潘 佳，Thompson Paine

（1，河北大學(xué) 政法學(xué)院, 河北 保定 071002；2美國(guó)斯坦福大學(xué) 法學(xué)院，美國(guó) 加利福尼亞州 斯坦福 94305）

一、行業(yè)概況及當(dāng)前政策態(tài)度

美國(guó)石油業(yè)以私企為主，石油產(chǎn)業(yè)作為綜合性影響行業(yè)，涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展，環(huán)境安全，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，政治外交等諸多領(lǐng)域。美國(guó)作為世界第三大石油生產(chǎn)國(guó)，產(chǎn)量占世界的 10%；世界第一石油消費(fèi)國(guó)，占世界總消費(fèi)量的 23%。主要來(lái)源地區(qū)是東南部的墨西哥灣和西北部的阿拉斯加州。如今，國(guó)家能源需求結(jié)構(gòu)中，石油占40%。國(guó)家石油消費(fèi)量海外依存度已達(dá)57%。雖然美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體很依賴(lài)石油行業(yè)，然而負(fù)面的影響不容忽視，最突出的是環(huán)保問(wèn)題，1989年的?？松ね郀柕掀澨?hào)（Exxon Valdez）溢油事故和2010年BP墨西哥灣的溢油事故給國(guó)際社會(huì)敲響警鐘。美國(guó)的經(jīng)濟(jì)生活方式對(duì)石油的依賴(lài)性也會(huì)產(chǎn)生二氧化碳排放和空氣污染問(wèn)題，環(huán)保之外的石油有關(guān)的國(guó)際政治問(wèn)題和新型貿(mào)易壁壘矛盾也很突出。

美國(guó)石油行業(yè)中三家最大的公司分別是ExxonMobil（埃克森美孚國(guó)際公司）、ConocoPhillips（康菲石油公司）和Chevron（雪佛龍公司）。其中 ExxonMobil是世界排名第二大上市的公司。每日生產(chǎn)量有4百萬(wàn)億桶，儲(chǔ)量有720億桶，精煉廠(chǎng)有38個(gè)，遍布世界21個(gè)國(guó)家。[1]ConocoPhillips的每日生產(chǎn)量是2百萬(wàn)億桶，2008年的收入有24.6億美元，工作人員有3.4萬(wàn)，分布在全球40個(gè)國(guó)家。[2]除了行業(yè)地位高的因素，三個(gè)公司通過(guò)游說(shuō)拉票（所謂“l(fā)obbying”）的途徑對(duì)政府產(chǎn)生很大的影響力。ExxonMobil、ConocoPhillips和Chevron2009年的游說(shuō)拉票消費(fèi)分別是27.4百萬(wàn)美元、18百萬(wàn)美元、20.8百萬(wàn)美元。除了政府部門(mén)和石油企業(yè)之外，民間組織，尤其是環(huán)保組織和媒體，還發(fā)揮著重要作用。它們常常通過(guò)宣傳石油行業(yè)的環(huán)境破壞行為，來(lái)影響輿論，并對(duì)政府施加監(jiān)管壓力。

目前在美國(guó)，有幾個(gè)值得注意的趨勢(shì)：國(guó)際石油漲價(jià)、美國(guó)國(guó)內(nèi)政治壓力與變化，可再生能源的增長(zhǎng)的重視，因突發(fā)環(huán)境事故引起的對(duì)石油行業(yè)的監(jiān)管理論反思。

第一，國(guó)際石油漲價(jià)。小布什總統(tǒng)（2001年—2009年任總統(tǒng)，共和黨人）任期內(nèi)，美國(guó)石油漲價(jià)現(xiàn)象突出。美國(guó)老百姓大部分有汽車(chē)，如果石油價(jià)格增長(zhǎng)快，必然導(dǎo)致強(qiáng)烈的輿論回應(yīng)。從政府官員角度看，石油漲價(jià)是一件很可怕的事情。漲價(jià)的同時(shí)，由于小布什總統(tǒng)政府反對(duì)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管，石油行業(yè)的監(jiān)管規(guī)制被放松。政府認(rèn)為，監(jiān)管多行業(yè)的成本就高，成本高，石油價(jià)格相應(yīng)抬高。比如，據(jù)國(guó)會(huì)在布什政府指導(dǎo)下通過(guò)的《2005年的能源政策法令》（Energy Policy Act of 2005）第390條規(guī)定，降低了申請(qǐng)新油井鉆探的許可，擴(kuò)大了收到政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目與油井地點(diǎn)，減少了環(huán)保局監(jiān)督新油井鉆探項(xiàng)目的權(quán)力。

