文 / 江山 李慧穎

論中國競爭政策與科技政策的融合

文 / 江山 李慧穎

作者單位：江 山 對外經(jīng)>表生
李慧穎 工業(yè)和信息化部電子知識產(chǎn)權(quán)中心

導(dǎo)言

二十一世紀以來，科技政策在中國國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中的重要性進一步提升，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出[1]，必須提高自主創(chuàng)新能力，要深入實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略，把增強自主創(chuàng)新能力作為科學(xué)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略基點和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變增長方式的中心環(huán)節(jié)?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出[2]，堅持把科技進步和創(chuàng)新作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要支撐，深入實施科教興國戰(zhàn)略和人才強國戰(zhàn)略……增強自主創(chuàng)新能力，……加快建設(shè)創(chuàng)新型國家。與此相平行，自《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱“《反壟斷法》”）于2007年頒布并于次年實施以來，競爭政策開始正式進入國家經(jīng)濟政策領(lǐng)域。《反壟斷法》的出臺引起了反壟斷與知識產(chǎn)權(quán)之間關(guān)系的討論，不僅在理念層面涉及到保護競爭與激勵創(chuàng)新之間的關(guān)系，而且在制度層面涉及反壟斷法對于知識產(chǎn)權(quán)的適用規(guī)則，推動了相關(guān)領(lǐng)域的認識。然而我們也不難發(fā)現(xiàn)，知識產(chǎn)權(quán)的制度與戰(zhàn)略實際上是作為科技政策的一部分進入歷史的，至今仍在科技政策的基本架構(gòu)之內(nèi)。在這種認識的基礎(chǔ)上，我們把以《反壟斷法》為中心的競爭政策與包含有知識產(chǎn)權(quán)制度和戰(zhàn)略的科技政策作為敘事的對象，考察二者的理念內(nèi)核，梳理二者在中國的發(fā)展及其法定化目標，進而在理念交互和目標協(xié)同的基礎(chǔ)上在規(guī)則層面分析二者的耦合，提出構(gòu)建政策工具的組合推動中國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的設(shè)想。

一、競爭政策在中國的發(fā)展

一直以來，競爭政策和科技政策的內(nèi)涵與外延在學(xué)界存在一定的爭論，自該兩大政策生成以來，其理念也處于流變之中。因此，界定競爭政策與科技政策的范圍，廓清現(xiàn)代競爭政策與科技政策的理念，是探討二者交互的起點。

1.競爭政策之一般

在經(jīng)濟學(xué)界，廣義的競爭政策，指一切有利于競爭的政策，包括反壟斷政策、政府對國有企業(yè)的私有化政策、放松規(guī)制、政府削減對企業(yè)的補貼、減少不利于外國產(chǎn)品和外國生產(chǎn)者的政策等；[3]而狹義的競爭政策，指“一整套確保市場競爭不因受限制而減少經(jīng)濟福利的政策和法律。”[4]在法學(xué)界，有學(xué)者認為，競爭政策是政府制定并實施的促進和保護競爭的策略選擇，競爭法是競爭政策的主要表現(xiàn)形式，是規(guī)范和限制私人反競爭行為的法律規(guī)范的總稱；[5]也有學(xué)者認為，競爭政策一般是指市場經(jīng)濟國家為保護和促進市場競爭而實施的一項基本經(jīng)濟政策，其核心目標是通過保護和促進市場競爭，確保競爭機制在相關(guān)市場發(fā)揮作用，從而提高生產(chǎn)效率和資源配置效率，增進消費者福利。[6]隨著競爭政策的發(fā)展，其理念幾經(jīng)變遷，一般認為，現(xiàn)代反托拉斯或競爭政策的一般性目標是保護競爭或經(jīng)濟自由以達到消費者福利的最大化。

