夏麗萍

0 引言

2011年上海出臺了若干個與控制性詳細規(guī)劃（簡稱”控規(guī)“）密切相關的文件，《上海市控制性詳細規(guī)劃管理操作規(guī)程》（簡稱“《操作規(guī)程》”）明確了控規(guī)編制的三個階段九個環(huán)節(jié)，各個環(huán)節(jié)中編制、審批等部門需完成的事項及時限，在程序上規(guī)定了一個控規(guī)誕生應該經(jīng)歷的客觀周期?！渡虾Ｊ锌刂菩栽敿氁?guī)劃技術準則》（簡稱“《技術準則》”）明確了控規(guī)編制和審查應該遵循的規(guī)劃導向和控制指標，在標準上規(guī)定了一個控規(guī)應該達到的基本要求。《上海市控制性詳細規(guī)劃成果規(guī)范》（簡稱“《成果規(guī)范》”）明確了控規(guī)成果由法定文件和技術文件組成，在形式上規(guī)定了一個控規(guī)成果應該具有的內(nèi)容。這三個文件的出臺，旨在通過控規(guī)編制程序、標準、成果的規(guī)范化，提高控規(guī)的科學性。在此形勢下，規(guī)劃設計者應更加清醒地意識到，控規(guī)不僅是技術方案編制，更是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方訴求、融合管理需要的過程，規(guī)劃設計者在參與規(guī)劃前期研究、規(guī)劃編制、審批的全過程中，肩負著與民眾、專家、專項規(guī)劃設計單位、管理部門等溝通、協(xié)作的職責?？匾?guī)的核心內(nèi)容是確定控制指標，但絕不是簡單地劃地塊、寫指標的規(guī)范操作，要形成高質(zhì)量的控規(guī)方案，必須加強研究、科學思考、精心設計，正確處理現(xiàn)實與未來、個性與共性、引導與控制等關系，優(yōu)化編制方法。規(guī)劃設計人員在控規(guī)方案形成過程中、在規(guī)劃編制方法上、在控規(guī)成果表達上較之以往應該加強哪些方面，才能使控規(guī)既具科學性又有操作性？

1 注重規(guī)劃前期的研究，合理制定規(guī)劃目標

《操作規(guī)程》明確規(guī)定在控規(guī)編制前期準備階段，必須開展規(guī)劃研究/評估工作，并將研究/評估結(jié)論納入編制任務書，為規(guī)劃編制和審查提供依據(jù)。眾所周知，單元規(guī)劃或城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是上海控規(guī)編制的依據(jù)，但在具體實踐中或因上位規(guī)劃編制時間久遠而顯現(xiàn)出自身的不合理，或因上位規(guī)劃內(nèi)容深度不到位而難有針對性，或因地區(qū)發(fā)展大背景的變化而產(chǎn)生了新需求，種種原因使得上位規(guī)劃作為控規(guī)的依據(jù)變得空洞而缺乏應有的指導作用。同理，在已有控規(guī)覆蓋的區(qū)域，控規(guī)的調(diào)整或修編，也存在依據(jù)不足、目標不明、就事論事等弊病?！恫僮饕?guī)程》將前期研究作為規(guī)劃編制的必備環(huán)節(jié)，在程序上為提高控規(guī)的科學性提供了保障。

規(guī)劃研究重點要處理好幾個方面的關系。一是與上位規(guī)劃的銜接：正確解讀上位規(guī)劃，了解規(guī)劃區(qū)在上位規(guī)劃中的地位、建設目標和標準、所承擔的主體功能，各個系統(tǒng)尤其是基礎設施網(wǎng)絡系統(tǒng)在規(guī)劃區(qū)需落實的設施；明確上位規(guī)劃中哪些要求是必須嚴格遵守落實的、哪些是可以結(jié)合實際進一步完善的，而不要停留在若干指標的機械承接上。二是對地區(qū)現(xiàn)狀的分析：現(xiàn)狀發(fā)展狀況是實現(xiàn)規(guī)劃目標的基礎，通過現(xiàn)狀發(fā)展水平、資源條件和規(guī)劃目標的比對，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題、現(xiàn)實與目標的距離，反思上位規(guī)劃要求、建設標準的合理性和可行性，從而科學制定規(guī)劃目標和指標。三是對規(guī)劃需求的預判：充分了解規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類設施的擁有者、使用者、管理者多方的訴求，根據(jù)城市社會經(jīng)濟環(huán)境宏觀發(fā)展目標，尋找地區(qū)發(fā)展的動因和動力，明確規(guī)劃需要重點研究和解決的問題。

