仇 澄

(中共蘇州市委黨校,江蘇 蘇州 215001)

努力打造高品質(zhì)的蘇州地方性法規(guī)

仇 澄

(中共蘇州市委黨校,江蘇 蘇州 215001)

進(jìn)入21世紀(jì)后,地方立法已經(jīng)從單純追求數(shù)量轉(zhuǎn)型為刻意打造“精品工程”。蘇州市在建設(shè)高品質(zhì)地方法規(guī)的探索中努力做好三件事：一是圍繞黨委中心工作,做好地方立法工作;二是突出地方特色,注重法規(guī)的針對(duì)性和可操作性;三是堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法,努力提高立法質(zhì)量。

地方法規(guī);地方特色;科學(xué)立法;民主立法

地方性法規(guī)是具體實(shí)施全國(guó)性法律和行政法規(guī)的重要載體,對(duì)依法管理地方事務(wù),促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展,維護(hù)一方平安有著重大意義,是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。蘇州自上世紀(jì)九十年代獲得地方立法權(quán)以來(lái),在服務(wù)黨委中心工作,促進(jìn)保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放,關(guān)注民生,保護(hù)歷史文化名城等方面做了諸多積極有益的探索與實(shí)踐,取得了較大的成績(jī)。但如何精益求精,打造“精品工程”,仍然是一個(gè)值得探索的課題。

一、圍繞黨委中心工作,做好地方立法工作

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是地方立法的方向。地方立法必須在鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想以及科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,充分體現(xiàn)黨的主張,善于把黨的路線、方針、政策通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為法規(guī),使之成為對(duì)全社會(huì)具有普遍約束力的行為規(guī)范和準(zhǔn)則,保證黨的路線、方針、政策的貫徹落實(shí)。地方立法必須有大局觀念,努力使每個(gè)階段的地方立法工作都同市委總體部署相一致,確保地方立法工作進(jìn)程同全市政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。前些時(shí)候,蘇州市委十屆十中全會(huì)提出了“要把蘇州建設(shè)成為科學(xué)發(fā)展的樣板區(qū)、開(kāi)放創(chuàng)新的先行區(qū)、城鄉(xiāng)一體的示范區(qū),以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)為特征的高端產(chǎn)業(yè)城市、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市、歷史文化與現(xiàn)代文明相融的文化旅游城市”的戰(zhàn)略目標(biāo),這一戰(zhàn)略目標(biāo)的確立,為全市在國(guó)際金融后危機(jī)的時(shí)代背景下,如何應(yīng)對(duì)危機(jī),發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì),搞好轉(zhuǎn)型升級(jí),實(shí)現(xiàn)“第二個(gè)率先”指明了方向。蘇州的地方立法工作必須緊緊圍繞這個(gè)中心,以高品質(zhì)的地方性法規(guī)來(lái)促進(jìn)和保障“三區(qū)三城”建設(shè),急“三區(qū)三城”建設(shè)之所急,想“三區(qū)三城”建設(shè)之所想。要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),解放思想,貴在創(chuàng)新,努力打造“精品”法規(guī),為全市的“三區(qū)三城”建設(shè),為全市的科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、率先發(fā)展提供良好的法制保障。

建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市是蘇州“三區(qū)三城”建設(shè)的重要組成部分,與建設(shè)歷史文化與現(xiàn)代文明相融的文化旅游城市息息相關(guān)。市人大高度重視并通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)蘇州生態(tài)文明建設(shè)的決定》,明確提出地方立法要把推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為今后一個(gè)時(shí)期的重要工作。因此,立法機(jī)關(guān)正在協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門,積極做好立法前期的調(diào)查研究工作,分階段有步驟地適時(shí)出臺(tái)濕地保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、清潔生產(chǎn)、水資源管理、農(nóng)田保護(hù)以及防治機(jī)動(dòng)車尾氣、餐飲業(yè)油煙、建筑施工揚(yáng)塵等地方性法規(guī),充分發(fā)揮地方性法規(guī)在建設(shè)生態(tài)文明中的引導(dǎo)和規(guī)范性作用。在蘇州市人大常委會(huì)2011年立法計(jì)劃項(xiàng)目中,就充分體現(xiàn)出立法機(jī)關(guān)的立法決策與黨委決策高度統(tǒng)一的精神。下以《蘇州市濕地保護(hù)條例》為例：

