□高培元 李妮亞

農(nóng)村土地資源如何活起來(lái)

□高培元 李妮亞

在海南860多萬(wàn)人口中，大部分是農(nóng)民，從這個(gè)角度看，海南目前仍是農(nóng)業(yè)大省。如何最大限度地讓農(nóng)民分享到國(guó)際旅游島的建設(shè)成果，這樣的一個(gè)課題有必要擺上決策者議程——

核心提示

必須在堅(jiān)持最嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占用補(bǔ)償制度、土地用途管制制度、規(guī)劃許可制度、節(jié)約用地制度、建設(shè)用地規(guī)?？刂浦贫鹊幕A(chǔ)上進(jìn)行。而要堅(jiān)持這些制度，必須改革、明晰、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范管理，否則，即使賦予農(nóng)村各類資源完善的權(quán)能，只能因?yàn)榛靵y的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生混亂的收益矛盾，形成無(wú)法收拾的混亂局面

國(guó)際旅游島建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，是海南找到了一條提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、科學(xué)發(fā)展的新路子。在建設(shè)中，如何既搶抓機(jī)遇、加快發(fā)展，又能在發(fā)展中保障廣大農(nóng)民合法權(quán)益、促進(jìn)收入增長(zhǎng)應(yīng)是國(guó)際旅游島建設(shè)的最關(guān)鍵的問(wèn)題。鑒于目前海南仍是農(nóng)業(yè)大省，860多萬(wàn)人口中大部分是農(nóng)民，所以改善農(nóng)民的生活水平就成了其中的重中之重。而提到了農(nóng)民就不得不提農(nóng)村土地。土地是農(nóng)民生產(chǎn)生活的必需品，同時(shí)也是國(guó)際旅游島建設(shè)的重要物質(zhì)保證。海南如何在建設(shè)中保持兩者之間的平衡，在征地用地的同時(shí)做到農(nóng)民利益不受損害、收益增長(zhǎng)、保證農(nóng)村土地資源合理利用，很值得思考。

將海南國(guó)際旅游島建設(shè)與“三農(nóng)”發(fā)展結(jié)合起來(lái)

去年，國(guó)際旅游島建設(shè)導(dǎo)致海南全省的“用地?zé)帷?，同時(shí)也讓農(nóng)民開(kāi)始認(rèn)識(shí)到土地資源的價(jià)值。“以地為本”的傳統(tǒng)思想使他們逐漸開(kāi)始擔(dān)心未來(lái)及后代生活的保障，因此，國(guó)際旅游島建設(shè)征用土地工作進(jìn)行得較為艱難，艱難在于企業(yè)、農(nóng)民和國(guó)家之間的利益不易平衡。

在海南國(guó)際旅游島建設(shè)中，只有將旅游島建設(shè)與海南農(nóng)民的利益直接掛起鉤來(lái)，讓他們以主人翁的姿態(tài)投入國(guó)際旅游島建設(shè)之中，才能使海南特有的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展優(yōu)勢(shì)，以資源引投入，用資源促發(fā)展。而要做到這一點(diǎn)，唯一的途徑是改革資源利用方式，在保障國(guó)家、企業(yè)利益的同時(shí)，讓農(nóng)民也成為投資者，保障農(nóng)民的利益。

一是可通過(guò)土地合作、與農(nóng)民聯(lián)營(yíng)建設(shè)旅游景點(diǎn)、發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)家樂(lè)等旅游產(chǎn)品。在國(guó)際旅游島建設(shè)中，地方政府和企業(yè)依據(jù)自然環(huán)境規(guī)劃的旅游景點(diǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展觀光、休閑農(nóng)業(yè)等，規(guī)劃經(jīng)市縣政府批準(zhǔn)，可以采取公開(kāi)招標(biāo)的形式，促進(jìn)企業(yè)和農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織合作，農(nóng)民以土地折資入股，按照規(guī)劃許可、節(jié)約土地和經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的原則合作、聯(lián)營(yíng)發(fā)展旅游業(yè)。發(fā)展農(nóng)家樂(lè)的，可以利用現(xiàn)有宅基地與旅游公司或本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的其他人聯(lián)合開(kāi)發(fā)建設(shè)商店、出租屋或其他項(xiàng)目。在旅游業(yè)建設(shè)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用農(nóng)村其他建設(shè)用地、農(nóng)地改用建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)法律申報(bào)有關(guān)部門批準(zhǔn)。

