農(nóng)民工市民化，既與城市提供非農(nóng)就業(yè)崗位能力有關(guān)，也與提供公共服務(wù)和社會(huì)保障的財(cái)力有關(guān)。但農(nóng)民工變市民，不是簡單地改寫戶口本，而是確保進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與城市居民同等待遇。推進(jìn)農(nóng)民工市民化，既是一個(gè)十分緊迫的問題，又是一個(gè)比較長的歷史過程。那么，應(yīng)如何加快推進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、公共住房和社會(huì)保障等公共服務(wù)制度改革？怎樣逐步形成農(nóng)民工與城市居民身份統(tǒng)一、權(quán)利一致、地位平等的公共服務(wù)制度體系？就此，本刊專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組。

平等就業(yè)是市民化的前提

課題組：當(dāng)前，我國正在加速進(jìn)入“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，這不是突然到來的，而是一個(gè)由量變到質(zhì)變的漸進(jìn)過程，從勞動(dòng)力的結(jié)構(gòu)性短缺開始?？煞譃閮蓚€(gè)階段，第一階段是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從無限供給到有限剩余的轉(zhuǎn)折。其主要標(biāo)志是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力出現(xiàn)絕對(duì)下降，勞動(dòng)力供求的結(jié)構(gòu)性矛盾開始突出。第二階段是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由結(jié)構(gòu)性短缺發(fā)展到全面短缺，其主要標(biāo)志是勞動(dòng)人口出現(xiàn)負(fù)增長，各年齡段農(nóng)村勞動(dòng)力都會(huì)出現(xiàn)短缺。

繼人口自然增長率從20世紀(jì)60年代中期開始持續(xù)下降之后，勞動(dòng)年齡人口的增長率從80年代也開始下降，進(jìn)入21世紀(jì)以來下降速度明顯加快。根據(jù)最新的預(yù)測，勞動(dòng)年齡人口從2013年左右開始上升趨勢將十分平緩，2016—2017年達(dá)到最高峰后開始絕對(duì)減少。這時(shí)，作為無限勞動(dòng)力供給的一個(gè)源泉，人口因素不再助長勞動(dòng)力供給的增長。

無論是大規(guī)模的抽樣、經(jīng)驗(yàn)觀察還是相關(guān)研究成果都表明，我國正在經(jīng)歷著勞動(dòng)力從無限供給到出現(xiàn)短缺的轉(zhuǎn)變，目前已經(jīng)進(jìn)入了“劉易斯轉(zhuǎn)折點(diǎn)”的第一階段，并可能在“十三五”期間進(jìn)入第二階段，即由結(jié)構(gòu)性短缺發(fā)展到全面短缺。

《決策》：在調(diào)查報(bào)告中提出，“十二五”時(shí)期要夯實(shí)農(nóng)民工市民化的基礎(chǔ)，具體來說，應(yīng)包涵哪些方面的政策？

課題組：構(gòu)建平等的就業(yè)制度是農(nóng)民工市民化的前提，這里包括穩(wěn)定就業(yè)，多渠道轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的問題，也是在勞動(dòng)關(guān)系上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等獲得勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利，以及在平等就業(yè)制度的延伸層面上，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者平等獲得公共資源和公共服務(wù)的權(quán)利。但要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，需要社會(huì)各方面的共同努力。

首先是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)發(fā)展政策要密切聯(lián)系積極的就業(yè)政策，推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，要顧及和滿足農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)和進(jìn)城農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的現(xiàn)實(shí)要求，大力推動(dòng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)和中小企業(yè)，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。其次，城市發(fā)展政策要增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)的吸納和保障能力，城市要繼續(xù)改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，提高農(nóng)民工的就業(yè)質(zhì)量，成為吸納農(nóng)民工的重要場所。再次，區(qū)域發(fā)展政策要促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力多渠道轉(zhuǎn)移。東部沿海地區(qū)和中西部地區(qū)要共同努力，延長產(chǎn)業(yè)鏈條，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利時(shí)機(jī)，形成促進(jìn)輸出與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的良性互動(dòng)局面。最后，健全人力資源市場和覆蓋農(nóng)民工的公共就業(yè)服務(wù)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)登記制度。

與此同時(shí)，要建立農(nóng)民工工資合理增長機(jī)制，構(gòu)建和諧勞資關(guān)系，這是“十二五”時(shí)期需要重點(diǎn)解決的問題。為此，各級(jí)政府要繼續(xù)完善最低工資標(biāo)準(zhǔn)制度，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，及時(shí)調(diào)整最低工資標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)合理加薪，保證農(nóng)民工生活水平隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步改善。大力發(fā)揮工會(huì)作用，加快建設(shè)企業(yè)勞資對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)企業(yè)建立規(guī)范合理的工資共決機(jī)制、支付保障機(jī)制和正常增長機(jī)制，確保包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工收入與企業(yè)效益聯(lián)動(dòng)，建立規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的新型勞資關(guān)系。

公共服務(wù)由城鄉(xiāng)“二元化”和區(qū)域“碎片化”變成均等化

《決策》：推進(jìn)市民化，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，在教育、醫(yī)療和文化生活等公共服務(wù)上，如何健全覆蓋農(nóng)民工的公共服務(wù)體系？