濕地作為一種生態(tài)環(huán)境資源,既是蘇州江南水鄉(xiāng)特色的“名片”,又是實(shí)現(xiàn)“三區(qū)三城”建設(shè)目標(biāo),打造生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市的重要保障和必要條件。多年來(lái)市委和市政府高度重視對(duì)濕地的保護(hù),投入大量資金用于濕地建設(shè),但濕地近年來(lái)仍然不斷減少。據(jù)市農(nóng)委的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：“全市現(xiàn)有濕地總面積537萬(wàn)畝(不含水稻田),占國(guó)土面積42%。與2005年的動(dòng)態(tài)對(duì)比顯示,從2005年到2009年全市濕地面積減少約3.1萬(wàn)畝。調(diào)查中把全市濕地資源劃分為1953個(gè)斑塊,通過(guò)對(duì)比分析,從斑塊數(shù)量上看,2005年到2009年共有997個(gè)斑塊發(fā)生變化,占總斑塊的51%,說(shuō)明蘇州隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)濕地的擾動(dòng)仍然很大。”由于濕地保護(hù)國(guó)內(nèi)并無(wú)專門法律調(diào)整,這方面的立法尚處于空白狀態(tài),無(wú)法可依、無(wú)法可護(hù)的情況日益突出,造成任意侵占、破壞濕地的現(xiàn)象頻發(fā)。為了保護(hù)與合理開(kāi)發(fā)利用濕地資源,正確處理社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的最佳宜居城市的戰(zhàn)略目標(biāo),蘇州人大常委會(huì)將濕地保護(hù)納入議事日程。

總之,堅(jiān)持正確的政治方向,圍繞黨委的中心工作來(lái)做好立法工作,是打造高品質(zhì)地方性法規(guī)的大前提,離開(kāi)了這個(gè)大前提,終會(huì)導(dǎo)致錯(cuò)誤的結(jié)果,地方立法將會(huì)誤入歧途。

二、突出地方特色,注重法規(guī)的針對(duì)性和可操作性

突出地方特色就是要從地方的實(shí)際情況出發(fā),堅(jiān)持從實(shí)際需要出發(fā)選擇立法項(xiàng)目,并注重通過(guò)立法來(lái)解決本地實(shí)際問(wèn)題。從全市的實(shí)際情況來(lái)看,要把那些影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題作為重點(diǎn)來(lái)抓,尤其是那些關(guān)系到民生、水環(huán)境、古城保護(hù)、生態(tài)環(huán)境優(yōu)化的立法項(xiàng)目,要加大調(diào)研力度,統(tǒng)一安排人手,樹(shù)立“精品”意識(shí),制定出既體現(xiàn)地方特色又具備可操作性的高品質(zhì)地方性法規(guī)。如在制定《蘇州市內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》時(shí),針對(duì)蘇州水運(yùn)十分發(fā)達(dá),航道通航里程及船舶流量均居全省前列的實(shí)際情況,考慮到鞏固水運(yùn)對(duì)保障和促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要支撐作用,解決水運(yùn)事業(yè)面臨的航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后,水上交通安全隱患增多,防污染任務(wù)繁重,監(jiān)督管理難度加大等問(wèn)題。根據(jù)地方立法的要求和特點(diǎn),在制定具體法規(guī)內(nèi)容時(shí),立法機(jī)關(guān)特別強(qiáng)調(diào)立法的針對(duì)性和可操作性,不追求體例結(jié)構(gòu)的完美,不照搬照抄重復(fù)上位法,而是注重從實(shí)際出發(fā),需要解決什么問(wèn)題就制定什么條文,盡力體現(xiàn)地方立法拾遺補(bǔ)缺的特點(diǎn)。在制定內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例時(shí),原來(lái)草案有10章57條,不少內(nèi)容是抄大法的。經(jīng)過(guò)修改,最后法規(guī)為9章46條,減少了11條。針對(duì)性很強(qiáng),能解決實(shí)際問(wèn)題,充分體現(xiàn)蘇州地方特色。

