□顏冬秋

海南亟需重視培養(yǎng)法律實(shí)務(wù)人才

□顏冬秋

良好的法制環(huán)境是海南國際旅游島建設(shè)的基本保障，是最重要的軟環(huán)境之一，但調(diào)研顯示，海南法律實(shí)務(wù)工作、人才培養(yǎng)與海南國際旅游島建設(shè)的需要差距很大。那么，國際旅游島建設(shè)應(yīng)該促醒我們的思維——

國際旅游島建設(shè)對(duì)法律實(shí)務(wù)工作提出更高要求

一是各級(jí)政府法律實(shí)務(wù)工作量越來越大。2004年，國務(wù)院制定實(shí)施了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，海南省人民政府制定了《關(guān)于貫徹落實(shí)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的實(shí)施意見》，明確了建設(shè)法治政府的要求和遠(yuǎn)景目標(biāo)。截至2010年，全省審議和頒布了89件地方性法規(guī)議案和政府規(guī)章，受理審理了省本級(jí)行政復(fù)議案件1244件，清理了3800多件規(guī)范性文件、900件行政許可，備案登記市縣規(guī)范性文件1200件，法律實(shí)務(wù)工作任務(wù)十分繁重。近年來，各級(jí)政府機(jī)關(guān)在充實(shí)執(zhí)法部門法律人才的同時(shí)，相繼成立了法規(guī)類內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立了訴訟代理人或公職律師，以進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法部門的法律指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議和行政訴訟，各職能部門專業(yè)性的法律實(shí)務(wù)培訓(xùn)明顯增多。特別是海南進(jìn)行省直管市縣管理體制改革，下放行政管理事權(quán)197項(xiàng)，市縣一級(jí)法律實(shí)務(wù)部門權(quán)限擴(kuò)大、職責(zé)加重，如財(cái)稅法、規(guī)劃法、土地保護(hù)法等專業(yè)性規(guī)范的要求越來越高。

二是各級(jí)政府、司法機(jī)關(guān)對(duì)法律工作人員素質(zhì)的要求越來越高。海南全省行政訴訟案件即“民告官”案件呈不斷攀升的態(tài)勢，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008、2009年和2010年前10個(gè)月，全省分別受理行政案件460宗、831宗和958宗，2009年比上年上升11.8%，2010年前10個(gè)月同比上升23.3%；2010年海南省政法機(jī)關(guān)開展大接訪活動(dòng)，共受理群眾涉法涉訴問題2326宗5181人，大多反映司法判決不公、法院執(zhí)行不力、行政執(zhí)法不嚴(yán)和政法干警徇私枉法行為。以上情況說明海南省群眾民主法制意識(shí)不斷增強(qiáng)，也反映出各級(jí)政府機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)執(zhí)行法律確實(shí)存在一些法律工作人員執(zhí)法水平不高等問題。對(duì)以上數(shù)據(jù)分析，市縣執(zhí)法問題比省一級(jí)突出，西部地區(qū)比東部地區(qū)突出。如西部工業(yè)大市——儋州市2010年前10個(gè)月共受理行政訴訟案件91件，是全省市縣中最多的。

三是海南基層政法部門法律人才不足。據(jù)了解，海南省每年都公開招考一批法官、檢察官和政法類公務(wù)員，但每次都有多個(gè)市縣、幾十個(gè)職位沒人報(bào)考，曾經(jīng)有一名外省碩士研究生把白沙縣誤作?？诘陌咨抽T而報(bào)考法官職位，得知后馬上退出考試。目前，海南中西部和少數(shù)民族地區(qū)法官、檢察官編制空缺比較多，較高一級(jí)的法律專業(yè)人才更是難以招到。儋州在行政級(jí)別高配后，向全國招考選調(diào)一批法律專業(yè)人才，情況有所改觀，但仍有多個(gè)職位空缺。

