馮 虎

（山東水利工程總公司，山東 濟(jì)南 250013）

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，水資源緊缺、水災(zāi)害頻發(fā)、水環(huán)境污染的問題日益嚴(yán)重。要有效解決上述問題，除借鑒西方國(guó)家在水資源管理，特別是城市水務(wù)一體化管理上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)外，還應(yīng)該從行政管理和市場(chǎng)運(yùn)作兩個(gè)層面上逐步對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的水資源管理體制進(jìn)行改革。改革目前水行政管理上各部門相互脫節(jié)的現(xiàn)狀，成立對(duì)涉水事務(wù)進(jìn)行綜合管理和全面監(jiān)督的水行政主管部門。同時(shí)，政府要制定相關(guān)政策，引導(dǎo)市場(chǎng)主體通過兼并整合等方式組建擁有完整水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的大型水務(wù)企業(yè)集團(tuán)，充分發(fā)揮公用事業(yè)的規(guī)模效益。

1 城市水務(wù)管理現(xiàn)狀

1.1 管理體制尚待進(jìn)一步理順

目前，國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)的水資源管理模式是分級(jí)分部門管理，水源建設(shè)歸水利部門管，供水歸城建部門管，污水處理歸環(huán)保部門管，這樣就造成“管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管回用”的現(xiàn)象，各相關(guān)管理部門不能很好地協(xié)調(diào)溝通，往往是有利益的事情搶著管，沒有利益的事情都不管，在整個(gè)水務(wù)鏈條的管理上沒有形成合力，城市水務(wù)因此也缺少統(tǒng)一的規(guī)劃和發(fā)展思路，難以實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

1.2 水務(wù)一體化管理體制改革不到位

我國(guó)現(xiàn)行的水務(wù)改革，只是解決或部分解決了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化的關(guān)系，而水資源的優(yōu)化配置、合理利用、保護(hù)等并沒有得到有效解決，水資源管理工作還沒有得到實(shí)質(zhì)性加強(qiáng)，有的甚至產(chǎn)生了一些負(fù)面影響。例如有的地方水務(wù)改革只是換了一塊牌子，把水利局改名為水務(wù)局，把自來水公司的隸屬關(guān)系做了調(diào)整，各項(xiàng)水事活動(dòng)仍停留在原來的工作狀態(tài)，水務(wù)一體化程度不高，供水、排水、節(jié)水、治污等方面仍然存在相互脫節(jié)的問題；水務(wù)一體化的法律法規(guī)體系尚未真正形成，一體化管理的約束機(jī)制和權(quán)威性沒有在社會(huì)上形成合力等等。

1.3 水務(wù)行業(yè)整體經(jīng)營(yíng)困難

水務(wù)行業(yè)在很長(zhǎng)一段時(shí)間中處在政府監(jiān)管與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的夾縫中，生存發(fā)展的空間有限。同時(shí)又因?yàn)樗哂忻黠@的社會(huì)公益性，國(guó)家對(duì)水務(wù)行業(yè)的改革總是慎之又慎，一方面要求企業(yè)加快現(xiàn)代企業(yè)制度改革，企業(yè)的基本生產(chǎn)要素如房屋、土地、能源、原材料、人工等日益走向社會(huì)化；另一方面銷售定價(jià)卻依然牢牢掌握在國(guó)家手中，沒有進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致過低的水價(jià)既不能反映價(jià)值規(guī)律，也不能滿足水務(wù)企業(yè)運(yùn)行和擴(kuò)大再生產(chǎn)的需要，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍較差，生產(chǎn)技術(shù)水平總體偏低，大部分水務(wù)企業(yè)長(zhǎng)期處于虧損運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)。

2 城市水務(wù)一體化管理的優(yōu)越性

2.1 理順?biāo)Y源管理體制，實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的水資源管理體制是分部門管理，水源、供水和排水、污水處理各管一段，政出多門、責(zé)任不清。這是造成我國(guó)目前水資源利用中浪費(fèi)與污染等突出問題的根本原因之一。城市水務(wù)一體化管理是水資源管理體制上的重大創(chuàng)新，其目標(biāo)是通過建立 “一龍管水、共同治水”的管理體制，形成地表水和地下水統(tǒng)一規(guī)劃，本地水和客水合理配置的局面，從而有效解決水資源浪費(fèi)和污染的突出問題。

2.2 有利于培育擁有完整水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈的大型水務(wù)集團(tuán)

水務(wù)一體化是對(duì)水務(wù)行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的縱向整合，是完整的水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈改革形態(tài)，但亦因整合范圍不同而存在差別。實(shí)施水務(wù)一體化改革，可以為我國(guó)水務(wù)行業(yè)直接培育一系列涵蓋原水、供水、排水、水處理和中水回用業(yè)務(wù)在內(nèi)的大型水務(wù)集團(tuán)。而這些屬于一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條不同環(huán)節(jié)的產(chǎn)業(yè)，在技術(shù)上同屬一個(gè)范疇，在經(jīng)營(yíng)管理方面有相似之處，水務(wù)集團(tuán)進(jìn)行合并重組可以產(chǎn)生整合效應(yīng)，有利于降低管理和運(yùn)營(yíng)成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。