二是可通過(guò)土地折資入股建設(shè)主體公園等旅游設(shè)施。規(guī)劃建設(shè)主體公園、會(huì)館、酒店等旅游設(shè)施或工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)可以實(shí)行部分土地國(guó)家征收后轉(zhuǎn)讓給公司，部分土地（應(yīng)占企業(yè)所需土地的四分之一到三分之一，按照國(guó)家給企業(yè)的轉(zhuǎn)讓價(jià)）以折價(jià)入股形式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與公司合作。土地折價(jià)的股份分給土地所有者的全體農(nóng)戶，讓農(nóng)民取得長(zhǎng)期的土地財(cái)產(chǎn)收益。

促進(jìn)旅游企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合作，關(guān)鍵是政府引導(dǎo)，通過(guò)法律、稅收政策等，將企業(yè)的圈地思維轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革，提高農(nóng)民參與國(guó)際旅游島建設(shè)的動(dòng)力。

促進(jìn)旅游企業(yè)與農(nóng)民及農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織合作是海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新課題，應(yīng)該將其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的一種導(dǎo)向。在土地資源不斷減少的形勢(shì)下，農(nóng)民僅靠種養(yǎng)業(yè)是改變不了現(xiàn)狀的。通過(guò)獲得土地折價(jià)后得到的股份，能讓農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，獲得長(zhǎng)久性的股份收入，而非傳統(tǒng)的一次性的財(cái)產(chǎn)收入。這應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)海南農(nóng)民致富的一條重要途徑。

將海南國(guó)際旅游島建設(shè)與小城鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來(lái)

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出：“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)?！敝泄仓醒氲臎Q定以及《物權(quán)法》都提出了依法保障農(nóng)民的用益物權(quán)問(wèn)題，國(guó)務(wù)院的決定也提出了農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題，但對(duì)流轉(zhuǎn)方式、程序等沒(méi)有規(guī)定。同時(shí)國(guó)家許多法律、政策文件規(guī)定都禁止宅基地流轉(zhuǎn)、禁止城里人購(gòu)買農(nóng)村宅基地。目的是保護(hù)基本農(nóng)田,穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，保障農(nóng)民居有定所。因此，必須找到一條既能保護(hù)耕地，又能保障農(nóng)民用益物權(quán)的辦法。

筆者認(rèn)為，可通過(guò)修建農(nóng)民公寓和土地復(fù)墾，發(fā)揮農(nóng)民的市場(chǎng)主體作用，讓農(nóng)民節(jié)約用地、規(guī)劃用地、提高土地利用效率和農(nóng)民收益，促進(jìn)人才向農(nóng)村流動(dòng)。在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，實(shí)施小村并入中心村，自然村就近并入城鎮(zhèn)情況下，農(nóng)民自愿以其宅基地,按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn),換取小城鎮(zhèn)內(nèi)或中心村內(nèi)的住房,鎮(zhèn)或村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)小城鎮(zhèn)和中心村規(guī)劃，經(jīng)政府有關(guān)部門批準(zhǔn)，自建或與企業(yè)合作建設(shè)農(nóng)民公寓，將原村莊宅基地復(fù)墾，節(jié)約下來(lái)的建設(shè)用土地整合后可以通過(guò)“招、拍、掛”形式轉(zhuǎn)讓，或以建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的方式通過(guò)“招、拍、掛”形式轉(zhuǎn)讓。

自建或合建的農(nóng)民公寓，在滿足本集體經(jīng)濟(jì)組織成員居住后，可以以小產(chǎn)權(quán)房出售，商鋪的出售與出租應(yīng)優(yōu)先滿足集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的需要，以增加農(nóng)民收入門路。同時(shí)允許在城鎮(zhèn)沒(méi)有住房的大中專畢業(yè)生、各類專業(yè)技術(shù)人員、大學(xué)生村官、回鄉(xiāng)居住的華人華僑、有特殊技能的人員、50萬(wàn)元以上赴該村投資者購(gòu)買經(jīng)批準(zhǔn)允許銷售的農(nóng)民公寓。

在不突破本村農(nóng)民宅基地總面積原則的前提下，自建或合建農(nóng)民公寓，有利于加速小城鎮(zhèn)、中心村發(fā)展進(jìn)程，可以真正起到節(jié)約土地、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、提高農(nóng)民收入的作用。多余房屋出售，維護(hù)了國(guó)家保護(hù)基本農(nóng)田，保障農(nóng)民居有定所的初衷，房屋還可用于保障房，且可促進(jìn)人才向農(nóng)村流動(dòng)。

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)復(fù)墾節(jié)約的建設(shè)用地的過(guò)程中，集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，政府可以參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)收稅，也可發(fā)揮特區(qū)立法權(quán)，制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收稅辦法，調(diào)整因農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的政府與農(nóng)村的利益矛盾，為政府投資基本建設(shè)和公共服務(wù)籌措部分資金。