第二，奧巴馬總統(tǒng)上臺(tái)之后，促進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化和懲治公司腐敗的勢(shì)力的政策愿望強(qiáng)烈。在促進(jìn)對(duì)應(yīng)氣候變化人士的眼中石油公司是最強(qiáng)勁的敵人之一。小布什政府任期中，為了對(duì)抗石油漲價(jià)，石油行業(yè)享受了很多免稅政策。墨西哥灣漏油事故之前，很多人已經(jīng)對(duì)石油公司有看法。

第三，著重發(fā)展新能源。石油漲價(jià)顯示了美國(guó)石油供給的依靠性和相關(guān)經(jīng)濟(jì)的脆弱性。為了減輕海外依賴(lài)，一個(gè)可進(jìn)行的解決方式是大力發(fā)展新能源。2008年的能源政策法令（Energy Policy Act）涵蓋了一些支持新能源發(fā)展的規(guī)定。

二、行業(yè)管理理論

寬泛的說(shuō)，美國(guó)主要有三個(gè)行業(yè)管理理論：控制型管理理論、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理理論和自管型管理理論。

從二戰(zhàn)至今，美國(guó)各個(gè)行業(yè)的管理方式屬控制型管理（控制性管理的突出政府的重要價(jià)值，強(qiáng)調(diào)國(guó)家干預(yù)，由有權(quán)機(jī)關(guān)直接設(shè)定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)措施，并通過(guò)法律確定下來(lái)）。比如，政府要求每一輛在美國(guó)制造或者進(jìn)口的汽車(chē)必須安裝安全帶，不論生產(chǎn)公司花費(fèi)多少成本。美國(guó)環(huán)保局在清潔空氣法令的授權(quán)下實(shí)施了公司平均燃料經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn) Corporate Average Fuel Emissions Standards（CAFE）。CAFE標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的目的是強(qiáng)迫汽車(chē)行業(yè)制造消油更高效，減少汽車(chē)的二氧化碳排放。每一家公司，無(wú)論公司經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)情況怎么樣，必須服從規(guī)定的要求。最近宣布CAFE標(biāo)準(zhǔn)生效在2011年，據(jù)報(bào)道，奧巴馬政府將推出一套新的燃油經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間定為2012至2016年。新的標(biāo)準(zhǔn)將是一個(gè)妥協(xié)的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)。2011年的標(biāo)準(zhǔn)要求百分之八的燃油經(jīng)濟(jì)性提高到27.3英里，或30.2英里平均為乘用車(chē)和24.1英里，輕型卡車(chē)。此舉為27.3英里的平均成本將是汽車(chē)制造商14.6億美元。[3]

以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理方式早在幾年前已為學(xué)者和官員談及。國(guó)會(huì)前幾年討論的煤炭總量管制和交易制度（carbon cap-and-trade）屬于市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理方式。所謂“總量管制和交易”，是指在限制溫室氣體排放總量的基礎(chǔ)上，通過(guò)買(mǎi)賣(mài)行政許可的方式來(lái)進(jìn)行排放。具體來(lái)說(shuō)，就是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于空氣品質(zhì)未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的污染源（這些污染源多分布在發(fā)展中國(guó)家），依照其空氣品質(zhì)改善目標(biāo)配給“容許排放權(quán)”，并規(guī)范其逐年應(yīng)削減的排放量比例、達(dá)成的目標(biāo)年及最終容許排放權(quán)。各污染源取得容許排放權(quán)后，即能于開(kāi)放性市場(chǎng)中自由進(jìn)行交易買(mǎi)賣(mài)。這一機(jī)制為《京都議定書(shū)》首創(chuàng)，旨在通過(guò)對(duì)排放權(quán)的限制來(lái)減少碳排放量。