2.中國競爭政策形成及其動因

中國競爭政策的形成，鑲嵌在以《反壟斷法》的頒布為里程碑的中國市場經(jīng)濟發(fā)展的進程之中，多種內(nèi)部力量進行推動是主要原因：第一，確立和完善市場經(jīng)濟體制。自改革開放以來，中國的經(jīng)濟體制經(jīng)歷了從計劃向市場的轉(zhuǎn)型?！笆袌鼋?jīng)濟”的內(nèi)在邏輯要求中國廢除舊的適應(yīng)計劃經(jīng)濟的法律框架，建立一個鼓勵競爭的新框架，而建立和維持競爭機制是這種框架不可或缺的支撐。第二，控制過度的政府權(quán)力。中國經(jīng)濟體制中行政壟斷問題具有廣泛性和結(jié)構(gòu)性，其最終的解決方法依賴于經(jīng)濟和政治的改革，而現(xiàn)實可行的實用主義做法，就是在《反壟斷法》的框架內(nèi)采取一些技術(shù)性的限制來抑制政府權(quán)力。第三，保護國家安全。隨著中國與全球經(jīng)濟的融合進一步加速，許多人認為中國的企業(yè)可能喪失他們目前擁有的優(yōu)勢。制造國家安全言論的人將《反壟斷法》視為保護國家利益和相關(guān)中國企業(yè)的極佳工具。第四，縮小社會收入差距。中國經(jīng)濟在飛速增長，收入差距已成為一個嚴重的現(xiàn)實問題。而“不患寡而患不均”的傳統(tǒng)思想在中國根深蒂固，多數(shù)人要求公平分配因經(jīng)濟增長產(chǎn)生的利益分額。為建立“和諧社會”，政府需要縮小財富差距，而國民的普遍認識是：為縮小差距，壟斷必須被消滅，由此極大地推動了《反壟斷法》的出臺。[7]第五，提升國家競爭力的動因。國家競爭力包括國家創(chuàng)造財富的能力，也包括在社會形態(tài)及文化傳統(tǒng)上的軟實力。一國在體制和制度上的創(chuàng)新將使其具備強勁的競爭力，并不斷發(fā)展，最終現(xiàn)實綜合國力的全面提升。[8]筆者認為，國家競爭力與上述因素一同構(gòu)成了反壟斷法出臺的推動力量，也構(gòu)成了中國競爭政策框架制定的國家目標。在中國，競爭政策這一術(shù)語由《反壟斷法》的第九條第一次正式提出，官方解讀為：國家通過制定和實施競爭政策，起到保護和促進市場競爭，確保競爭機制在市場中發(fā)揮作用，從而提高生產(chǎn)效率，達到優(yōu)化資源配置的目的。[9]

二、科技政策在中國的發(fā)展

1.科技政策之一般

1963年OECD在《科學(xué)和政府的政策》（Science and the Policy of Government）報告中第一次明確闡述了科學(xué)政策的含義，它把科學(xué)政策分成兩個成分：“為政策的科學(xué)（Science for Policy）”和“為科學(xué)的政策（Policy for Science）”。70年代，OECD的布魯克斯報告中又單獨提出了“技術(shù)政策”這一概念。之后，文獻中的科技政策有時用“Science and Technology Policy”，有時用“Science Policy”。[10]而根據(jù)UNESCO的定義，科技政策（Science and Technology Policy，STP）是指一個政府在科技發(fā)展中的主導(dǎo)性國家或地區(qū)為強化其科技潛力，以達成其綜合開發(fā)之目標和提高其地位，而建立的組織、制度及執(zhí)行方向的總和。[11]有學(xué)者認為，STP 是一個國家或地區(qū)在一定的時期，為了實現(xiàn)其經(jīng)濟社會發(fā)展目標，對科技活動的任務(wù)、目標、投資等進行指導(dǎo)、管理和調(diào)控而采取的方針、措施和規(guī)則體系。[12]還有學(xué)者將科技政策定義為，促進科學(xué)技術(shù)發(fā)展以及利用科學(xué)技術(shù)為國家目標服務(wù)而采取的集中性和協(xié)調(diào)性的措施，是科學(xué)技術(shù)與國家發(fā)展的有機結(jié)合。[10]隨著科技政策的發(fā)展，其理念幾經(jīng)變遷，九十年代以來各國科技政策的中心內(nèi)容是：創(chuàng)新——科學(xué)技術(shù)發(fā)展為經(jīng)濟增長和社會發(fā)展做貢獻；建設(shè)能夠促進創(chuàng)新的國家創(chuàng)新系統(tǒng)。[10]