地方立法在強(qiáng)調(diào)針對(duì)性、可操作性以及地方特色時(shí)要時(shí)刻注意維護(hù)法制統(tǒng)一,牢牢把握《法治江蘇建設(shè)綱要》中提出的“不抵觸、有特色、可操作、少而精”的原則。不抵觸就是下位法不能抵觸上位法,地方立法要服從中央立法,局部利益要服從全局利益,在立法的實(shí)體規(guī)范和程序要求上都要嚴(yán)格遵循《憲法》、《立法法》等上位法的規(guī)定,尊重上位法的權(quán)威,維護(hù)上位法的統(tǒng)一?！坝刑厣?可操作,少而精”,是在不與上位法相抵觸的前提下對(duì)地方立法的具體要求,是全市立法工作的指導(dǎo)原則。故而在制定地方性法規(guī)時(shí),一定要從實(shí)際情況出發(fā),針對(duì)上位法規(guī)定比較原則、籠統(tǒng)的情況,多做一些適合蘇州特點(diǎn)的具體性、補(bǔ)充性規(guī)定,法規(guī)內(nèi)容要有針對(duì)性和可操作性,部分內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具備適度地前瞻性和創(chuàng)新性。

總之,地方立法要從實(shí)際需要出發(fā),有哪些問(wèn)題就解決哪些問(wèn)題,需要立幾個(gè)條款就立幾個(gè)條款,防止在立法體例與條文詞句上片面追求“大而全”,刻意追求“完美”的傾向,杜絕照抄照搬重復(fù)上位法的現(xiàn)象,避免“上下一般粗”。要通過(guò)廣泛、深入的社會(huì)調(diào)查,精到地把握社會(huì)實(shí)際情況,及時(shí)、正確地處理好法規(guī)所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系,從法理和實(shí)務(wù)二個(gè)層面上展開(kāi)充分的論證,確保打造出切實(shí)可行的高品質(zhì)的蘇州地方性法規(guī)。

三、堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法,努力提高立法質(zhì)量

堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和實(shí)現(xiàn)“三區(qū)三城”建設(shè)的必然要求和具體體現(xiàn),也是加強(qiáng)立法工作,提高立法質(zhì)量的重要保證。具體體現(xiàn)在以下幾方面：

1.堅(jiān)持立法為民,努力促進(jìn)和諧社會(huì)的發(fā)展

進(jìn)入21世紀(jì)后,我國(guó)改革開(kāi)放開(kāi)始步入深水區(qū),社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種深層次矛盾與不同的利益訴求日益凸顯,而這些矛盾和利益訴求在地方立法中必定會(huì)反映出來(lái),通過(guò)立法解決社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公平正義的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。因此,在立法工作中堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),把堅(jiān)持以人為本,維護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益作為選項(xiàng)和審議地方性法規(guī)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),注意處理好社會(huì)公共利益與個(gè)人利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與眼前利益、整體利益與局部利益、不同社會(huì)階層特殊利益與人民群眾共同利益之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)法規(guī)規(guī)范在調(diào)整社會(huì)利益和構(gòu)建和諧社會(huì)方面的作用,重視解決涉及群眾切身利益的矛盾和問(wèn)題,把人民群眾高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)作為立法質(zhì)量的衡量標(biāo)準(zhǔn)。如在制定《蘇州市市政設(shè)施管理?xiàng)l例》時(shí),市人大常委會(huì)對(duì)如何保證市政設(shè)施的完好、方便群眾生活設(shè)置了較多內(nèi)容。比如《條例》第二十三條規(guī)定,經(jīng)批準(zhǔn)挖掘城市道路,影響行人和非機(jī)動(dòng)車通行的,應(yīng)當(dāng)設(shè)置臨時(shí)通道,挖掘城市道路超過(guò)三百米的,應(yīng)當(dāng)分段施工。通過(guò)這些規(guī)定,把好事做好,取得群眾的理解和支持,有利于充分發(fā)揮市政設(shè)施使用功能,更好地為生產(chǎn)和人民群眾生活服務(wù)。

在今后的地方立法工作中要把地方立法的重點(diǎn)放在維護(hù)人民群眾的切身利益上,放在維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定上,放在解決影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出問(wèn)題上。尤其要把事關(guān)群眾切身利益的重大問(wèn)題,如就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房、生態(tài)環(huán)境等作為立法工作的切入點(diǎn),加強(qiáng)和促進(jìn)這方面的立法工作,依法維護(hù)和保障人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益。同時(shí),在法規(guī)內(nèi)容的設(shè)計(jì)上要突出以人為本。要強(qiáng)化對(duì)管理相對(duì)人的權(quán)益保護(hù),在尊重個(gè)人權(quán)利的基礎(chǔ)上,保護(hù)和促進(jìn)公共利益,謀求個(gè)人利益和公共利益的協(xié)調(diào)一致。要逐步由管理型立法轉(zhuǎn)向服務(wù)型和維權(quán)型立法,督促各級(jí)政府及其有關(guān)部門更加積極主動(dòng)地做好服務(wù)群眾、維護(hù)群眾利益的工作。