在語料庫中,一個(gè)完整的事件應(yīng)該包含對(duì)象要素、環(huán)境要素、時(shí)間要素和觸發(fā)詞,其中對(duì)象要素又包含主體和客體,也就是說,一個(gè)完整的事件應(yīng)包含6個(gè)部分,而觸發(fā)詞是每個(gè)事件必須含有的,其他3個(gè)要素可以省略.為了描述各個(gè)要素的缺省程度,這里用“缺省度”來衡量:

課題組：長期以來，我國公共服務(wù)提供呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)“二元化”和區(qū)域“碎片化”的特征，城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域和不同職業(yè)之間，所享受的公共服務(wù)差異很大，制度也不銜接。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的普惠的覆蓋農(nóng)民工的基本公共服務(wù)制度，是一個(gè)長期的任務(wù)。其主要目標(biāo)，一是體系完善：基本公共服務(wù)要全面涵蓋國民教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共住房、社會(huì)安全、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)保障等各個(gè)

方面；二是制度對(duì)接：城鄉(xiāng)、地區(qū)之間公共服務(wù)的相互銜接、轉(zhuǎn)移和接續(xù)，需要建立一個(gè)整體能夠?qū)拥闹贫龋蝗撬竭m度：公共服務(wù)的提供不能脫離國家的發(fā)展水平，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)；四是覆蓋廣泛：普惠公共服務(wù)要對(duì)所有公民平等提供，要覆蓋范圍廣泛；五是重點(diǎn)突出：公共服務(wù)涉及到生活的各個(gè)方面，但是在具體的服務(wù)內(nèi)容上，一定要把城鄉(xiāng)居民要求最迫切的公共服務(wù)放在突出位置。

根據(jù)以上原則和農(nóng)民工公共服務(wù)的現(xiàn)狀和要求，“十二五”時(shí)期，要進(jìn)一步做好農(nóng)民工子女的義務(wù)教育和職業(yè)教育工作，切實(shí)保障農(nóng)民工的教育權(quán)益。農(nóng)民工子女融入學(xué)校是農(nóng)民融入城市的基礎(chǔ)，要打開城市優(yōu)質(zhì)教育資源向農(nóng)村開放的大門，張開城市熱情接納農(nóng)民工子女的懷抱，促進(jìn)教育公平。另一方面，構(gòu)建以社區(qū)為依托的平價(jià)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，解決農(nóng)民工看病難、看病貴的問題。

《決策》：在教育、醫(yī)療問題之外，如何建立覆蓋農(nóng)民工的社會(huì)保障體系？

課題組：農(nóng)民工始終不能為社會(huì)保障體系有效覆蓋，問題不在于農(nóng)民工不愿意參保，而在于政策設(shè)計(jì)的缺陷。因此，根據(jù)農(nóng)民工的實(shí)際情況，完善社會(huì)保障制度，是推進(jìn)市民化的重要手段。

“十二五”時(shí)期，要繼續(xù)完善農(nóng)民工參加各類社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的辦法，切實(shí)提高農(nóng)民工參保比例和保障程度。一是盡快實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工全覆蓋。保障遭工傷或患職業(yè)病的農(nóng)民工獲得與城鎮(zhèn)職工一樣的醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。二是健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。鼓勵(lì)常年外出穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)。季節(jié)性外出就業(yè)的農(nóng)民工以參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)為主。盡快建立覆蓋全省的新農(nóng)合結(jié)算體系，試點(diǎn)建立省際新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)制度協(xié)議的多種模式。三是劃分三大類別，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民工的覆蓋面。四是為農(nóng)民工建立臨時(shí)性、應(yīng)急性的社會(huì)救濟(jì)。將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍。五是探索打通城保和農(nóng)保的有效管理措施，搭建五險(xiǎn)統(tǒng)一管理的大社保平臺(tái)。建立將城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和外來農(nóng)民工逐步納入同一體系的城鄉(xiāng)一體的社保體系，讓農(nóng)民工真正享受到社會(huì)保障的安全網(wǎng)作用。六是逐步建立個(gè)人繳費(fèi)、單位匹配、國家補(bǔ)貼的參保辦法，促進(jìn)農(nóng)民工有能力同等參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)。目前，唯獨(dú)對(duì)農(nóng)民工參保沒有補(bǔ)貼，建議將針對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度擴(kuò)展到全體從業(yè)人員，糾正社會(huì)保險(xiǎn)過度依賴勞資雙方繳費(fèi)的做法。

保障性住房是最迫切的問題之一

《決策》：建立覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系，一方面可以促進(jìn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶定居，還可以加速推進(jìn)市民化進(jìn)程，是一項(xiàng)牽動(dòng)性的政策。那么，應(yīng)如何構(gòu)建農(nóng)民工住房保障體系？