2.中國科技政策的形成及其動因

中國科技政策的形成，考查其演變過程，多種內(nèi)部力量進行推動是主要原因：第一，軍工國防的要求。我國自建國初至改革開放這一時期，科技發(fā)展戰(zhàn)略的重心在于發(fā)展軍事工業(yè)，加強國防建設(shè)。第二，解放生產(chǎn)力發(fā)展經(jīng)濟的要求。1978 年召開了第二次全國科學(xué)大會，鄧小平同志重申了“科學(xué)技術(shù)是生產(chǎn)力”的觀點，提出“科技現(xiàn)代化是四個現(xiàn)代化的關(guān)鍵”，為科技面向經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略提供了理論基礎(chǔ)。1985年鄧小平在全國科技工作會議上發(fā)表了題為《改革科技體制是為了解放生產(chǎn)力》的講話，明確指出：“經(jīng)濟體制，科技體制，這兩方面的改革都是為了解放生產(chǎn)力。新的經(jīng)濟體制，應(yīng)該是有利于技術(shù)進步的體制。新的科技體制，應(yīng)該是有利于經(jīng)濟發(fā)展的體制。”[13]1988 年“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”的提出，豐富和發(fā)展了這一戰(zhàn)略的理論基礎(chǔ)。第三，提高綜合國力的要求。1995 年，國務(wù)院在第三次科技大會上明確提出“科教興國”戰(zhàn)略，十五大報告中進一步提出“實施科教興國戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，這一戰(zhàn)略的重心在于依靠科學(xué)技術(shù)，發(fā)展我國經(jīng)濟的同時，更注重社會的全面發(fā)展，注重我國綜合國力的提高。[12]第四，建設(shè)創(chuàng)新型國家的要求。1999年，全國技術(shù)創(chuàng)新工作大會發(fā)布《關(guān)于加強技術(shù)創(chuàng)新、發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》，我國科技體制改革進入一個新的歷史時期。2006年，全國科技大會發(fā)布《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020）》（以下簡稱《綱要》），以建設(shè)創(chuàng)新型國家為奮斗目標，明確指出“必須把提高自主創(chuàng)新能力作為國家戰(zhàn)略，貫徹到現(xiàn)代化建設(shè)的各個方面，貫徹到各個產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和地區(qū)，大幅度提高國家競爭力。”在中國，1993年頒布并于2007年修訂的《中華人民共和國科學(xué)技術(shù)進步法》，堪稱科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的基本法。該法于第二條規(guī)定了我國當前的科技政策指導(dǎo)方針為：“國家堅持科學(xué)發(fā)展觀，實施科教興國戰(zhàn)略，實行自主創(chuàng)新、重點跨越、支撐發(fā)展、引領(lǐng)未來的科學(xué)技術(shù)工作指導(dǎo)方針，構(gòu)建國家創(chuàng)新體系，建設(shè)創(chuàng)新型國家?！?/p>

三、競爭政策與科技政策的目標協(xié)同與規(guī)則耦合

在世界范圍內(nèi)，競爭政策與科技政策經(jīng)過自身的發(fā)展和演進，各自形成了相對成熟的當代政策體系。二者在理念上雖存在差別，但亦存在交集：即對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的促進。只不過，在促進經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的場域上，科技政策著眼于“預(yù)競爭領(lǐng)域”的科技活動，而競爭政策則著眼于“市場競爭領(lǐng)域”的競爭活動。二者的融合，將比單一政策項下的政策調(diào)節(jié)更能推動共同理念的實現(xiàn)。在這種認識的基礎(chǔ)上，我們可以進一步討論中國競爭政策和科技政策的目標協(xié)同和規(guī)則耦合。

1.中國競爭政策與科技政策的目標協(xié)同

競爭政策與科技政策在理念存在交集構(gòu)成了二者融合的基礎(chǔ)，而其實施則需要分析特定國家的政策語境，并實現(xiàn)具體政策語境下的目標協(xié)同。

第一，競爭政策的法定化目標。競爭政策是反壟斷法制定的依據(jù)，反壟斷法是競爭政策的表現(xiàn)形式。[9]作為競爭政策的載體，《反壟斷法》制定和實施的目的有“保護市場公平競爭”、“提高經(jīng)濟運行效率”、“維護消費者利益和社會公共利益”、“促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”。對西方反壟斷法律發(fā)達國家的反壟斷法立法目的做出梳理，占主流者應(yīng)有三項：保護競爭而不是保護競爭者、經(jīng)濟運行效率的促進和消費者福利最大化?！斗磯艛喾ā返母黜椖康膶嶋H上也可以化約為這三大目的。

