◎ 河北省石家莊市長(zhǎng)安區(qū)拆遷改造辦公室 單逢朝

目前我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的重要階段。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量的征收、安置工作是必然的。在實(shí)施房屋征收和搬遷的過(guò)程中，曾經(jīng)出現(xiàn)了一些“暴力征收”的惡性案件，有的甚至嚴(yán)重?fù)p害了被征收人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益；還有的是通過(guò)將被征收人的房屋中斷供水、供熱、供氣、供電或者中斷道路通行的方式，造成被征收人生活不便，從而迫使被征收人搬遷。這些行為不僅損害了被征收人的合法權(quán)益，也造成了惡劣的社會(huì)影響，妨害了房屋征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，認(rèn)真總結(jié)和研究征收安置工作，對(duì)于進(jìn)一步規(guī)范征收行為，使征收安置真正做到以人為本，依法行政，切實(shí)維護(hù)人民群眾在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的實(shí)際利益具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、角色錯(cuò)位致沖突升級(jí)

房屋征收中的種種爭(zhēng)議、矛盾和利益沖突，在很大程度上源于有些地方政府在征收中的角色錯(cuò)位，源于行政權(quán)力的濫用。正確把握政府在征收中的角色定位，科學(xué)地配置和規(guī)范權(quán)力，才能做到既不影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，又切實(shí)維護(hù)好被征收人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)通過(guò)征收改善人民群眾的居住條件和環(huán)境以及提升人民生活水平。

被征收人拒絕搬遷的原因是復(fù)雜的，有的確實(shí)存在現(xiàn)實(shí)的困難，有的對(duì)房屋征收補(bǔ)償工作不理解，或者對(duì)于補(bǔ)償不滿意等。針對(duì)這些復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)情況，從事房屋征收與補(bǔ)償工作的單位和工作人員應(yīng)當(dāng)盡量進(jìn)行協(xié)調(diào)、說(shuō)服、宣傳工作，促進(jìn)群眾對(duì)征收的理解和支持，進(jìn)一步改進(jìn)自身的工作方式方法，嚴(yán)格依照條例規(guī)定的程序和要求從事征收與補(bǔ)償工作，充分考慮群眾的現(xiàn)實(shí)需要，盡量較少?gòu)?qiáng)制，爭(zhēng)取做到和諧搬遷。

政府是征收的主體，地方政府與《征收條例》的脫節(jié)，沒(méi)能貫徹重要的“以人為本”征收理念自然把心思全部花在了如何完成城鎮(zhèn)化的規(guī)劃上，乃至忽略了應(yīng)有的“執(zhí)政為民”精神?！皼](méi)有拆遷就沒(méi)有新中國(guó)”折射出地方官員在征收問(wèn)題上有著堅(jiān)實(shí)的官意基礎(chǔ)，“不拆遷，吃什么”也暴露了地方官員的普遍心態(tài)?！拔倚形宜亍币廊皇遣糠值胤秸牟疬w理念，“權(quán)力威脅”依舊是一些地方政府的拆遷手段，“野蠻暴力”還是一些地方政府的殺手锏。為了防止暴力事件的發(fā)生，《征收條例》中明確規(guī)定任何單位和個(gè)人不得采取暴力、威脅或者違反規(guī)定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。條例對(duì)部分禁止性行為進(jìn)行了列舉，但是并不局限于所列舉的這些行為，如果實(shí)施征收搬遷工作的單位或者個(gè)人采用其他非法方式強(qiáng)迫被征收人搬遷的，也同樣應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的處罰。這就把打擊犯罪和預(yù)防暴力有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，更有利于實(shí)現(xiàn)和諧征收。