四是法律服務(wù)人員數(shù)量偏少、分布不合理。目前海南全省現(xiàn)有執(zhí)業(yè)律師不到1000人，占全省總?cè)丝诘?.12‰，比例明顯偏低。如上海有12000名律師，占總?cè)丝诒壤?.2‰，比海南多10倍；與世界發(fā)達(dá)地區(qū)比相差更大，同樣是濱海旅游城市夏威夷100萬人口有6000名律師。海南省執(zhí)業(yè)律師分布也不合理，70%在?？趫?zhí)業(yè)，10%在三亞，其他市縣較少，西部和少數(shù)民族地區(qū)執(zhí)業(yè)律師更少，難以滿足群眾對(duì)法律服務(wù)的要求。2010年，海南省司法資格考試取得A證的413人，取得限于在海南省少數(shù)民族市縣執(zhí)業(yè)的C證只有60人，往年通過考試的人數(shù)大致相同，而據(jù)統(tǒng)計(jì)，取得資格人員中，只有不到三分之一的人從事律師工作，三分之一考公職人員，這對(duì)于海南省司法人員、律師的需求量完全不夠，而到中西部和少數(shù)民族地區(qū)就業(yè)的更少。

五是企事業(yè)單位、經(jīng)濟(jì)實(shí)體依托法律服務(wù)開展經(jīng)營活動(dòng)的意識(shí)不強(qiáng)。海南省大多數(shù)中小企業(yè)、經(jīng)濟(jì)實(shí)體不重視經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的法律顧問作用，有的不聘請律師，有的請了律師也不讓他們參與企業(yè)經(jīng)濟(jì)事務(wù)，只有當(dāng)引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛和民事訴訟后才請律師出面解決。據(jù)了解，海南省各級(jí)法院受理的民事經(jīng)濟(jì)訴訟案件占總?cè)丝诒壤蚺c經(jīng)濟(jì)總量比，明顯高于全國平均水平，這與海南省要吸引國際、國內(nèi)企業(yè)投資的所必需的法制環(huán)境明顯有差距。一方面海南執(zhí)業(yè)律師很少，另一方面，仍有一半左右的執(zhí)業(yè)律師業(yè)務(wù)量少，收入得不到保障，不少律師處于兼職狀態(tài)。

海南法律實(shí)務(wù)部門人員結(jié)構(gòu)和人才培養(yǎng)存在的問題

《海南國際旅游島發(fā)展規(guī)劃綱要》指出，海南省城鄉(xiāng)管理水平較低，社會(huì)綜合素質(zhì)需要進(jìn)一步提升；人才培養(yǎng)、引進(jìn)和儲(chǔ)備不足，人文社會(huì)環(huán)境有待改善。開放、法治是國際性的主要內(nèi)涵，法制環(huán)境是最重要的人文社會(huì)環(huán)境。對(duì)比新要求，海南省法律實(shí)務(wù)部門人才結(jié)構(gòu)和人才培養(yǎng)還存在一些問題。

從結(jié)構(gòu)上看，一是各級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)普遍存在人員老化現(xiàn)象，有的墨守成規(guī)、觀念僵化、管理創(chuàng)新原動(dòng)力不足，這對(duì)于打造更具活力的體制機(jī)制，適應(yīng)新形勢、國際化的要求有難度。二是受干部管理體制限制，當(dāng)前機(jī)關(guān)、基層執(zhí)法人員互不流動(dòng)，對(duì)法律人才的全面發(fā)展不利。

從機(jī)制上看，一些機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部以言代法，不依法辦事，對(duì)按法律規(guī)定辦事、按法律程序辦事不以為然，對(duì)法律專業(yè)建議不重視。在人才的使用上，有的領(lǐng)導(dǎo)和部門還是存在重政治輕業(yè)務(wù)、重文秘輕法學(xué)的現(xiàn)象，法律專業(yè)人員難以得到重用和提拔。

從區(qū)域上看，省一級(jí)法律專業(yè)人員相對(duì)充足，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律專業(yè)人員缺乏。特別是市縣權(quán)限下放后，許多市縣行政執(zhí)法人員法律實(shí)務(wù)水平跟不上。