第二，科技政策的法定化目標。作為科技政策的載體，《科學(xué)技術(shù)進步法》第一條規(guī)定了立法目的，“為了促進科學(xué)技術(shù)進步，發(fā)揮科學(xué)技術(shù)第一生產(chǎn)力的作用，促進科學(xué)技術(shù)成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化，推動科學(xué)技術(shù)為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)”。據(jù)此，科技政策的實施目標可以歸納為，“促進科技進步”、“促進科技成果轉(zhuǎn)化”、“推動科學(xué)技術(shù)為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)”。

第三，競爭政策與科技政策的協(xié)同目標。在西方主要發(fā)達市場經(jīng)濟國家，競爭導(dǎo)致繁榮已經(jīng)成為一種共識。從我國競爭政策的法定化目標來看，也希望通過對公平競爭的維護，最終“促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”。相應(yīng)地，在世界范圍內(nèi)，為了加強科學(xué)技術(shù)和創(chuàng)新對經(jīng)濟增長和社會發(fā)揮的貢獻，各國采取政策措施大力加強國家創(chuàng)新系統(tǒng)的建設(shè)和有效運行。從我國科技政策法定化目標來看，對科技進步和成果轉(zhuǎn)化的促進，最終是為了“推動科學(xué)技術(shù)為經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)。”再結(jié)合上文所分析的科技政策形成的動因來考慮，兩大政策及其法定化的目標，最終所指向的應(yīng)該是“國家競爭力的提升”。而以提升國家競爭力這一根本目標為歸依，競爭政策與科技政策的目標在根本上是可達成一致協(xié)同的?；诖耍覀兛梢赃M一步討論競爭政策與科技政策在規(guī)則上的耦合，以及如何促使這種耦合更加有效地促進二者協(xié)同目標的實現(xiàn)。

2.中國《反壟斷法》與《科技進步法》中的規(guī)則耦合

中國的競爭政策與科技政策分別以《反壟斷法》和《科技進步法》為載體，二者的法定化目標存在協(xié)調(diào)的空間，而規(guī)則的耦合則是構(gòu)建政策融合機制的法律基礎(chǔ)。

第一，依科技發(fā)達國家的經(jīng)驗，科技政策一般分為兩類：第一類是政府直接對研究開發(fā)工作的支持。例如，政府對基礎(chǔ)研究、國防高技術(shù)研究、空間研究、對大學(xué)教育和科研工作的資助，以及國際科技交流合作等。第二類是政府通過放寬政策或制定新的法規(guī)條例，刺激私人企業(yè)對研究開發(fā)的投資，為技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)造有利的大環(huán)境等。例如，政府的采購政策、貿(mào)易政策、知識產(chǎn)權(quán)保護、稅收政策、反壟斷政策、促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓的政策等。[14]而競爭政策與其他經(jīng)濟政策相比，最明顯的特征就是政策手段的不同。競爭政策是直接的規(guī)制調(diào)節(jié)，而不是間接的參數(shù)調(diào)節(jié)。[15]相較而言，科技政策的政策手段更為多樣化，可以起到更大的調(diào)節(jié)作用。分析二者在規(guī)則上的耦合，首先應(yīng)根據(jù)各自特性明確融合的定位：科技政策應(yīng)主要起到調(diào)節(jié)引導(dǎo)的作用，而競爭政策則應(yīng)起到支撐促進的作用。

第二，在美國這樣具有反壟斷法和競爭政策傳統(tǒng)的國家，競爭政策的歷史比科技政策更為久遠，因此也必然成為科技政策的關(guān)聯(lián)政策，而通過豁免等方式實現(xiàn)的競爭政策的寬松化也使得科技政策有一個良好的法律環(huán)境。在中國，長期以來科技政策體現(xiàn)在基本架構(gòu)上，主要是科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造保護知識產(chǎn)權(quán)、人才隊伍建設(shè)、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺和加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。直至《反壟斷法》的頒布，競爭政策的理念與基本框架才正式確立。因此，與傳統(tǒng)的反壟斷法制國家相比，中國的競爭政策與科技政策的交互實際上是一個反向的過程。然而，中國《反壟斷法》充分吸收了現(xiàn)代反壟斷法制的理念和規(guī)則，其中明確提供了競爭政策與科技政策相對接的插槽，使二者在技術(shù)創(chuàng)新和知識產(chǎn)權(quán)保護上可以實現(xiàn)對接。