對(duì)企業(yè)而言，政府管理則作為一種干涉，一種限制，一種障礙，因?yàn)榭刂菩凸芾矸绞讲混`活，約束限制死板。一般的，與控制型管理方式相比，企業(yè)者會(huì)更青睞市場(chǎng)為基礎(chǔ)的管理方式。該制度模式下，企業(yè)有更多的自由來(lái)決定如何有效地利用公司資源解決問(wèn)題。

最近有些學(xué)者在探討一種新的規(guī)管理論：自管型管理理論。①學(xué)者用英文稱(chēng)自管型規(guī)管理論為“Management-based regulation，”“experimentalism，”“enforced self-regulation，”“systems-based regulations，”and“safety-case regulation.”詳見(jiàn)：Online Coglianese，Cary & Lazer, David, Management-Based Regulation，Management-Based Regulation: Using Private Managementto Achieve Public Goals （2004）6, KSG Working Paper Series RWP01-047 [hereinafter Coglianese & Lazer]. [EB/OL]. [2010-06-02]. http://ssrn.com/abstract=297162.自管型管理理論內(nèi)涵廣泛，包括各種各樣的管理制度。該制度的一個(gè)典型案例是馬薩諸塞州的減少利用毒物法令 Toxic Use Reduction Act（TURA，1989年）。[4]1333-1365這條法令的政策目的是減少公司的毒物排放。對(duì)這個(gè)問(wèn)題一個(gè)控制型管理方式提議有可能會(huì)讓所有排放毒物的公司安裝一種減排技術(shù)。如果是通過(guò)市場(chǎng)為基礎(chǔ)來(lái)解決的，政府會(huì)設(shè)定一個(gè)排放標(biāo)準(zhǔn)，倘使一家公司的毒物排放超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)，它可以買(mǎi)其他公司的排放信用。這樣一來(lái)，公司預(yù)算時(shí)可以把毒物排放的成本作為因素考慮。不過(guò)TURA采用了另外方式是讓地方企業(yè)減少毒物排放。TURA要求了用毒物的企業(yè)草寫(xiě)自己的控制與減少毒物排放的計(jì)劃。理由在于，最了解一家企業(yè)的系統(tǒng)和目的可不是政府官僚，而是本企業(yè)的負(fù)責(zé)人。那么說(shuō)，最高效的減少毒物排放方式是只有本企業(yè)經(jīng)營(yíng)者能計(jì)劃。既然TURA實(shí)際上不要求企業(yè)得到政府的批準(zhǔn)，只要求企業(yè)做一個(gè)威脅最小化計(jì)劃，其他的一些自管型管理制度要求計(jì)劃受到批準(zhǔn)。

另外一個(gè)環(huán)保方面的自管型管理制度體現(xiàn)在美國(guó)核能行業(yè)與能源部的合同式的合作方式。美國(guó)能源部有規(guī)管聯(lián)絡(luò)辦公室（Office of Regulatory Liaison），負(fù)責(zé)同核能行業(yè)的一所行業(yè)協(xié)會(huì)合作。這所行業(yè)協(xié)會(huì)被稱(chēng)為核能經(jīng)營(yíng)者學(xué)院Institute of Nuclear Power Operators（INPO）它組織每一家美國(guó)核能企業(yè)在一起計(jì)劃和規(guī)定全行業(yè)的安全程序與規(guī)責(zé)。[5]95能源部的監(jiān)管聯(lián)絡(luò)辦公室與INPO通過(guò)合同，讓INPO向能源部報(bào)道很多行業(yè)里的信息、統(tǒng)計(jì)和安全計(jì)劃。這種合作方式是三里島核能事故發(fā)生之后建立的，而且從那次事故以來(lái)核能行業(yè)從來(lái)沒(méi)發(fā)生這種災(zāi)難。

由此，自管型規(guī)管方式的特點(diǎn)是企業(yè)計(jì)劃的自由多、行業(yè)與政府的合作多。要是這種制度設(shè)立得好，保持得好，監(jiān)督得好，那就會(huì)導(dǎo)致又有效（政府的目的）又高效（行業(yè)的目的）的結(jié)果。①

