撥”。

公車改革暴露出的諸多“后遺癥”為何沒有相關(guān)部門來監(jiān)管？據(jù)了解，很多地區(qū)都在推行公車改革時(shí)成立了公車改革辦公室專門負(fù)責(zé)車改事務(wù)，是它們沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，還是另有原因？

“像很多地區(qū)一樣，當(dāng)時(shí)為了推行車改，多是臨時(shí)從各單位抽調(diào)人手成立了公車改革辦公室，但并沒有具體明確這個(gè)車改辦的權(quán)力究竟有多大，抽調(diào)來的人手又往往都是身兼多職，各自有各自的崗位和工作，不能統(tǒng)一在一個(gè)固定的辦公地點(diǎn)工作，加上多年來的人事變動等等，沒有形成一個(gè)由專職人員組成的專門機(jī)構(gòu)。雖然這樣的組織結(jié)構(gòu)在車改過程中曾經(jīng)調(diào)整過，但僅限于‘皮毛’，根本上沒有變化，于是造成了現(xiàn)在難以監(jiān)管的局面。”姜維高說。

一位不愿透露姓名的政府工作人員苦笑地說：“除了車改辦，難有哪個(gè)部門會主動要求接管這種‘麻煩事’了?！?/p>

有關(guān)人員還告訴記者，除了本刊記者的這次采訪，已經(jīng)有很多年都沒有哪家媒體前來過問澄邁車改的事情了。

最難 革己之命難如刺股

據(jù)姜維高分析，以澄邁現(xiàn)在的狀況來看，車改既沒有繼續(xù)推廣，又不能停止的原因主要有三方面，一是以澄邁現(xiàn)在的財(cái)政實(shí)力，仍然可以支撐得住車改補(bǔ)貼及相關(guān)開支；二是考慮到如果中止車改，除了要重新購置公車之外，當(dāng)初車改的方案是鼓勵(lì)公務(wù)員貸款購買私車，而如今有很多公務(wù)員的購車貸款還尚未還清，這不光是一筆資金的浪費(fèi)，還會增添很多不必要的麻煩；第三點(diǎn)，也是最重要的一點(diǎn)，“因?yàn)椤厦妗瘺]有指示，我們‘下面’不好有其他動作?！?/p>

“上面”沒有發(fā)號施令，“下面”就不能有所作為，在這“上面”與“下面”的博弈中，公車改革成了一件“難事”。

葉青一針見血地指出，中國歷經(jīng)十多年公車改革之所以斷斷續(xù)續(xù)、難以為繼的實(shí)質(zhì)是，公車改革損害的是既得利益者的利益?！斑@些受益者，即使他原來的利益不是很合理，但一旦利益受到影響，他還是覺得被侵犯。另一方面，這些受益者同時(shí)又是公車改革的決策者，要他來改革自己的既得利益，這個(gè)很難?！?/p>

葉青說，從已有的各種改革嘗試來看，公車改革均是在政府單方主導(dǎo)下進(jìn)行，各級政府本身既是改革的對象，又是改革的主體，是改革政策的設(shè)計(jì)者、執(zhí)行者，同時(shí)還是改革效果的評估者，完全掌握改革的話語權(quán)，作為改革監(jiān)督者的社會和公眾則缺少話語權(quán)，更缺少實(shí)質(zhì)性的政策設(shè)計(jì)過程中的討論與參與。在缺少有效外部制約和監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)背景下，政府“自己革自己的命”，改革的難度可想而知。

“中國的車改是‘革自己的命’，如同持錐刺股，要下手前難免遲疑，難免不忍。”海南師范大學(xué)的一位歷史學(xué)老師從不同的角度解釋了公車改革難的原因?！暗粽婺芤灰а酪缓菪?，這事就成了?！?/p>

3月25日，溫家寶總理在國務(wù)院召開的第四次廉政工作會議上說，將開展公務(wù)用車專項(xiàng)治理，抓緊研究推進(jìn)中央國家機(jī)關(guān)公車管理使用改革，今年拿出改革方案，在一些部門試行。記者獲悉，目前，中紀(jì)委已經(jīng)著手制定公務(wù)車改革指導(dǎo)性意見。

公車改革幾多難！此次國家層面的親手推動，能否推動公車改革的車輪破冰前進(jìn)？“很期待?！泵鎸τ浾叩牟稍L，很多人都不約而同地說出了這樣一句話?！?/p>