二、對(duì)于上述的違法行為，將按以下形式承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任

1、行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任，主要包括行政賠償和民事賠償。

行政賠償。依照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以賠償?shù)?，屬于行政賠償。如果市、縣級(jí)人民政府，市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)，房屋征收部門(mén)委托的房屋征收實(shí)施單位以及工作人員在從事房屋征收補(bǔ)償工作時(shí)違反規(guī)定，造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《國(guó)家賠償法》的規(guī)定承擔(dān)行政賠償責(zé)任?！秶?guó)家賠償法》第七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同行使行政職權(quán)時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，共同行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為共同賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。受行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行使受委托的行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)；沒(méi)有繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，撤銷該賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)”。因此，市、縣級(jí)人民政府，市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(mén)及其工作人員在房屋征收補(bǔ)償工作中違反規(guī)定，造成損害的，該行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。房屋征收部門(mén)委托的房屋征收實(shí)施單位及其工作人員，在承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償工作時(shí)違反規(guī)定，造成損害的，房屋征收部門(mén)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)。

民事賠償?！秶?guó)家賠償法》第五條規(guī)定：“屬于下列情形之一的，國(guó)家不承擔(dān)賠償責(zé)任：（一）行政機(jī)關(guān)工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為；（二）因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的；（三）法律規(guī)定的其他情形。”因此，如果違反規(guī)定，造成損害的不是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，也不是行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人，或者是工作人員與行使職權(quán)無(wú)關(guān)的個(gè)人行為致使損害發(fā)生的，則不屬于行政賠償?shù)姆懂?，?yīng)當(dāng)由其承擔(dān)民事賠償責(zé)任，依照有關(guān)民事法律的規(guī)定處理。

2、對(duì)直接責(zé)任人員，構(gòu)成法罪的，依法追究刑事責(zé)任。

違反規(guī)定構(gòu)成犯罪的，主要涉及《刑法》中有關(guān)侵犯公民人身權(quán)利和侵犯財(cái)產(chǎn)的犯罪。比如《刑法》第二百三十四條規(guī)定：“故意傷害他人身體的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪，致人重傷的，處三年以上十年以下有期徒刑；致人死亡或者以特別殘忍手段致人重傷造成嚴(yán)重殘疾的，處十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑。本法另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”如果在房屋征收與搬遷過(guò)程中，工作人員使用暴力手段故意傷害被征收人身體的，就應(yīng)當(dāng)依照《刑法》第二百三十四條的規(guī)定予以處罰。再比如《刑法》第二百七十五條規(guī)定：“故意損害公司財(cái)物，數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；數(shù)額巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑?！比绻诜课菡魇张c搬遷過(guò)程中，存在故意毀壞被征收人財(cái)物的情況數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，就應(yīng)當(dāng)依照《刑法》第二百七十五條的規(guī)定予以處罰。

3、尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予處分。

處分是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)行政法律規(guī)范的規(guī)定，并依照行政隸屬關(guān)系，對(duì)失職、瀆職的公務(wù)員給予的懲罰性處理措施，是國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種懲罰措施，一般不涉及行政相對(duì)人權(quán)益。依照《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》的規(guī)定，我國(guó)處分從輕到重依次為警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)撤職、開(kāi)除六種。

4、構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

《治安管理處罰法》第二條規(guī)定：“擾亂公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，妨害社會(huì)管理，具有社會(huì)危害性，依照《中華人民共和國(guó)刑法》的規(guī)定構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機(jī)關(guān)依照本法給予治安管理處罰?！币虼?，對(duì)于違反治安管理行為，尚不構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)依照《治安管理處罰法》的規(guī)定予以處罰。

三、破解國(guó)有土地上房屋“暴力征收”具體路徑設(shè)計(jì)

1、建立嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制。

現(xiàn)代政府是一個(gè)負(fù)責(zé)的政府，既要維護(hù)公共利益，也要維護(hù)公民生命財(cái)產(chǎn)安全；既要維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展，也要承擔(dān)因違法失職而引起的后果。因此，對(duì)于部分政府官員的違法失職行為，必須給予嚴(yán)厲的查處；觸犯刑律的，應(yīng)移交司法機(jī)關(guān)處理，決不能手軟。就城市房屋征收而言，制定一套科學(xué)、嚴(yán)密、明確、具體的權(quán)利義務(wù)體系即行為規(guī)范體系，是化解矛盾、防范糾紛的前提和依據(jù)。一個(gè)完善的征收體系離不開(kāi)嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督約束效應(yīng)起著至關(guān)重要的作用。