2.完善立法技術(shù),建立立法質(zhì)量評(píng)估制度

在立法技術(shù)和實(shí)體規(guī)范上以前主要強(qiáng)調(diào)的是不抵觸原則。立法法頒布實(shí)施后,地方立法從主體、權(quán)限、程序等方面有了統(tǒng)一的、嚴(yán)格的法律規(guī)定。為更好地實(shí)施立法法,進(jìn)一步提高地方立法質(zhì)量,各地在立法技術(shù)、法規(guī)的實(shí)體性規(guī)范以及立法程序等方面進(jìn)行了積極的探索。省人大常委會(huì)于2006年先后制定了《江蘇省地方立法技術(shù)規(guī)范》和《關(guān)于地方性法規(guī)中有關(guān)共性問(wèn)題的意見(jiàn)》,分別對(duì)地方性法規(guī)的結(jié)構(gòu)、體例、語(yǔ)言、立法文件以及立法規(guī)劃和計(jì)劃的編制,對(duì)地方立法中長(zhǎng)期存在的一些爭(zhēng)議較大的行政處罰、行政許可等方面的問(wèn)題,提出了規(guī)范性的指導(dǎo)意見(jiàn)。省人大常委會(huì)還對(duì)較大的市報(bào)批地方性法規(guī)中的具體程序問(wèn)題作出了具體規(guī)定。最近,正在針對(duì)上述有關(guān)立法技術(shù)規(guī)范、立法中的共性問(wèn)題,以及有關(guān)立法程序方面的規(guī)定,進(jìn)行調(diào)查研究,力爭(zhēng)在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,既嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定,維護(hù)法制的統(tǒng)一,又充分發(fā)揮地方立法機(jī)關(guān)的積極性,體現(xiàn)地方立法的特色,進(jìn)而打造出高品質(zhì)的地方性法規(guī)。

立法質(zhì)量評(píng)估,是立法的延伸及與社會(huì)生活的鏈接。一部良法不僅僅在于其出臺(tái)時(shí)的嚴(yán)謹(jǐn)與瑰麗,更重要的是實(shí)施后的社會(huì)反響與實(shí)際效果。社會(huì)反響好,人民群眾支持擁護(hù),收效良好,達(dá)到立法目的,則為良法,反之則不然。立法質(zhì)量評(píng)估就是在法律、法規(guī)施行后,對(duì)其進(jìn)行檢驗(yàn)的科學(xué)制度。目前在地方性法規(guī)的評(píng)估制度方面尚無(wú)規(guī)范性文件調(diào)整,這是較為遺憾的地方。不過(guò),令人感到欣慰的是《蘇州市政府規(guī)章立法后評(píng)估辦法》已經(jīng)納入2011年立法計(jì)劃而先行一步,這部政府規(guī)章的制定與實(shí)施將會(huì)為蘇州地方性法規(guī)質(zhì)量評(píng)估制度的建立積累寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

在地方立法的評(píng)估方法上,筆者認(rèn)為采用政府自評(píng)、群眾評(píng)議、委托社會(huì)機(jī)構(gòu)評(píng)估,最后由人大常委會(huì)審定的“四結(jié)合”方法較為妥當(dāng)。政府是行政執(zhí)法機(jī)關(guān),在執(zhí)法過(guò)程中對(duì)地方法規(guī)的針對(duì)性及可操作性有較深的認(rèn)識(shí);人民群眾是地方立法為之服務(wù)的主體,也是地方立法的價(jià)值取向及其宗旨,他們的評(píng)議可以反映出地方立法的質(zhì)量高低;社會(huì)機(jī)構(gòu)具備一定的人力和物力,且專業(yè)知識(shí)性較強(qiáng)。例如,鄭州市人大常委會(huì)委托鄭州大學(xué)法學(xué)院對(duì)《鄭州市個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)條例》、《鄭州市旅游業(yè)管理?xiàng)l例》等5件法規(guī)進(jìn)行評(píng)估。經(jīng)過(guò)認(rèn)真細(xì)致的評(píng)估工作,鄭州大學(xué)法學(xué)院如期提交了評(píng)估報(bào)告,報(bào)告以合法性、合理性、可行性、創(chuàng)新性、實(shí)效性為指標(biāo),對(duì)5件受評(píng)法規(guī)分別提出評(píng)估意見(jiàn),得到了鑒定委員會(huì)各位專家的一致肯定,為及時(shí)修改或廢止地方性法規(guī)提供了客觀的參考依據(jù)。立法質(zhì)量評(píng)估最后由人大常委會(huì)審定則映射出立法機(jī)關(guān)的權(quán)威,也是黨的民主集中制在立法領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)。

