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根據(jù)國家“十二五”規(guī)劃，未來五年，要建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程3600萬套，今年1000萬套，明年1000萬套，后面三年還有1600套。今年2月25日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部與各地政府簽訂了今年保障房建設(shè)的責(zé)任狀，把2011年建設(shè)保障性安居工程1000萬套作為一個政治任務(wù)來完成。保障性住房建設(shè)規(guī)模近年來大幅提速，2009年全國保障性住房建設(shè)規(guī)模約為260萬套，2010年為580萬套，2011年將高達1000萬套。2011年1000萬套保障房的建設(shè)計劃，相比2010年的580萬套增長了72.4%，大大高于此前市場對2011-2012年全國保障性住房建成量分別約為680萬套和620萬套的預(yù)期。

北京在保障性住房的建設(shè)一直是全國的前列，“十一五”期間，北京市累計新開工保障房3648萬平方米，約占同期全市新開工面積13293萬平米的26%，從過去五年的數(shù)據(jù)上來看，雖然政府還是只管了約30%，市場管了70%，沒有完全起到平抑房價的作用，但北京市保障性住房的比重越來越大，到去年保障房的建設(shè)比重已經(jīng)超過了60%，從當(dāng)年的數(shù)量上看，已經(jīng)發(fā)揮相當(dāng)?shù)淖饔昧?。未來純商品房收縮到50%以下，可以這么理解，自住需求占多數(shù)，這就開始回歸到房地產(chǎn)本來的居住屬性。“十二五”期間，北京市將建設(shè)100萬套保障性住房并實現(xiàn)“兩個60%”的目標(biāo)，即保障性住房占整個住房供應(yīng)的60%，公共租賃住房占保障性住房供應(yīng)的60%。從這個結(jié)構(gòu)來看，預(yù)測到五年后保障性的數(shù)量就可以起到市場的決定性作用，房價也就自然不會大漲。

一、資金的缺口

今年全國擬開工建設(shè)1000萬套保障房，但是資金的缺口可能會比較大，1000萬套保障房，套型面積按60～90平米來算，至少要建設(shè)7億平米的房子，建安成本加管理費等，至少需要1.3～1.5萬億的資金，其中還不包括支付的土地成本。事實上，在法律上雖然所有土地都歸國家所有，但各類土地都有不同單位和個人在占有使用，政府要收儲土地，就必須要付出征地拆遷成本，涉及農(nóng)民的集體土地要有征地補償，需要建大量的回遷房，農(nóng)民完全失去土地時要轉(zhuǎn)換他們的身份，補齊社保，甚至還要安排他們相應(yīng)的生計。涉及城市拆遷的，補償更是高昂，許多一二線城市相當(dāng)一部分人就通過拆遷而暴富，“拆遷拆遷，一步登天”，許多城市出現(xiàn)開著寶馬去幫人掃地，開著奧迪車去幫人燒鍋爐房的現(xiàn)象。土地征地拆遷后，還要平整土地，完成大市政工程即通常意義的“三通一平”或“七通一平”，以上的程序就是所謂的支付土地一級開發(fā)的成本。所以，中央在下達大規(guī)模的保障房建設(shè)任務(wù)時，對那些財力不太好的城市在建設(shè)資金上一定是一個極為重要的考驗。

