新世紀(jì)以來，上海的城市發(fā)展和建設(shè)取得了很大的成就，其規(guī)劃發(fā)展背景也發(fā)生了較大的變化。這些變化歸結(jié)起來，就是對資源利用和配置的效率要求、對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新要求、對生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量要求都達(dá)到了新的高度。

本研究以上海后世博時期的戰(zhàn)略發(fā)展重點為核心，尋找和梳理關(guān)系未來發(fā)展效率的重點要素，探索城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃真正合二為一的工作方法，在城市總體規(guī)劃的框架內(nèi)深化、細(xì)化各項要件，優(yōu)化、整合既有地方性規(guī)劃，并提出空間資源分配和城市各系統(tǒng)綜合配置的優(yōu)化方案。

本研究開展了世界城市案例和空間發(fā)展理論綜述、上海城市空間發(fā)展趨勢分析、上海產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及空間需求、上海交通建設(shè)與空間發(fā)展關(guān)系、香港經(jīng)驗借鑒五個專題，采取了城市案例考察（香港）、文獻(xiàn)分析、比較分析等多種研究手段，以趨勢分析為核心，以政策研究為重點，以對應(yīng)操作為目的，提出研究建議和對策。該成果2010年獲得第七屆上海市決策咨詢研究成果獎三等獎。

一、歷史回顧與經(jīng)驗借鑒

回顧上海城市規(guī)劃的發(fā)展史，可以看出上海一直在追求一種疏解城市功能的有理念導(dǎo)引的城市空間形態(tài)結(jié)構(gòu)。從大都市計劃時期提出的“有機(jī)疏散”到2001版總規(guī)“多心開敞”，從衛(wèi)星城鎮(zhèn)到層級豐富的城鎮(zhèn)體系，都是大都市區(qū)建設(shè)發(fā)展應(yīng)長期秉持的理念。在新一輪的發(fā)展中，須通過更加有效的實施機(jī)制和管制措施，促進(jìn)規(guī)劃理念的有效落實。

城市空間發(fā)展的基本理論模式有單中心集中式模式、單中心軸線模式、軸線組團(tuán)模式和多中心網(wǎng)絡(luò)空間模式。其中，多中心網(wǎng)絡(luò)空間模式是由多個不同大小的中心節(jié)點構(gòu)成，并具有豐富的活力和交流環(huán)境。它比同等規(guī)模的中心城市享有更大的多樣性和創(chuàng)造性。中心城的活動被分散到網(wǎng)絡(luò)中，并集中到連接整個系統(tǒng)的、具有不同密度和專業(yè)化功能的中心節(jié)點上，形成大小不一的中心。

從產(chǎn)業(yè)、規(guī)模、布局和規(guī)劃等方面，對紐約、倫敦、巴黎和東京進(jìn)行了案例研究，研究發(fā)現(xiàn)這些國際大都市在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、人口迅速增長時期，無不從區(qū)域空間尋找發(fā)展空間，無不通過生態(tài)空間來維護(hù)城市空間結(jié)構(gòu)，紐約的區(qū)域規(guī)劃、倫敦的開放空間戰(zhàn)略網(wǎng)絡(luò)、巴黎區(qū)域綠色規(guī)劃和東京多心多核空間結(jié)構(gòu)都值得上海借鑒。

二、土地利用現(xiàn)狀分析

1、土地利用規(guī)模與增長速度。建設(shè)用地增長速度快，總體規(guī)劃實施期限不到一半，提前達(dá)到規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模。至2006年年底，上海全市建設(shè)用地約2580平方公里（不包括已批未建的用地），超過總體規(guī)劃13%。1997至2006年，全市城市建設(shè)用地翻番，年均增長112平方公里，年均增長率為7%。相當(dāng)于每年新增15個靜安區(qū)。