2.3 強(qiáng)化了水行政執(zhí)法工作

以往由于是多部門管水，水循環(huán)的各個(gè)環(huán)節(jié)被人為拆分，隸屬于不同的行政管理部門，水行政執(zhí)法如取水許可制度、水資源費(fèi)征集制度等實(shí)施有難度。實(shí)行水務(wù)統(tǒng)一管理，強(qiáng)化水行政執(zhí)法工作，豐富水行政執(zhí)法的內(nèi)容，可以會(huì)同各有關(guān)部門組建聯(lián)合水行政管理執(zhí)法部門，對(duì)水資源管理各環(huán)節(jié)的重點(diǎn)問題進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象進(jìn)行徹底查處。

3 深化水務(wù)一體化管理的建議

3.1 理順?biāo)畡?wù)管理體制

水務(wù)局作為政府統(tǒng)一管理水資源的職能部門，要負(fù)責(zé)水資源、水量、水質(zhì)的統(tǒng)一管理、綜合規(guī)劃和監(jiān)督實(shí)施；統(tǒng)一調(diào)配城鄉(xiāng)地表水、地下水資源；統(tǒng)一實(shí)施取水許可制度；統(tǒng)一實(shí)施水資源保護(hù)監(jiān)督管理；擬定實(shí)施從源水、供水、排水到污水處理回用的水資源利用和保護(hù)的價(jià)格政策。徹底扭轉(zhuǎn)水務(wù)管理政出多門的弊端，為水務(wù)管理事業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的保障。

3.2 完善相關(guān)政策法規(guī)

加快水資源管理、節(jié)水、水價(jià)、水市場(chǎng)等相關(guān)法規(guī)體系建設(shè)，制定配套改革措施。研究新形勢(shì)下的城市水管理法規(guī)體系，加快城市供排水包括污水處理方面的立法；加強(qiáng)對(duì)水務(wù)投融資政策的研究。進(jìn)一步探索和尋求水利經(jīng)營(yíng)與水務(wù)管理的結(jié)合點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)利用水務(wù)一體化優(yōu)勢(shì)發(fā)展水利經(jīng)營(yíng)的政策、措施研究，構(gòu)造水利經(jīng)營(yíng)與水務(wù)發(fā)展緊密結(jié)合的水利經(jīng)營(yíng)發(fā)展新格局。

3.3 推進(jìn)水務(wù)投融資體制多元化

面對(duì)水務(wù)職能的拓展和日益繁重的水務(wù)建設(shè)任務(wù)，要大力推進(jìn)水務(wù)投融資機(jī)制的多元化，充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，不斷開辟和拓寬融資渠道，多元融資，不拘形式，堅(jiān)持走水務(wù)投融資機(jī)制的多元化之路。一方面，政府創(chuàng)造良好的水務(wù)投資環(huán)境，加快形成向水務(wù)產(chǎn)業(yè)傾斜的投融資優(yōu)惠政策和稅收優(yōu)惠政策，加大水務(wù)設(shè)施利用信貸資金、社會(huì)資金以及外資等力度。另一方面，要加強(qiáng)對(duì)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)外資企業(yè)的資金實(shí)力和管理水平的審查監(jiān)督，形成一個(gè)由水務(wù)部門嚴(yán)格監(jiān)管實(shí)行準(zhǔn)入制度的規(guī)范市場(chǎng)。

3.4 推動(dòng)水務(wù)市場(chǎng)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

要正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，政府應(yīng)準(zhǔn)確定位，要從直接管理企業(yè)向市場(chǎng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)政策引導(dǎo)，間接調(diào)控，強(qiáng)化監(jiān)管，組織制定全面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，健全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，引入公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，建立科學(xué)合理的供水、污水處理等價(jià)格體系，整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育跨區(qū)域的大型水務(wù)集團(tuán)，在堅(jiān)持社會(huì)效益的前提下，積極探索水務(wù)產(chǎn)業(yè)化的有效途徑，加快水務(wù)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，推動(dòng)水務(wù)產(chǎn)業(yè)成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

4 結(jié)語

目前國(guó)外的城市水務(wù)管理在管理體制方面有兩種水行政管理模式受到了國(guó)際組織的廣泛認(rèn)可，一種是美國(guó)的水市場(chǎng)模式，另一種是法國(guó)的水協(xié)商模式。美國(guó)的水市場(chǎng)模式主要集中在水權(quán)的管理上，而法國(guó)的水協(xié)商模式更加強(qiáng)調(diào)共同協(xié)商。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的城市水務(wù)發(fā)展主要在投資政策和投資回收機(jī)制，以及水價(jià)形成機(jī)制方面，均以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，城市工業(yè)和生活供水工程完全視市場(chǎng)需要而發(fā)展。

總之，水務(wù)一體化管理是世界各國(guó)加強(qiáng)水資源綜合管理、提高水資源利用效率、促進(jìn)水資源合理配置的成功經(jīng)驗(yàn)和重要途徑，根據(jù)中國(guó)水問題的特點(diǎn)，建立“以水資源統(tǒng)一管理為基礎(chǔ)，水務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)有機(jī)結(jié)合”體制下的城市水務(wù)一體化管理模式是十分必要的。