為農(nóng)村土地資源利用創(chuàng)造必須的基礎(chǔ)條件

多年以來(lái)，海南農(nóng)村宅基地和其他農(nóng)村建設(shè)用地使用缺乏申請(qǐng)、審批環(huán)節(jié)把關(guān)，亂建亂蓋現(xiàn)象嚴(yán)重，不少村民隨意在承包地上蓋房子。在住宅面積規(guī)定方面，海南省農(nóng)村既有上世紀(jì)八九十年代一些縣政府為發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)規(guī)定的宅基地面積，又有上世紀(jì)八九十年代村規(guī)民約規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)，還有舊宅沿襲面積，和近年來(lái)海南省規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)。在住宅實(shí)際占用面積上，有低于法定面積的，有超出法定面積的，有的更在法定面積的幾倍、十幾倍的。農(nóng)村土地利用規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃少有或沒(méi)有，農(nóng)村村落按照規(guī)劃建設(shè)的更是少之又少，建設(shè)用地浪費(fèi)十分嚴(yán)重。有的村落三四十戶人且居住很分散，村水泥路、水電修到各家各戶成本很大；有的村與村間距僅五六十米，生態(tài)文明村建設(shè)中各建一套不完善的公共服務(wù)設(shè)施。

要讓農(nóng)村土地資源活起來(lái)，必須在堅(jiān)持最嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)制度、耕地占用補(bǔ)償制度、土地用途管制制度、規(guī)劃許可制度、節(jié)約用地制度、建設(shè)用地規(guī)?？刂浦贫鹊幕A(chǔ)上進(jìn)行。而要堅(jiān)持這些制度，必須改革、明晰、完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，規(guī)范管理，否則，即使賦予農(nóng)村各類資源完善的權(quán)能，只能因?yàn)榛靵y的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生混亂的收益矛盾，形成無(wú)法收拾的混亂局面。

因此，應(yīng)當(dāng)做好基礎(chǔ)工作，才能為搞活農(nóng)村土地資源利用創(chuàng)造必須的基礎(chǔ)條件。

一是完善農(nóng)村土地利用規(guī)劃，村、鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。在廣泛聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)基礎(chǔ)上，經(jīng)市縣人大討論批準(zhǔn)，并在有關(guān)區(qū)域公布；完善農(nóng)村建設(shè)用地申請(qǐng)、審批、確權(quán)、頒證制度和農(nóng)村宅基地申請(qǐng)、審批、確權(quán)、頒證、回收制度；對(duì)包括農(nóng)村住宅在內(nèi)的現(xiàn)有農(nóng)村建筑用地進(jìn)行確權(quán)、頒證；確定農(nóng)村居民宅基地、集體土地建設(shè)用地使用權(quán)時(shí),其面積超過(guò)政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的,如果不屬于當(dāng)前城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)的違章建筑，可在宅基地權(quán)證內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量,在日后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建或依據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃重新建設(shè)時(shí),按政府規(guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán),其超出部分退還集體；加快《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)條例》及其相關(guān)法規(guī)立法步伐，推進(jìn)海南農(nóng)村土地利用法制化，為改革農(nóng)村土地利用方式提供法律保障。

二是明晰農(nóng)村資源資產(chǎn)，完成包括鎮(zhèn)在內(nèi)的農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織股份合作制改革，為搞活農(nóng)村土地資源提供組織保證。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份合作制改革，實(shí)現(xiàn)政社分離（經(jīng)濟(jì)合作社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社與村民小組、村民委員會(huì)、鎮(zhèn)政府分離），是健全、完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶的雙層經(jīng)營(yíng)職能，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正承擔(dān)起對(duì)農(nóng)戶的服務(wù)、資源管理、協(xié)調(diào)功能和對(duì)外經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民市場(chǎng)主體地位。讓農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)對(duì)農(nóng)戶在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后以及金融、技術(shù)、生產(chǎn)資料、產(chǎn)品銷售等全方位的服務(wù)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、集約化、標(biāo)準(zhǔn)化。促進(jìn)從生產(chǎn)到餐桌的農(nóng)產(chǎn)品安全，實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯。

通過(guò)協(xié)調(diào)資源利用，推動(dòng)對(duì)外開(kāi)放經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)各類資源城鄉(xiāng)流通，保障國(guó)際旅游島建設(shè)用地；促進(jìn)人才、資金和公共服務(wù)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村勞動(dòng)力就近向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化?！?/p>

（作者單位：海南省農(nóng)科院 海南師范大學(xué)）

［編輯：王明澤］