2、土地利用效率。1997至2006年，城市建設(shè)用地規(guī)模增長翻番，但城市建設(shè)用地的地均產(chǎn)出率的增幅為52%，人均城市建設(shè)用地的增幅為56%，均只是用地規(guī)模增幅的一半。2006年，每平方公里國家級工業(yè)區(qū)地均產(chǎn)出115億元，市級工業(yè)區(qū)為47億元，但全市工業(yè)用地平均只有7.4億元。

3、人口規(guī)模。上海常住人口規(guī)模持續(xù)高速增長，1990年以來年均增長25萬人，2000年以來更增加到30萬人。其中大部分為外來流動人口和機(jī)械增長人口。2008年全市外來常住人口達(dá)到517萬，其中80%為農(nóng)民工，農(nóng)民工普遍受教育程度較低，其中70%以上集中于制造業(yè)、建筑業(yè)和批發(fā)零售業(yè)。

4、人均用地水平。即使以全市半年常住總?cè)丝冢òㄞr(nóng)村人口和外來人口）作為統(tǒng)計人口，現(xiàn)狀人均城市建設(shè)用地也高達(dá)121平方米，超過了人均100平方米的國家標(biāo)準(zhǔn)。中心城人均56 平方米<75平方米目標(biāo)；中心城外人均181平方米>國家標(biāo)準(zhǔn)。人均工業(yè)倉儲用地（65平方米）>中心城人均總用地（56平方米）。

5、用地結(jié)構(gòu)。全市現(xiàn)狀城市建設(shè)用地總體結(jié)構(gòu)的突出特點是工業(yè)倉儲用地的比重過高。從1997年以來，主要城市建設(shè)用地（居住、工業(yè)、公共設(shè)施）的比重變化較小，工業(yè)倉儲用地占已建成城市建設(shè)用地的比重始終在40%左右。用地結(jié)構(gòu)不合理的情況在中心城外更為突出。中心城外現(xiàn)狀已建成城市建設(shè)用地中，工業(yè)倉儲用地為575平方公里，是居住用地的2.2倍，其用地比重達(dá)到43.7%。

6、城市空間形態(tài)。城市總體規(guī)劃試圖通過設(shè)定建設(shè)敏感區(qū)以及楔形綠地來引導(dǎo)中心城空間布局結(jié)構(gòu)，但實際效果并不明顯，中心城向外的空間擴(kuò)張仍維持了總體規(guī)劃實施以前的圈層蔓延方式，并且浦西的擴(kuò)張規(guī)模大于浦東。傳統(tǒng)的滬寧、滬杭軸線發(fā)展特征相當(dāng)明顯。此外，有三條發(fā)展軸線呈現(xiàn)明顯的發(fā)育特征（潛力軸）。分別是：中心城-臨港軸線、中心城-奉賢濱海軸線和中心城-青浦軸線。

三、土地利用趨勢判斷

1、從兩軸向多軸發(fā)展趨勢明顯。隨著滬崇蘇通道、杭州灣大橋、沿江高速、滬青平高速、A6等對外交通干線的建設(shè)，使上海向長三角的輻射發(fā)展態(tài)勢更為多元化，也使空間結(jié)構(gòu)的兩軸發(fā)展逐步形成多軸發(fā)展態(tài)勢。

2、都市通勤圈擴(kuò)張趨勢。高速公路系統(tǒng)呈環(huán)網(wǎng)加多軸的特點。從1小時（抵達(dá)城市副中心區(qū)域）通勤圈角度，抵達(dá)蘇州嘉興一線。該區(qū)域內(nèi)的地區(qū)建設(shè)沖動將最為強(qiáng)烈。高速鐵路系統(tǒng)為兩軸特點，滬寧一線強(qiáng)于滬杭一線。從1小時（抵達(dá)城市副中心區(qū)域）商務(wù)通勤圈角度，可抵達(dá)南京寧波一線。