二、現(xiàn)有資金途徑

今年建設(shè)的1000萬套保障房，可分為三個部分：第一個部分是各地建設(shè)的約200萬套的經(jīng)濟適用住房和兩限房（限套型面積、限銷售價位，就是兩限房），需要投資約5000億元，這部分投資可以通過市場化的手段，利用社會機構(gòu)的資金來解決，住總集團在過去幾年中開發(fā)建設(shè)的保障房基本都屬于此類項目。第二部分是約400萬套左右的各類棚戶區(qū)改造，包括城市棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造、林區(qū)棚戶區(qū)改造、煤礦棚戶區(qū)改造，還有一些國有墾區(qū)棚戶區(qū)改造，投資也在5000億左右，中央政府和省級、市級政府補助以后，由工礦企業(yè)和被改造的職工籌集的，大約有3400億左右。第三部分就是廉租房和公租房的建設(shè)，其中廉租房160多萬套，公租房220萬套，投資也在5000多億，這部分保障房的建設(shè)是需要財政資金重點支持的項目，因為這部分項目不能通過轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)，所以不能向被保障對象籌集，引入的社會資金也有限。通過以上所述，我們不難看出，除去通過向被保障對象籌集和社會機構(gòu)資金外，中央和地方支出的資金約在7000億左右。目前解決這部分資金的途徑有三方面，一是中央財政撥款約占10%，即1000～1200億左右；二是住房公積金貸款約為10%；三是各地政府土地出讓金中劃撥10%-20%。2010年土地出讓金約2.9萬億的10%則解決2900億，以及2010年公積金劃撥了493億，如按增量70%（保障房同等增量）計算則為838億、中央財政撥款1300億，那么三者相加后，7000左右億的總投資仍缺口約達2000億元（土地出讓金以10%計）。如果某些地方政府土地出讓金劃撥達20%，同時中央代地方發(fā)行2000億元國債優(yōu)先用于公租房建設(shè)，那么資金缺口會在一定程度彌補。但隨著保障性住房建設(shè)比重的加大，可出讓的土地自然減少，土地出讓金也會相應(yīng)減少，同時因為今年廉租房和公租房在保障房建設(shè)中所占的比重僅為約38%，按國家規(guī)劃，今后保障房建設(shè)將以公租房和廉租房為主，當(dāng)廉租房和公租房的比重達到60%～70%的時候，在保障房建設(shè)規(guī)模不大幅下降的前提下，建設(shè)資金的缺口會比較大，而且以上的資金支出均未考慮土地成本，如果考慮土地成本，資金壓力會更大。這些缺口需要地方政府向社會融資，有可能融資的機構(gòu)包括銀行、信托公司、保險公司、地產(chǎn)商等。但是銀行信貸調(diào)控將使貸款有限，信托也只能解決一部分，地產(chǎn)商對于公共租賃房和廉租房的積極性也不太高，地產(chǎn)商最關(guān)心的就是退出機制。沒有一個退出機制是不行的。第一是政府回購，至少保證有一定的合理收益，這又需要政府財政資金的保證，顯然不適合大規(guī)模建設(shè)；第二是將土地使用權(quán)賦予地產(chǎn)商，允許在運營一定年限后可以銷售一部分，有升值的預(yù)期，這種情況下也就可以從金融市場上實現(xiàn)退出，通過RE-ITs(房地產(chǎn)投資信托基金)、資產(chǎn)變現(xiàn)、公司上市等形式，把占用的資金置換出來。

三、保險資金參與建設(shè)保障房的可能性

保險資金或許可能會成為保障房建設(shè)資金缺口的一大助力，按最新的文件，保監(jiān)會允許保險公司在房地產(chǎn)上的投資，最多可達其資金余額的10%，截至2010年12月末，保險資金可用余額達5.04萬億元，按此規(guī)定，保險資金能進入建設(shè)領(lǐng)域的資金可達5000億，可以給予保障性住房建設(shè)以很大的資金支持。但保險資金進入保障房建設(shè)也需要解決幾個問題，一是在投資選擇上，投資商業(yè)地產(chǎn)、寫字樓的收益比投資保障房的收益更大，同時寫字樓的價格也比較穩(wěn)定，租金回報也更高，對于有著盈利指標(biāo)考核的保險企業(yè)特別是上市公司，對于低收益的保障房建設(shè)都持謹慎態(tài)度；二是在政策審批上，雖然保監(jiān)會對于保障性住房的投資沒有設(shè)立否決性條款，但其在審批上卻異常繁瑣和嚴格，審批周期也十分長。

政府在大規(guī)模建設(shè)保障房時，需要出臺相應(yīng)的金融政策相匹配，比如在使用保險資金上可以允許一個專項的資金額度投向保障性住房領(lǐng)域，并簡化審批程序；在銀行的信貸額度上，也要在留出專門的信貸額度對保障房給予專項資金支持，保障性住房建設(shè)才能不做無米之炊，不成為空談。