第三，在《反壟斷法》中，相關(guān)的規(guī)定可以分為促進型規(guī)定和保障型規(guī)定兩種。以此分類觀之，科技競爭與競爭政策的規(guī)則耦合如下。

在創(chuàng)新促進型規(guī)定方面，《科技進步法》第三十條提出國家建立以企業(yè)為主體，以市場為導(dǎo)向，企業(yè)同科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)機構(gòu)、高等學(xué)校相結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新體系。第三十二條進一步規(guī)定國家鼓勵企業(yè)開展的活動。相應(yīng)地，《反壟斷法》 第十五條規(guī)定的經(jīng)營者能夠證明所達成的協(xié)議不構(gòu)成壟斷協(xié)議，主要包括了為改進技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品的和為提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本、增進效率，統(tǒng)一產(chǎn)品規(guī)格、標準或者實行專業(yè)化分工的情形。此外，該法在對經(jīng)營者集中審查的“考慮因素”中，明確規(guī)定了“經(jīng)營者集中對市場進入、技術(shù)進步的影響”這一因素。據(jù)此，科技政策和競爭政策對創(chuàng)新促進的指向顯然是一致的。

在創(chuàng)新保障型規(guī)定方面，《科技進步法》第七條原則性規(guī)定，國家制定和實施知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略，建立和完善知識產(chǎn)權(quán)制度，營造尊重知識產(chǎn)權(quán)的社會環(huán)境，依法保護知識產(chǎn)權(quán)，激勵自主創(chuàng)新?！斗磯艛喾ā返谖迨鍡l原則性規(guī)定：“經(jīng)營者依照有關(guān)知識產(chǎn)權(quán)的法律、行政法規(guī)規(guī)定行使知識產(chǎn)權(quán)的行為，不適用本法；但是，經(jīng)營者濫用知識產(chǎn)權(quán)，排除、限制競爭的行為，適用本法?！倍壳罢谄鸩葜小蛾P(guān)于知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域反壟斷法執(zhí)法的指南》將予以細化規(guī)定。將該議題提升到政策層面來考量，將有益于在指南的制定與實施中更好地體現(xiàn)競爭政策與科技政策的融合，在保障靜態(tài)效率的同時促進動態(tài)效率。

易言之，《反壟斷法》一方面通過企業(yè)聯(lián)營的反壟斷適用豁免和經(jīng)營者集中效果權(quán)衡中的技術(shù)進步影響考慮來促進創(chuàng)新，一方面通過對知識產(chǎn)權(quán)的反壟斷法規(guī)制來在防止知識產(chǎn)權(quán)的濫用并在此基礎(chǔ)上保障創(chuàng)新，與《科技進步法》相匹配，構(gòu)成了競爭政策與科技政策在規(guī)則面上的耦合。

結(jié)語

競爭政策是中國國家經(jīng)濟發(fā)展政策體系的全新板塊，其在《反壟斷法》中的提出和確立標志著一個時代的開始。競爭政策與包括產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和科技政策在內(nèi)的各種傳統(tǒng)政策的互動是國家競爭力提升過程中不可回避的議題。進入創(chuàng)新型國家建設(shè)以來，隨著科技政策在國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的政策組合中的地位逐漸上升，競爭政策亦應(yīng)順應(yīng)這種趨勢進行合理規(guī)劃。我們認為，競爭政策與科技政策作為國家競爭力的核心政策支撐，二者之間存在相互推動和促進的關(guān)系，在確立兩大政策在理念、目標和規(guī)則上的結(jié)合點的基礎(chǔ)上，應(yīng)當從規(guī)則層面著眼，在保護競爭的同時從“創(chuàng)新促進型規(guī)定”和“創(chuàng)新保障型規(guī)定”兩個方面構(gòu)建完善政策融合的法律機制，促使兩大政策形成合力共同促進國家競爭力的穩(wěn)定可持續(xù)增長。

[1] http://news.xinhuanet.com/misc/2006-03/16/content_4309517_1.htm（2010/3/31）

[2] http://news.xinhuanet.com/politics/2011-03/16/c_121193916_2.htm（2011/3/31）

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