從發(fā)展上看，旅游管理、國際關(guān)系以及海南特色類法律專業(yè)人員缺乏。如海南是海洋大省，管轄西、南、中沙200多萬平方公里的海洋面積，要維護(hù)海洋主權(quán)、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、保護(hù)海洋資源、開發(fā)海島旅游都需要許多熟悉國際法、國內(nèi)各種法律法規(guī)工作人員。

從培養(yǎng)方式看，海南培養(yǎng)的法律專業(yè)畢業(yè)生人數(shù)并不多，海南大學(xué)每年招收法學(xué)本科生、碩士生400人左右，海南師范大學(xué)招收政法類本科生約50人，海南大學(xué)三亞學(xué)院招收約100人，海南政法職業(yè)學(xué)院招收政法基礎(chǔ)類大專學(xué)生約1200人，總數(shù)不到2000人。盡管如此，現(xiàn)實(shí)卻存在反差，一面是急需高級(jí)法律專業(yè)人才的用人單位，求賢若渴；另一方面卻是普遍的法學(xué)專業(yè)學(xué)生“求職難”。據(jù)共青團(tuán)中央、北京大學(xué)等多家權(quán)威機(jī)構(gòu)調(diào)查，法學(xué)專業(yè)學(xué)生的總體就業(yè)水平僅為35%左右，成為“滯銷”專業(yè)，海南法學(xué)、政法類學(xué)生就業(yè)也大體如此。形成這種現(xiàn)象的原因既與當(dāng)前的就業(yè)形勢有關(guān)，也與法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生素質(zhì)、專業(yè)方向、應(yīng)用型等方面與現(xiàn)實(shí)需求不符有關(guān)。

改善海南法律實(shí)務(wù)人才狀況的工作思路

海南省委五屆九次全會(huì)審議通過的“十二五”規(guī)劃建議提出要“實(shí)施海南國際旅游島人才工程”。筆者認(rèn)為，海南“十二五”期間要加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)務(wù)人才吸收和培養(yǎng)，有計(jì)劃吸收、培養(yǎng)高素質(zhì)法律人才，不斷夯實(shí)海南省法治工作基礎(chǔ)，保障和促進(jìn)國際旅游島建設(shè)。

（一）法學(xué)教育應(yīng)轉(zhuǎn)向以社會(huì)需求為導(dǎo)向的“復(fù)合型、應(yīng)用型”法律人才培養(yǎng)。海南省法學(xué)本科教育的培養(yǎng)目標(biāo)雖然被定位于培養(yǎng)應(yīng)用型法學(xué)人才，但在實(shí)際執(zhí)行中，教學(xué)與實(shí)務(wù)沒有融通機(jī)制，各部門對(duì)應(yīng)用性要求差別很大，學(xué)校、教師也很難把握，造成各校實(shí)際教育仍是以書本知識(shí)為準(zhǔn)。并且司法資格考試仍以理論知識(shí)為主，造成有法律實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的本科畢業(yè)生、研究生都考不贏在校的大三學(xué)生，實(shí)際解決法律問題的能力得不到發(fā)揮，因而對(duì)海南省法學(xué)教學(xué)也起到一種錯(cuò)誤導(dǎo)向。海南在培養(yǎng)應(yīng)用型人才中，要注意學(xué)生素質(zhì)的全面提高，即以德育素質(zhì)為先導(dǎo)，以業(yè)務(wù)素質(zhì)為主干，以文化素質(zhì)為基礎(chǔ)，建立“學(xué)科教育和職業(yè)教育一體化”的法學(xué)人才培養(yǎng)的課程體系，提倡診所式法學(xué)教學(xué)方法和案例教學(xué)法等形式，增強(qiáng)知識(shí)的應(yīng)用性；要將法律實(shí)務(wù)部門專家請進(jìn)教室，將學(xué)生帶到法庭和執(zhí)法一線，增強(qiáng)知識(shí)的實(shí)用性；要引導(dǎo)法律專業(yè)學(xué)生掌握其他專業(yè)學(xué)科知識(shí)，增強(qiáng)知識(shí)的復(fù)合性；要找準(zhǔn)就業(yè)熱點(diǎn)和社會(huì)中長遠(yuǎn)需求，培養(yǎng)新興專業(yè)、基層司法人員和司法輔助性人員。