總之，規(guī)劃研究宜圍繞規(guī)劃目標有重點地展開，規(guī)劃前期的研究/評估，旨在明晰控規(guī)編制的前提、明確方向，解決控規(guī)編制前提性、方向性問題，并非一定是要獲得精確的控制數(shù)據(jù)。研究的結(jié)論重在對整體的、宏觀（中觀）目標的把握，明確控規(guī)編制的方向和工作重點，促使規(guī)劃方案朝著成為需求滿足度最高、內(nèi)生動力和市場推力以及政府助力發(fā)揮最佳的方向發(fā)展。

2 注重規(guī)劃方案的合理，科學確定控制要素

控規(guī)的法定性和操作性，要求控規(guī)成果精煉易執(zhí)行。《成果規(guī)范》確定的規(guī)范的成果表達形式，在某種程度上可能使人誤以為控規(guī)只是將規(guī)范標準轉(zhuǎn)譯為地塊上的控制指標，而忽略了確定控制指標應有的科學性，忽視了成果提煉過程中系統(tǒng)的思考和方案的支撐?？梢哉f，要形成一個高質(zhì)量成果，規(guī)劃設計者的精力既在控規(guī)文本和圖則的控制要素表達中，更在控制指標的數(shù)據(jù)外。在控規(guī)編制中，從提高成果科學性和操作性的角度，需要強化現(xiàn)狀調(diào)研、科學指標制定、統(tǒng)籌相關規(guī)劃。

2.1 重視規(guī)劃基礎調(diào)研，過去未來相傳承

現(xiàn)狀調(diào)研是控規(guī)編制最基礎的工作?，F(xiàn)狀調(diào)查是否深入、問題分析是否透徹，直接影響規(guī)劃方案的制定，尤其是城市更新地區(qū)。由于編制時間緊、資料獲取途徑的缺乏、設計者重視程度的差異等多種原因，在現(xiàn)實中不同程度地存在對現(xiàn)狀缺乏應有的重視，設計者對現(xiàn)狀的表述多，分析少；對單要素的分析多，要素綜合分析少；對共性的分析多，個性的分析少；關注物質(zhì)空間要素的多，經(jīng)濟社會內(nèi)在因素的少?，F(xiàn)狀分析往往流于形式，未能真正將現(xiàn)狀作為基礎條件融入方案的制定中。通過調(diào)查，弄清規(guī)劃區(qū)內(nèi)各類性質(zhì)用地、各類建筑、各項設施的分布及其數(shù)量，回答清楚是什么，這是現(xiàn)狀調(diào)研最基本的要求；在此基礎上，分析各自的適用狀況以及相互間的關系，提出有待規(guī)劃解決的問題，弄清怎么樣，這是制定方案的基礎；更進一步對現(xiàn)狀特性進行分析，在空間特征、歷史文脈、生態(tài)環(huán)境等方面演變的歷程，該有怎樣的傳承、改良或變革，明確如何做，這才最大限度地發(fā)揮了現(xiàn)狀調(diào)研的作用?，F(xiàn)狀調(diào)研尤其要重視地籍線的使用、現(xiàn)狀建筑的再利用和在待建項目的分析。

（1）加強地籍線的使用。由上海市規(guī)劃編審中心提供的控規(guī)編制基礎要素底版中包含了地籍線的信息，在規(guī)劃編制時要正確使用。地籍線是劃分控規(guī)地塊的重要依據(jù)，理想狀態(tài)下地塊線和地籍線兩者應合二為一。上海由于土地和規(guī)劃管理部門曾經(jīng)長期分離，目前地籍線信息與地形圖上的信息尚無法做到一一對應的直接判讀（例如地形圖上單位的圍墻線并不一定與地籍線吻合），但地籍線至少應該成為劃分開發(fā)地塊的重要參考，在道路開辟、設施布局時盡可能兼顧土地權屬的因素，盡量避免規(guī)劃實施時因地籍與地塊結(jié)合不佳而引發(fā)設施難以實施、土地難以出讓、控規(guī)調(diào)整等情況的發(fā)生。

