駱 晶

（南京市消防支隊，江蘇 南京 210008）

21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟全球化的快速發(fā)展，各種影響公共安全、環(huán)境安全、社會秩序的不確定、不穩(wěn)定因素日益增多，自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件頻發(fā)，危害的程度大，影響的范圍廣。突發(fā)事件不僅對社會公眾的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成嚴重的威脅，而且也考驗著政府的執(zhí)政能力。應(yīng)急管理是對突發(fā)事件的全過程管理，根據(jù)突發(fā)事件的預(yù)防、預(yù)警、發(fā)生和善后四個發(fā)展階段，應(yīng)急管理可分為預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建四個過程[1]。在此過程中，應(yīng)急救援是非常重要的一環(huán)，是針對后果和影響嚴重的災(zāi)害、事故等突發(fā)事件所采取預(yù)備和響應(yīng)的活動與計劃，主要特點是迅速、準(zhǔn)確、有效。應(yīng)急救援的基本任務(wù)包括：立即組織營救受害人員，組織撤離或者采取其他措施保護危險危害區(qū)域的其他人員；迅速控制事態(tài)，并對事故造成的危險、危害進行監(jiān)測、檢測，測定事故的危害區(qū)域、危害性質(zhì)及危害程度；消除危害后果，做好現(xiàn)場恢復(fù)；查明事故原因，評估危害程度[2]。

從近年來的實踐看，無論是應(yīng)對低溫雨雪冰凍災(zāi)害、支援抗震救災(zāi)、防控甲型H1N1流感等重特大突發(fā)事件，還是處置面廣量大的安全生產(chǎn)事故、社會安全事件等突發(fā)事件，公安消防部隊在應(yīng)急救援中扮演著重要角色、發(fā)揮了不可替代的作用，彰顯了專業(yè)性強、業(yè)務(wù)精湛的優(yōu)勢。

1 消防部隊作為應(yīng)急救援主力軍的法律依據(jù)

數(shù)據(jù)表明，消防部隊實際承擔(dān)的各類應(yīng)急救援工作任務(wù)量占到相當(dāng)一部分比重。例如，“十一五”期間，江蘇省消防部隊接警出動16.5萬次，其中執(zhí)行應(yīng)急救援任務(wù)25329次，占到15.3%。此外，根據(jù)省委、省政府部署，圓滿完成抗震救災(zāi)、抗雪救災(zāi)等重大應(yīng)急救援和奧運、世博安保等重點保衛(wèi)任務(wù)。這從某種程度上表明，消防部隊在突發(fā)事件應(yīng)急管理中已經(jīng)發(fā)揮了應(yīng)急救援主力軍作用。

2009年施行的《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）從國家法律層面對公安消防部隊在突發(fā)事件應(yīng)急救援中應(yīng)發(fā)揮的主力軍作用加以確定。《消防法》第37條規(guī)定：“公安消防隊、專職消防隊按照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作?！钡?8條規(guī)定：“公安消防隊、專職消防隊?wèi)?yīng)當(dāng)充分發(fā)揮火災(zāi)撲救和應(yīng)急救援專業(yè)力量的骨干作用?！备鶕?jù)《消防法》規(guī)定，消防部隊主要有兩項法定職能，一是應(yīng)急救援；二是火災(zāi)撲救?！断婪ā返念C布實施，使消防部隊的角色發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，拓展了消防部隊的職能，從過去單一的“滅火隊”變成了應(yīng)急救援主力軍，為消防部隊適應(yīng)時代要求，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢開展應(yīng)急救援工作提供了法律依據(jù)。消防部隊可以充分發(fā)揮戰(zhàn)斗力強、專業(yè)技能全面、應(yīng)急救援指揮機制高效等優(yōu)勢，進一步提高應(yīng)急救援效率，為保護人民生命財產(chǎn)安全發(fā)揮重要作用。另一方面，《消防法》賦予消防部隊?wèi)?yīng)急救援新職能，對消防部隊能力建設(shè)提出了更高要求，促使消防部隊更加注重自身建設(shè)，加強應(yīng)急救援基層基礎(chǔ)工作，建立健全應(yīng)急救援機制，為更好地履行應(yīng)急救援職責(zé)打下堅實基礎(chǔ)。