（二）重視人才吸收，提高海南省法學(xué)基礎(chǔ)水平。建設(shè)國際旅游島的成敗在于人才。各級(jí)黨委政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要以更寬廣的胸懷、更前瞻的目光，樹立人才意識(shí)，要在人才的吸收上打破地域限制、戶籍限制，要按照省委的要求，發(fā)揮海南區(qū)位優(yōu)勢，廣泛吸收國內(nèi)高素質(zhì)法律人才，投身于國際旅游島建設(shè)中各項(xiàng)法律服務(wù)工作。要以更優(yōu)惠政策待遇，將法律人才吸收到基層去，吸收到企事業(yè)單位去。

（三）法學(xué)理論研究要與解決實(shí)際問題相結(jié)合，發(fā)揮為國際旅游島建設(shè)的服務(wù)和保障作用。海南省法學(xué)工作基礎(chǔ)薄弱，人才相對(duì)缺乏，不可能與中心城市、學(xué)術(shù)先進(jìn)的省份來拼理論研究。因此，海南省法律工作者要關(guān)注熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，以基礎(chǔ)法學(xué)理論研究為依托，以應(yīng)用法律對(duì)策研究為重點(diǎn)，為國際旅游島建設(shè)提出帶有全局性、前瞻性、戰(zhàn)略性法律意見。近期，海南省委政法委、省依法治省辦公室、省法制辦公室、省法學(xué)會(huì)聯(lián)合組織了海南國際旅游島法治環(huán)境建設(shè)建言獻(xiàn)策活動(dòng)，各界人士踴躍參與，首篇建言得到了省委書記衛(wèi)留成的重要批示，就是一個(gè)范例。

（四）加大培訓(xùn)考核力度，落實(shí)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)和激勵(lì)機(jī)制。對(duì)現(xiàn)有人員要進(jìn)行不同層次的培訓(xùn)和考核，實(shí)行末位淘汰制度。要重視學(xué)習(xí)新知識(shí)，樹立先進(jìn)執(zhí)法理念，吸收其他地區(qū)特別是國外好的管理和司法經(jīng)驗(yàn)，必要時(shí)組織人員帶問題走出去，開拓眼界，把成熟經(jīng)驗(yàn)帶回來。要對(duì)執(zhí)法崗位人員進(jìn)行質(zhì)量考評(píng)，落實(shí)獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)不合格人員要堅(jiān)決清除或調(diào)崗。

（五）建立先到基層、后到機(jī)關(guān)的用人機(jī)制，切實(shí)解決法律人才后顧之憂。要改變當(dāng)前招錄公務(wù)員中選擇性太少，定點(diǎn)定專業(yè)的做法，改為統(tǒng)一錄用、統(tǒng)一分配，這樣可避免“空崗”現(xiàn)象。實(shí)行新錄用人員一律先到基層市縣工作，工作一定時(shí)間后選調(diào)到中心城市和機(jī)關(guān)的用人機(jī)制。當(dāng)前制約人才流動(dòng)主要有兩個(gè)問題，一是戶口，二是住房。各級(jí)政府要為新錄用人員建立租用性公寓，長期留下來的解決經(jīng)濟(jì)適用性住房；公安機(jī)關(guān)要改革戶籍制度，對(duì)本科以上學(xué)歷進(jìn)入海南省就業(yè)（含民營企業(yè)）的大學(xué)生可隨遷入戶，切實(shí)解決崗位交流、人才流動(dòng)產(chǎn)生的后顧之憂?！?/p>

（作者系海南省法學(xué)會(huì)秘書長）

［編輯：何雁］