（2）加強對現(xiàn)有建筑再利用的重視。對現(xiàn)狀建筑的處理不應簡單地歸結(jié)為“拆”或“留”，而是要結(jié)合規(guī)劃目標加以很好的“用”。建筑質(zhì)量固然是重要的因素，但也不能忽視了建筑的人文、歷史、工藝、文化等價值。從地區(qū)特征創(chuàng)建和歷史認知的角度，處理好保護與利用、建筑與功能、局部與整體的關系，在方案中體現(xiàn)物質(zhì)的保留、印象的留存、文脈的延續(xù)。

（3）加強建設動態(tài)的分析。在待建項目是認識過去、分析趨勢的重要參照，在現(xiàn)狀調(diào)研中，要加強對在待建項目的信息收集和整理。在待建項目的認定應有據(jù)可循，公益性項目應該進入項目管理階段，即至少獲得一書一證，市場性項目至少應該獲得土地出讓，除此以外僅有意向、處于洽談中的項目均不能算作在待建項目。在待建項目地塊的技術參數(shù)應以法定文件為準。若規(guī)劃區(qū)內(nèi)在待建項目占有一定的量，宜將其數(shù)據(jù)單獨進行分析，以免導致現(xiàn)狀分析數(shù)據(jù)的失真。

2.2 合理劃分三類地區(qū)，控制引導有差異

快速城市化時期，城市建設活動頻繁，市場力量壯大，種種因素促使建設活動并非成片整體有序推進，集建區(qū)控規(guī)全覆蓋成為大部分城市滿足建設需要的規(guī)劃管理應對之策。為更好發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，創(chuàng)建良好的整體環(huán)境，上海強調(diào)整單元編制控規(guī)。一個單元一般用地規(guī)模2-5平方公里，規(guī)劃編制時并不一定對單元內(nèi)的所有用地均有比較確定的發(fā)展意圖（尤其是因某些項目引發(fā)的規(guī)劃編制），同時有些重要的區(qū)域，常規(guī)的控規(guī)要素又難以滿足城市精細化管理的要求。為解決控規(guī)全覆蓋和發(fā)展需求不匹配的矛盾，《技術準則》中提出將規(guī)劃區(qū)域分為一般地區(qū)、重點地區(qū)和發(fā)展預留區(qū)，改變簡單地采取一視同仁的態(tài)度對待城市不同發(fā)展區(qū)域的做法，而采取不同深度的做法，規(guī)定了各自的控制指標體系。

規(guī)劃設計者應根據(jù)規(guī)劃區(qū)的實際情況，合理劃定規(guī)劃區(qū)的類型。一個規(guī)劃區(qū)內(nèi)可以是一種類型、也可以是三種類型的地區(qū)兼而有之。重點地區(qū)一般主要是指城市各級公共活動中心、歷史風貌地區(qū)、重要濱水區(qū)和風景區(qū)、交通樞紐地區(qū)以及其它對城市空間影響較大的區(qū)域。一般由上位規(guī)劃確定，在控規(guī)編制時可以對重點地區(qū)的具體范圍進行優(yōu)化，也可以將欲打造特色空間的區(qū)域增定為重點地區(qū)。發(fā)展預留地區(qū)主要是指在規(guī)劃編制時開發(fā)意圖不明確、具有較大不確定性、且有一定規(guī)模的區(qū)域，一般較多地存在于新開發(fā)區(qū)域或成片的改造區(qū)域。上述兩類之外的地區(qū)，即為一般地區(qū)。

各類地區(qū)的控制要素的多少、控制力度的強弱與地區(qū)的特性相匹配。一般地區(qū)的普適圖則規(guī)定了項目建設最基本的控制要素，要素少、控制剛性，強調(diào)城市公共空間要素、公益性和基礎性設施的控制，弱化地塊內(nèi)部的控制，較之以往的控制要素，普適圖則加強了對城市街道空間的控制，將建筑退界線強化為含有界面控制要求的沿街建筑控制線，并要求在總體城市設計指導下，明確重要道路沿線建筑貼線率的控制要求；取消了地塊建筑密度、綠地率、停車位等主要涉及開發(fā)地塊內(nèi)部居住環(huán)境的指標，一則因為這些指標可以利用市場作用進行調(diào)控，二則因為這些指標更適合于在修建性詳細規(guī)劃中進行控制，或在具體項目審批中由相關專業(yè)管理部門進行控制。重點地區(qū)的附加圖則在普適圖則的基礎上，根據(jù)公共活動中心、歷史風貌區(qū)、濱水區(qū)、交通樞紐等不同地區(qū)的特點，在建筑形式、公共空間、道路交通、地下空間、生態(tài)環(huán)境等方面增加控制要素，并將體現(xiàn)區(qū)域特征的控制要素分為必要的控制指標和可選的控制指標，使附加圖則更具開放性和針對性。發(fā)展預留區(qū)的圖則以街坊為單位，僅表達整體的宏觀要求，對地區(qū)的主導功能、強度分區(qū)、設施配置等提出總體要求，以控制用地性質(zhì)為主。