2、建立房屋征收與補(bǔ)償工作的監(jiān)察制度。

行政監(jiān)察是行政系統(tǒng)內(nèi)部的一種專門(mén)監(jiān)督，對(duì)于保證政令暢通、維護(hù)行政紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、改善行政管理、提高行政效能有著重要的意義。加強(qiáng)對(duì)房屋征收與補(bǔ)償工作的監(jiān)察，旨在防止和糾正違反規(guī)定的行為，督促有關(guān)政府及其工作部門(mén)依法行使職權(quán)、履行職責(zé)，規(guī)范征收人和參與房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)的其他組織的行為，從而維護(hù)公共利益，保障被征收人的合法權(quán)益。

3、堅(jiān)持程序正當(dāng)原則。

程序正當(dāng)就是要求政府要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。如在房屋征收與補(bǔ)償工作中，賦予被征收人在征收補(bǔ)償方案制定、房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇、補(bǔ)償方式的選擇等方面的知情權(quán)、參與權(quán)。同時(shí)，賦予被征收人在房屋征收決定、補(bǔ)償協(xié)議履行、補(bǔ)償決定等環(huán)節(jié)的行政救濟(jì)權(quán)和司法救濟(jì)權(quán)。所有這些都是為了讓有關(guān)各方能有機(jī)會(huì)在過(guò)程中表達(dá)訴求、發(fā)表意見(jiàn)，而程序正當(dāng)是實(shí)現(xiàn)這一目的的重要保障，也是做好群眾工作，順利推進(jìn)工作的重要條件。

4、堅(jiān)持結(jié)果公開(kāi)的原則。

在實(shí)施征收工作中，被征收人最反感的問(wèn)題之一就是暗箱操作。因此，公開(kāi)透明的征收工作就顯得極為重要。房屋征收決定公告后，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將房屋征收決定、征收部門(mén)、征收實(shí)施單位、征收補(bǔ)償方案及相關(guān)信息在征收范圍內(nèi)公開(kāi)張貼公布，接受社會(huì)監(jiān)督。在征收實(shí)施過(guò)程中，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立房屋征收補(bǔ)償檔案，將分戶補(bǔ)償情況向被征收人公布，對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的審計(jì)結(jié)果公布。信息公開(kāi)越充分，越能取信于人，杜絕一切猜疑，以及不必要的盲目攀比，推進(jìn)征收工作的順利開(kāi)展。這樣既有利于社會(huì)各界加強(qiáng)對(duì)政府征收與補(bǔ)償行為的監(jiān)督，也有利于被征收人之間相互了解情況，防止不公平、不公正的現(xiàn)象發(fā)生，也是相信群眾、把工作交給群眾、接受群眾評(píng)判，真正走群眾路線的重要體現(xiàn)。

5、堅(jiān)持決策民主的原則。

作為被征收房屋的所有權(quán)人，被征收人有權(quán)參與到征收工作之中。根據(jù)實(shí)際應(yīng)當(dāng)組織被征收人和公眾代表，甚至是人大代表、政協(xié)委員，召開(kāi)不同層次人員參加的座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、研究會(huì)。通過(guò)反復(fù)討論，對(duì)群眾合理的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽(tīng)取，并積極吸納，對(duì)不合理的意見(jiàn)要解釋清楚。要堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，系統(tǒng)全面地掌握實(shí)際情況，深入分析決策對(duì)各方面的影響，認(rèn)真權(quán)衡利弊得失。要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序。完善重大決策聽(tīng)證制度，擴(kuò)大聽(tīng)證范圍，規(guī)范聽(tīng)證程序，聽(tīng)證意見(jiàn)要作為決策的重要參考。這些都是決策民主原則的具體體現(xiàn)?？傊?，要把聽(tīng)證、征求意見(jiàn)的過(guò)程，當(dāng)做一次宣傳方案，做好工作，提高認(rèn)識(shí)的過(guò)程，為征收奠定基礎(chǔ)。被征收人通過(guò)參與能更深入了解政府決策為民的本質(zhì)，在政府與被征收人之間建立起良性互動(dòng)，爭(zhēng)取被征收人的理解與支持，改變或緩解被征收人由于不理解而導(dǎo)致的敵視態(tài)度。