三、墨西哥灣災(zāi)難事故石油行業(yè)管理理論分析

2010年4月20日，英國(guó)石油（BP）的一處海上鉆井平臺(tái)（Deepwater Horizon）在墨西哥灣發(fā)生爆炸，觸發(fā)了美國(guó)歷史中最慘重的環(huán)境破壞災(zāi)難。兩個(gè)月后，美國(guó)人民對(duì)美國(guó)媒體的憤怒很強(qiáng)，對(duì)BP與奧巴馬政府都很不滿(mǎn)意。

事故后的一段時(shí)間里對(duì)石油行業(yè)監(jiān)管的未來(lái)會(huì)很有影響。如此大的事件會(huì)引起同樣大的一個(gè)反應(yīng)。問(wèn)題在于事故與前面的相關(guān)脆弱的政策會(huì)觸發(fā)一個(gè)惡性循環(huán)。第一步，石油漲價(jià)；第二步，行業(yè)監(jiān)管松開(kāi)；第三步，發(fā)生嚴(yán)重的事故，進(jìn)一步加強(qiáng)存在的石油行業(yè)的反感。第四步，輿論對(duì)事故的強(qiáng)烈反應(yīng)使得政府不得不采取相應(yīng)大的回應(yīng)措施。第五步政府作出政令回應(yīng)，嚴(yán)格的監(jiān)管措施出臺(tái)。據(jù)華社消息：美國(guó)眾議院曾于 2010年7月30日以209票贊成、193票反對(duì)的微弱多數(shù)通過(guò)了旨在加強(qiáng)近海鉆探監(jiān)管的《統(tǒng)一土地、能源和水資源法案》，但其中部分內(nèi)容在參議院或?qū)⒚媾R強(qiáng)烈反對(duì)。這一法案取消了目前原油泄漏事件責(zé)任方的7500萬(wàn)美元賠償上限；禁止過(guò)去7年中存在重大安全或環(huán)境違法行為的公司獲得新的近海鉆探許可；要求石油公司證明自己具有應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的石油泄漏事件的能力，其油氣開(kāi)采關(guān)鍵設(shè)備的安全性也需經(jīng)過(guò)獨(dú)立機(jī)構(gòu)認(rèn)證。法案還要求拆分墨西哥灣原油泄漏事件發(fā)生后備受指責(zé)的美國(guó)礦產(chǎn)資源管理局，并要求每單位石油和天然氣開(kāi)采均需撥備一定費(fèi)用以保護(hù)自然環(huán)境。

雖然這次環(huán)境破壞事故影響很大，但是這場(chǎng)災(zāi)難也是一個(gè)機(jī)會(huì)。災(zāi)難后的一段時(shí)間是石油行業(yè)游說(shuō)拉票勢(shì)力最弱的一段時(shí)間，因此這是政府和環(huán)保組織最好的機(jī)會(huì)促進(jìn)支持環(huán)保的政策。這次事故也是一個(gè)好時(shí)機(jī)來(lái)發(fā)展新能源的政策，因?yàn)楝F(xiàn)在人民更多獲悉了石油業(yè)的破壞性能力。對(duì)政府而言，也有一個(gè)好機(jī)會(huì)改革石油監(jiān)管制度。

這就是此次事故法律方面難以權(quán)衡的后續(xù)矛盾：反應(yīng)性的規(guī)定過(guò)分重視環(huán)保，并削弱石油行業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與供給功能。不過(guò)，也可以把這次的事故看作一個(gè)機(jī)會(huì)。政府可以采取控制型管理理論方式的規(guī)定，比方說(shuō)要求石油企業(yè)在每一處海上鉆井平臺(tái)安裝某一種防止性的技術(shù)，或者要求企業(yè)通過(guò)政府設(shè)計(jì)的安全程序。措施的危險(xiǎn)在于兩方面：其一，由于輿論的強(qiáng)烈反應(yīng)，政府的嚴(yán)格政策回應(yīng)不得不因此作出。其二，由于憑靠政府的專(zhuān)門(mén)知識(shí)來(lái)產(chǎn)生影響性質(zhì)規(guī)定不及企業(yè)經(jīng)營(yíng)者，所以政府采取的措施很有可能不會(huì)高效。用市場(chǎng)為基礎(chǔ)規(guī)管方式的措施解決石油行業(yè)漏油問(wèn)題筆者尚未考慮出沒(méi)有合理的方法，此處不詳述這方面內(nèi)容。