附加圖則是重點地區(qū)建設管理的依據(jù)，這也就意味著重點地區(qū)沒有經(jīng)過城市設計，是不能進行建設項目審批的。盡管經(jīng)城市設計的附加圖則可對普適圖則中的某些控制要素進行一定程度的優(yōu)化，但必須有具體設計方案的支撐，并經(jīng)過必要的程序，應在總體城市設計的引導下，科學合理地確定重點地區(qū)的范圍，不要隨意地增加或放大。

2.3 科學確定控制指標，剛性彈性相結(jié)合

明確具體控制指標是控規(guī)編制的核心工作。建設地塊的控制指標是對建設行為的一種約束，確定指標既是明確地區(qū)的發(fā)展前景，也是對土地利益的一次分配，應該體現(xiàn)公平、效率的原則，體現(xiàn)規(guī)劃的導向性?？刂浦笜舜_定是否合理，直接影響控規(guī)的科學與否。

（1）正確使用標準。目前，指標確定的方法有多種，有根據(jù)經(jīng)驗數(shù)據(jù)確定的，也有根據(jù)形體布局模擬的，還有根據(jù)投入產(chǎn)出需求推測的，更多的可能是套用各類規(guī)范標準的。正確應用標準，直接關系到控規(guī)的成果質(zhì)量。2011年年初頒布《技術準則》，基本涵蓋了控規(guī)編制應遵守的標準，雖然在《技術準則》中強調(diào)了分區(qū)分級分類的標準體系，但準則依然是一把相對宏觀的尺，一般適用于整體合理性、科學性的度量，要把握好《技術準則》的原則要求和地塊的靈活運用。在規(guī)劃編制中，要避免以《技術準則》的原則性扼殺城市空間的多樣性，避免將控規(guī)方案做成簡單的標準翻版，應制定出符合規(guī)劃導向、具有設計思想、正確使用標準的控制指標。在規(guī)劃的導向上，強調(diào)人性化的尺度和城市空間的創(chuàng)造，提倡街道界面的整齊和連續(xù)；強調(diào)街區(qū)的活力和安全，主張用地功能的復合；強調(diào)對基準高度的控制，更好凸顯城市的輪廓和標志；強調(diào)TOD發(fā)展模式，提高土地效益和生活便利。

（2）強化城市設計意識?？匾?guī)圖則的表現(xiàn)形式是平面的、地塊的，但控規(guī)方案的思考應該是四維的、整體的。通過具體的城市設計方案確定控制指標是值得推廣的方法，一方面借助于城市設計的手段，立體形象地表達對城市空間的謀劃，另一方面借助于附加圖則，實現(xiàn)了城市設計的法定作用。設計人員應具有強烈的城市設計意識，將城市設計的思想、原則、技巧貫徹到控規(guī)編制的全過程。通過規(guī)劃區(qū)空間景觀構架的研究，明確規(guī)劃區(qū)的強度分區(qū)、高度分區(qū)、公共空間布局、重點地區(qū)等空間管制的總體要求，并在此基礎上進行地塊具體高度、容積率等控制指標的確定，避免就地塊論地塊的做法對城市空間景觀造成割裂。通過重點地區(qū)城市設計方案的提煉，確定附加圖則的控制要求。重點地區(qū)的附加圖則宜與普適圖則同步編制，也可以在完成普適圖則審批后，根據(jù)需要適時單獨編制。后續(xù)編制的附加圖則，在保持地區(qū)的開發(fā)總量、主體功能、設施配置要求、基準高度的前提下，允許對建筑貼線率、標志性建筑的高度、地塊的容積率、設施的位置等進行優(yōu)化。

2.4 同步推進專項規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共發(fā)展

在上海，與城市建設有關的規(guī)劃設計工作已經(jīng)形成了一個較為完整的體系，專業(yè)化分工較為細致，給水、排污、排雨防澇、電力、燃氣、供熱、通信等各市政公用設施系統(tǒng)從總體專項規(guī)劃到施工設計大都由專業(yè)部門組織編制完成。在以往控規(guī)編制中，往往是先由規(guī)劃管理部門編制控規(guī)，在進入成果報批程序后征求專業(yè)部門意見，在控規(guī)批準之后才開始啟動專項規(guī)劃編制，導致了專項規(guī)劃的成果內(nèi)容有可能與控規(guī)的控制要求不同，產(chǎn)生頻繁的控規(guī)調(diào)整。