3、既有軌道交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃帶來的都市區(qū)擴(kuò)張。既定城市軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃，在上海中心城周邊原控制的建設(shè)敏感區(qū)較密集地設(shè)站，將進(jìn)一步促進(jìn)都市區(qū)向周邊擴(kuò)張。市區(qū)公交出行40分鐘通勤時間圈（以市中心為圓心）內(nèi)均為大都市圈層布局的強(qiáng)烈沖動區(qū)。

4、既有規(guī)劃方案概述及特點分析。根據(jù)既有規(guī)劃匯總，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模3072平方公里，其中城市建設(shè)用地2943平方公里。規(guī)劃中工業(yè)倉儲用地比重過高的問題仍然較為突出，工業(yè)園區(qū)的用地占上海郊區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地的35.1%。

四、土地利用空間發(fā)展戰(zhàn)略

在研究產(chǎn)業(yè)政策、民生政策、重大事件、生態(tài)保護(hù)和土地利用等方面的空間優(yōu)化與發(fā)展需求的基礎(chǔ)上，提出了空間發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和布局。

1、空間發(fā)展戰(zhàn)略理念。以“有限索取”的智慧謀求長期持續(xù)健康的發(fā)展。堅持以提升資源利用的產(chǎn)出效率為發(fā)展的核心推動力，摒棄片面追求建設(shè)規(guī)模的發(fā)展觀；堅持以提升資源配置的綜合效率為發(fā)展的長期保障，摒棄片面追求短期經(jīng)濟(jì)效益的價值觀。

2、空間布局理念?！岸鄬佣嗪恕?都市區(qū)空間形態(tài)是構(gòu)成世界城市國際競爭力的關(guān)鍵要素?！岸嘈拈_敞” 都市區(qū)空間形態(tài)是支持世界城市發(fā)展須長期秉持的理念。

3、土地利用原則。以少謀多，突出重點；城鄉(xiāng)一體，區(qū)域統(tǒng)籌；資源積聚、生態(tài)保育；交通先導(dǎo)，公交優(yōu)先。

4、土地利用空間結(jié)構(gòu)——“一軸兩鏈多核”的城市功能布局結(jié)構(gòu)。一軸：東西向城市發(fā)展主軸；兩鏈：培育真正具有獨立城市意義的西部新城發(fā)展鏈構(gòu)筑聚焦國家戰(zhàn)略型先進(jìn)制造業(yè)的濱江沿海發(fā)展鏈；多核：中心城、新城。

5、五個板塊的空間管制區(qū)劃。都市區(qū)板塊、西部板塊、新浦東板塊、杭州灣北岸板塊和崇明三島板塊。

6、環(huán)楔廊園塊的城市生態(tài)空間結(jié)構(gòu)。構(gòu)筑起“環(huán)（都市生態(tài)保育環(huán)）-楔（市域楔形生態(tài)廊道）-廊（市域大型帶狀生態(tài)通廊：西部新城生態(tài)通廊、濱江沿海生態(tài)通廊、黃浦江大治河生態(tài)通廊）-園（郊野公園、休閑農(nóng)園、體驗農(nóng)園等）-塊（生態(tài)斑塊）”的多層次生態(tài)空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。

7、產(chǎn)業(yè)空間布局優(yōu)化方案。改變一般工業(yè)區(qū)“游離”在城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)之外的做法，重新以完整的“安居樂業(yè)”的城鎮(zhèn)角度梳理相關(guān)發(fā)展建設(shè)空間。改變均質(zhì)化、分散化布局特征，結(jié)合具體產(chǎn)業(yè)特點和配套條件，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局和生活配套條件。

8、綜合交通體系規(guī)劃優(yōu)化戰(zhàn)略方案。確立門戶地區(qū)的綜合交通樞紐功能，實現(xiàn)內(nèi)外交通無縫銜接。切實確保新城與中心城區(qū)之間的快捷交通聯(lián)系，啟動研究新城之間、新城與市外城市之間的快速客運(yùn)交通。