6、加強(qiáng)對(duì)房屋征收實(shí)施單位的管理。

房屋征收工作是一項(xiàng)政策性、群眾性很強(qiáng)的工作，從事征收工作的人員如果對(duì)有關(guān)政策法規(guī)生疏、對(duì)征收業(yè)務(wù)不熟悉，或者責(zé)任心不強(qiáng)，容易造成失誤或損失。一方面，房屋征收實(shí)施單位從事房屋征收業(yè)務(wù)的人員，應(yīng)經(jīng)過(guò)房屋征收部門(mén)的專業(yè)培訓(xùn)和考核，能熟悉掌握與征收相關(guān)的法律、法規(guī)、政策以及其他業(yè)務(wù)知識(shí)等。另一方面，房屋征收部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)受委托的房屋征收實(shí)施單位的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，促使其掌握政策、熟悉業(yè)務(wù)、接受群眾監(jiān)督、遵守職業(yè)道德、規(guī)范征收行為、減少矛盾糾紛，保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

7、加強(qiáng)征收法規(guī)的宣傳教育。

糾紛的發(fā)生與當(dāng)事人的法治意識(shí)和法律素養(yǎng)有著密切聯(lián)系。法治意識(shí)強(qiáng)和法律素養(yǎng)高的人，不但通曉自己在征收活動(dòng)中的權(quán)利和義務(wù)，還熟悉維護(hù)自身合法權(quán)益的手段，遇事理智，沿法治軌道行為。加強(qiáng)征收法律法規(guī)的宣傳教育的目的，就是加強(qiáng)征收當(dāng)事人的法治意識(shí)，提高法律素養(yǎng)，使當(dāng)事各方自覺(jué)遵循法治軌道參與征收，以及解決可能發(fā)生的糾紛。加強(qiáng)征收法律法規(guī)的教育，可通過(guò)廣播電視、報(bào)刊等媒體舉辦專題知識(shí)講座，或以張貼宣傳畫(huà)、散發(fā)宣傳單冊(cè)等形式開(kāi)展。

8、正確對(duì)待征收中的“釘子戶”。

萬(wàn)事皆有因，對(duì)于城市房屋征收中“釘子戶”一定要查明緣由，實(shí)事求是的予以處理。對(duì)于家庭確實(shí)困難、因某種情況僅靠征收補(bǔ)償無(wú)法使其達(dá)到正常生活水平的，可以通過(guò)民政或社會(huì)保障渠道予以征收補(bǔ)償外的補(bǔ)助。如果政府放下身段和百姓耐心協(xié)商、平等對(duì)話，如果更多的考慮到被征收人的人身安危，野蠻征收不會(huì)有生存的土壤。

9、以積極的態(tài)度處理糾紛。

事實(shí)上，作為項(xiàng)目征收的行政管理部門(mén)，對(duì)有關(guān)的民事糾紛更知情，協(xié)調(diào)處理起來(lái)有其獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)。因此，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)本著“執(zhí)政為民”理念，對(duì)于與本部門(mén)職責(zé)有關(guān)的民事糾紛，大膽地居中調(diào)解，以盡快化解矛盾，維護(hù)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。防范和化解城市房屋征收中的矛盾和糾紛，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要內(nèi)容。