課題組：從農(nóng)民工定居城鎮(zhèn)的意愿和他們在城鎮(zhèn)的實(shí)際居住狀況看，保障性住房已成為當(dāng)前農(nóng)民工最迫切要求解決的問題之一。農(nóng)民工住房問題解決得如何，直接關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，即能否避免一些發(fā)展中國家出現(xiàn)的“貧民窟”現(xiàn)象和由此產(chǎn)生的“城市病”。農(nóng)民工居住狀況是否得到改善，是衡量社會(huì)融入程度的重要標(biāo)志。

在“十二五”乃至更長的時(shí)期，要穩(wěn)步推進(jìn)覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革，多渠道改善農(nóng)民工居住條件，加快建立多形式、多層次的農(nóng)民工住房供應(yīng)體系，主要包括適用于農(nóng)民工的保障性住房體系，標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)民工工作宿舍，規(guī)范有序的房屋租賃市場和農(nóng)民工能承受的商品房市場四大部分。

《決策》：從各地的實(shí)踐來看，住房建設(shè)的核心問題是“錢從哪里來”，對(duì)于這個(gè)問題，應(yīng)如何有效解決？

課題組：要建立農(nóng)民工住房補(bǔ)貼制度和農(nóng)民工城市公共住房專項(xiàng)資金。逐步將住房公積金制度覆蓋范圍擴(kuò)大到在城市中有固定工作的農(nóng)民工群體，實(shí)行靈活的繳存政策，允許農(nóng)民工及其單位暫按較低的繳存比例，先行建立住房公積金帳戶。對(duì)于購買城市經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的農(nóng)民工，給予契稅優(yōu)惠。對(duì)于為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機(jī)構(gòu)，給予一定的稅收減免。對(duì)興建農(nóng)民工公寓的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供低息長期銀行貸款或公積金貸款。

同時(shí)，還要完善土地供應(yīng)制度，土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃都要為農(nóng)民工住房預(yù)留空間。逐步完善“住房公積金制度、住房補(bǔ)貼制度、財(cái)稅支持制度、金融服務(wù)制度、土地供應(yīng)制度、規(guī)劃保障制度相互補(bǔ)充”的農(nóng)民工住房政策體系。

突破以戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的根本方向所在。

讓戶籍與福利脫鉤

《決策》：農(nóng)民工市民化必然涉及戶籍制度改革，對(duì)于這樣一個(gè)牽動(dòng)各方敏感神經(jīng)的問題，許多地方都在進(jìn)行試驗(yàn)探索，為了加快農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，應(yīng)該堅(jiān)持怎樣的戶籍改革方向？

課題組：綜觀各地戶籍制度改革的探索，主要有兩種思路：一種方式是，以農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益為前提條件，讓他們獲得城市戶口，進(jìn)而全面獲得城市福利和保障；另一種方式是，逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利含量，讓戶口與福利脫鉤。不把獲得城市戶籍與放棄農(nóng)村土地權(quán)利掛鉤，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，還原戶籍的人口登記功能。

突破以戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，將戶籍與福利脫鉤，這才是戶籍制度改革的根本方向所在?！笆濉睍r(shí)期，要進(jìn)一步探索福利與戶籍脫離的人口社會(huì)管理制度，建立健全推進(jìn)農(nóng)民工市民化的長效管理機(jī)制。

《決策》：這種長效管理機(jī)制具體包括哪些部分？

課題組：一是將城鎮(zhèn)戶籍準(zhǔn)入與農(nóng)民土地權(quán)利分離。建議修改《農(nóng)村土地承包法》，取消“承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”一條，賦予農(nóng)民完全的土地財(cái)產(chǎn)處置權(quán)。在確權(quán)的基礎(chǔ)上，為農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營權(quán)證書和宅基地使用權(quán)證書，加快建立全國統(tǒng)一的權(quán)威性的農(nóng)地登記體系。不能把“雙放棄”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的先決條件，更不能強(qiáng)制性要求農(nóng)民工退地，讓包括農(nóng)民工在內(nèi)的農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上探索財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的多種方式。

二是加快落實(shí)穩(wěn)定居住為依據(jù)的城市戶籍準(zhǔn)入制度。加快落實(shí)放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，各地根據(jù)實(shí)際情況，制定具有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入和穩(wěn)定住所（包括租房）和一定居住年限為基本條件的農(nóng)民工戶口遷入標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益。地級(jí)以上大中城市也要積極穩(wěn)妥地探索解決符合條件的農(nóng)民工戶籍辦法，推進(jìn)和完善包括按“積分制”在內(nèi)逐步接納農(nóng)民工入戶的多種制度化措施。

三是加強(qiáng)公共服務(wù)推進(jìn)市民化。城市無論大小，對(duì)于已經(jīng)具備條件的公共服務(wù)項(xiàng)目，如義務(wù)教育、就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)教育、計(jì)劃生育等，應(yīng)率先實(shí)現(xiàn)同等對(duì)待。與城市戶籍緊密掛鉤的低保、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等，也要逐步覆蓋符合條件的農(nóng)民工。探索以參保代替戶口作為農(nóng)民工享受均等公共服務(wù)權(quán)利的改革，徹底使福利與戶口脫鉤，也使農(nóng)民土地權(quán)利與城鎮(zhèn)福利權(quán)利置換脫鉤。