3.建立完善民主立法機(jī)制,提高立法質(zhì)量

民主立法,就是在整個(gè)立法過(guò)程中,堅(jiān)持民主立法的價(jià)值取向,使社會(huì)公眾參與和監(jiān)督立法的全過(guò)程,建立充分反映民意、廣泛集中民智的立法機(jī)制,推進(jìn)法制建設(shè)的科學(xué)化、民主化,使法律真正體現(xiàn)和表達(dá)公民的意志,真正成為保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的良法。要做到這一點(diǎn),就必須堅(jiān)持開(kāi)門立法,立法機(jī)關(guān)必須深入調(diào)查研究,采取走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)等各種方法盡可能了解社會(huì)民意。在立法活動(dòng)中,要善于傾聽(tīng)來(lái)自各方面的意見(jiàn),既要傾聽(tīng)政府機(jī)關(guān)的意見(jiàn),又要傾聽(tīng)行政相對(duì)方的呼聲;既要傾聽(tīng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的意見(jiàn),又要傾聽(tīng)基層群眾的心聲;既要傾聽(tīng)支持擁護(hù)的意見(jiàn),又要傾聽(tīng)?wèi)岩煞磳?duì)的意見(jiàn),同時(shí)還要多聽(tīng)聽(tīng)市人大代表和專家、學(xué)者的意見(jiàn),集思廣益,使地方法規(guī)更能表達(dá)民意,更加貼入實(shí)際。要努力做好三件事,進(jìn)一步完善民主立法決策機(jī)制。一是要建立健全聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)制度,讓立法者、執(zhí)法者、專家學(xué)者、群眾代表、中間機(jī)構(gòu)在會(huì)上暢所欲言,充分表達(dá)自己的意見(jiàn)與觀點(diǎn),提出批評(píng)與質(zhì)疑,提高法規(guī)的透明性、公正性及可適用性。二是要堅(jiān)持完善立法咨詢員制度。市人大常委會(huì)從高校、黨校、法官、律師、和立法工作者中挑選了16名專家學(xué)者作為立法咨詢員,在立法過(guò)程中充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn),發(fā)揮他們的作用。實(shí)踐證明,立法咨詢員的介入對(duì)于正確選擇立法項(xiàng)目,科學(xué)制定立法規(guī)劃和計(jì)劃,防止和克服部門利益,保證法規(guī)客觀公正,提高立法工作水平和法規(guī)質(zhì)量是十分有益的。三是要建立并完善人大常委會(huì)在審議法案中的辯論制度和對(duì)個(gè)別條款的單獨(dú)表決制度。筆者建議為保證法案的公正性與合理性,是否可考慮試行“零距離”制度,即人大常委會(huì)在審議法規(guī)草案時(shí)允許公民代表列席旁聽(tīng)并發(fā)表意見(jiàn),也可參與辯論。如此能增加立法工作的透明度,密切立法機(jī)關(guān)與人民群眾的聯(lián)系,為公民行使參政議政的權(quán)利提供保障,還能提高全社會(huì)的法律意識(shí),使所制定的法規(guī)得到人民群眾的理解和支持。

完善地方立法工作,不斷提高立法質(zhì)量,是蘇州市人大工作的永恒主題。面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢(shì)、實(shí)現(xiàn)“三區(qū)三城”建設(shè)的新要求、廣大人民群眾的新期盼,蘇州市地方立法工作仍然任重而道遠(yuǎn)。我們要以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng),圍繞黨委中心工作,進(jìn)一步解放思想,努力工作,以高度的責(zé)任感和使命感為打造高品質(zhì)的地方性法規(guī)而努力奮斗?！?/p>

責(zé)任編輯：錢國(guó)華

D901

A

1004-1605(2011)03-0076-03

仇澄(1953-),男,江蘇蘇州人,中共蘇州市委黨校法學(xué)教授,蘇州市人大、蘇州市人民政府立法咨詢員,主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。