在筆者看來(lái)，與官方的控制性回應(yīng)態(tài)度相比，自管型管理方式在這次的政府反應(yīng)中效果會(huì)更好。每家石油鉆井企業(yè)的經(jīng)濟(jì)情況，內(nèi)部成本等經(jīng)營(yíng)內(nèi)容都是本企業(yè)的官員最了解，而不是政府官僚和國(guó)會(huì)議員。那么，TURA的計(jì)劃方式會(huì)很合理。石油企業(yè)可以作內(nèi)部的計(jì)劃，政府，諸如如能源部和環(huán)保局，可以聯(lián)合行使批準(zhǔn)計(jì)劃的權(quán)利。如此一來(lái)，政府與行業(yè)的關(guān)系既靈活又不乏合作性，而且這種合作性是在專(zhuān)門(mén)知識(shí)上發(fā)展的，不是通過(guò)游說(shuō)拉票發(fā)展的。通過(guò)計(jì)劃與批準(zhǔn)的程序還能能保持各方的溝通與聯(lián)系。

政府針對(duì)石油行業(yè)的管理上可以從核能行業(yè)的 INPO經(jīng)驗(yàn)借鑒經(jīng)驗(yàn)。在環(huán)保科技方面，石油企業(yè)可以在行內(nèi)實(shí)施所謂最好行業(yè)做法（best practices）。行內(nèi)合作的動(dòng)機(jī)是，如果一家企業(yè)發(fā)生像這次漏油事故同樣嚴(yán)肅的錯(cuò)過(guò)，全行業(yè)會(huì)受害。這種合作會(huì)一邊減少每一家企業(yè)的服從規(guī)定成本，另一方面也強(qiáng)化了政府與企業(yè)的合作和互信機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

石油行業(yè)是一個(gè)非常難監(jiān)管的行業(yè)，尤其是始終并將不斷面臨的供給需求與環(huán)保責(zé)任的矛盾。美國(guó)自管型規(guī)管理論在矛盾中會(huì)發(fā)揮更好的作用。一個(gè)自管型監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)越是完美，企業(yè)自由就越多，消費(fèi)者的價(jià)錢(qián)就更低，政府犯錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)也會(huì)少。行業(yè)有專(zhuān)門(mén)知識(shí)優(yōu)勢(shì)和措施選擇權(quán)，政府有批準(zhǔn)和懲罰的權(quán)利。這樣一來(lái)，災(zāi)害的可能性則會(huì)減小。中國(guó)的石油業(yè)主要是控制型管理，市場(chǎng)型管理已經(jīng)在環(huán)保領(lǐng)域得到了很好的應(yīng)用。石油行業(yè)正在進(jìn)行新一輪的市場(chǎng)化改革，環(huán)保，經(jīng)濟(jì)安全，國(guó)家安全和新型貿(mào)易壁壘的矛盾不斷涌現(xiàn)。在筆者看來(lái)，中國(guó)的市場(chǎng)化階段，企業(yè)發(fā)育狀況，傳統(tǒng)體制弊病尚未根除，以及石油行業(yè)的特殊屬性使然，石油業(yè)總體上適用自管型管理論條件尚不成熟。

[1]Online Yahoo Finance, Exxon Mobil Company Profile.[EB/OL]. [2010-05-28]. http:∥biz.yahoo.com/ic/10/10537.html.

[2]Online Yahoo Finance, Conoco Phillips Company. [EB/OL]. [2010-05-28]. http://biz.yahoo.com/ic/105/105905.html.

[3]Online Report, President Obama to announce tougher 2012-2016 CAFE standards tomorrow. [EB/OL]. [2010-06-02]. http://usa.315che.com/en/Yj3MM9gQ=W=a.htm.

[4]Bruce Ackerman & Richard Stewart.Reforming Environmental Law. Stanford Law Review 37(1985).

[5]Rees，Joseph V.Hostages of Each Other: The Transformation of Nuclear Safety Since Three Mile Island.Chicago:The University of Chicago Press, 1994.