經(jīng)實踐證明控規(guī)與專項規(guī)劃同步編制是避免或減少因?qū)ｍ椧?guī)劃而產(chǎn)生的控規(guī)調(diào)整的較好選擇，在規(guī)劃編制過程中兩者互為依據(jù)，同步完善，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？匾?guī)和專項規(guī)劃同步推進，有利于協(xié)同市政基礎設施系統(tǒng)與地區(qū)功能結(jié)構、用地布局，謀求市政基礎設施投入和地區(qū)開發(fā)建設需求的匹配最佳；有益于協(xié)調(diào)各市政系統(tǒng)之間的關系，打破各自為政、各成一體的局面，謀求城市空間利用的效益最優(yōu)；有助于在建設中實現(xiàn)市政基礎設施先行，謀求建設時序的有機銜接。

控規(guī)與專項規(guī)劃的統(tǒng)籌，重點做好“三統(tǒng)一”（統(tǒng)一建設目標、規(guī)劃標準、規(guī)劃方案）、“二平衡”（平衡各系統(tǒng)設施、管線）、“一落實”（將設施用地及其控制要求落實在控規(guī)圖則中）。處理好系統(tǒng)（面）和規(guī)劃區(qū)（點）的關系，優(yōu)先系統(tǒng)設施的落實；處理好近期建設項目和遠期規(guī)劃目標的關系，確保近期的留有規(guī)劃余量和實施的銜接；處理好設施安全距離與土地效益的關系，提倡技術改良后設施用地的經(jīng)濟合理以及與其他設施的綜合設置；處理好設施功能發(fā)揮與城市景觀的協(xié)調(diào)，提倡市政設施的地下化、綜合化。

3 注重控規(guī)成果的表達，完整體現(xiàn)規(guī)劃思想

《成果規(guī)范》明確控規(guī)成果由法定文件和技術文件組成，法定文件包括圖則和文本，技術文件包括基礎資料匯編、規(guī)劃說明、程序性文件等。圖則和文本作為法定文件強調(diào)用詞的精煉、準確和規(guī)范，強調(diào)規(guī)劃結(jié)果和條文式的表述。受文本條文表述的嚴格限制，規(guī)劃設計者一定要注重技術文件的表達，規(guī)劃理念的闡述、設計的思考、問題的分析、專題的論證等形成規(guī)劃方案的全過程，必須在規(guī)劃說明中進行完整清晰的表達，要體現(xiàn)規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡的特性，對方案科學性、合理性、操作性即方案優(yōu)劣的評判主要是借助于技術文件來完成的。需要注意的是，文本要根據(jù)規(guī)劃區(qū)的特性來寫，不必有不涉及內(nèi)容的條文，規(guī)劃說明要凸現(xiàn)規(guī)劃理念及實現(xiàn)理念的具體設想，基礎資料匯集要注重真實準確，程序文件要具有法定性。

4 結(jié)語

規(guī)范化編制、程序化審批、信息化管理是上?？匾?guī)改進的主導方向，也是提高控規(guī)科學性、操作性的重要之舉。在市場經(jīng)濟日益發(fā)達、城市建設主體日益多元、城市規(guī)劃公共政策屬性日益強化、管理機制日益健全的趨勢下，作為社會、經(jīng)濟、環(huán)境建設空間重要載體的控規(guī)，需要在實踐中不斷加強新形勢下對新問題的研究，探索和尋求解決問題的新方法，以此增強控規(guī)編制的科學性，更好地適應市場經(jīng)濟的靈活性，滿足城市建設管理的操作性。

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[2] 上海市規(guī)劃和國土資源管理局. 上海市控制性詳細規(guī)劃技術準則[R]. 2011.4.

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[4] 唐淑慧，蔣丙南，陸元晶. 新形勢下控規(guī)編制方法與思路探析——以張家港市城西2號地塊為例[J]. 江蘇城市規(guī)劃，2008（9）：34-36.

[5] 張志斌，戴德勝. 提高控制性詳細規(guī)劃實效性的規(guī)劃編制方法探索[J]. 現(xiàn)代城市研究，2007（10）：32-38.

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