此外，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第26條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)整合應(yīng)急資源，建立或者確定綜合性應(yīng)急救援隊伍。人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)實際需要設(shè)立專業(yè)應(yīng)急救援隊伍。”國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》進一步要求：“各縣級人民政府要以公安消防隊伍及其他優(yōu)勢專業(yè)應(yīng)急救援隊伍為依托，建立或確定‘一專多能’的縣級綜合性應(yīng)急救援隊伍。”上述法律、文件也明確規(guī)定了消防部隊?wèi)?yīng)成為應(yīng)急救援體系的主力。

目前，江蘇省依托消防部隊已組建省、市、縣三級綜合應(yīng)急救援隊伍，建設(shè)6個省級區(qū)域性、7個市級滅火救援應(yīng)急中心，以消防部隊為骨干、其他各類應(yīng)急隊伍為重要力量，應(yīng)對多樣化突發(fā)事件處置任務(wù)的綜合應(yīng)急救援隊伍體系初步形成。

2 消防部隊作為應(yīng)急救援主力軍的優(yōu)勢

2.1 體制優(yōu)勢

消防部隊是一支“忠誠可靠、服務(wù)人民、竭誠奉獻”的現(xiàn)役部隊，具有高度嚴整的組織結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一編制、統(tǒng)一紀(jì)律、統(tǒng)一訓(xùn)練，快速反應(yīng)能力和應(yīng)急機動能力很強。隊伍結(jié)構(gòu)上始終保持年輕化，部隊官兵要經(jīng)受嚴格的體能訓(xùn)練、業(yè)務(wù)訓(xùn)練和實踐鍛煉，具有較強的戰(zhàn)斗力。消防部隊分布在縣級以上城區(qū)，分布廣、覆蓋范圍全，建成了比較完整的消防隊站網(wǎng)絡(luò)。在應(yīng)急救援過程中，消防部隊的體制優(yōu)勢是其他任何社會救援力量無法比擬的，是搶險救災(zāi)的首選力量，能夠產(chǎn)生最高的效益。例如，江蘇省共有現(xiàn)役消防隊178個、政府專職隊151個、企業(yè)專職隊149個、鄉(xiāng)鎮(zhèn)保安消防隊1120個，基本形成了覆蓋城市、兼顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)的應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)，能夠第一時間發(fā)揮重大災(zāi)害事故應(yīng)急救援突擊隊的作用。

2.2 機制優(yōu)勢

消防部隊全年24小時晝夜執(zhí)勤，人員、裝備隨時保證在崗在位，堅持做到1分鐘快速出警。這種網(wǎng)絡(luò)化、全天候的特點，從時間和空間上滿足了隨時快速響應(yīng)突發(fā)事故應(yīng)急救援的需要。消防部隊能夠在最短時間內(nèi)趕赴事發(fā)地實施應(yīng)急救援，確保了應(yīng)急救援的時效性，這是其他任何應(yīng)急救援隊伍都無法做到的。2008年汶川抗震發(fā)生后，消防部隊是第一支趕到地震災(zāi)區(qū)的隊伍，能在極短時間集結(jié)、響應(yīng)、救援，發(fā)揮了重要作用。目前，江蘇省已建成6個區(qū)域性滅火應(yīng)急救援中心，其他市級應(yīng)急救援中心也將逐步建成，覆蓋全省、快速反應(yīng)的“2小時應(yīng)急救援網(wǎng)絡(luò)”即將全面形成，應(yīng)對非常規(guī)災(zāi)害事故的應(yīng)急處置能力和跨區(qū)域增援作戰(zhàn)的快速反應(yīng)能力得到全面提升。

2.3 專業(yè)優(yōu)勢

消防部隊在長期應(yīng)急救援實踐中，積累了豐富的實戰(zhàn)經(jīng)驗，培養(yǎng)鍛煉了一大批熟練掌握應(yīng)急救援專業(yè)理論知識和技能的專業(yè)技術(shù)人才。此外，平時緊緊圍繞急、難、險、重應(yīng)急救援任務(wù)設(shè)立科目進行專業(yè)訓(xùn)練，練就了消防官兵良好的心理素質(zhì)和身體素質(zhì)，為完成復(fù)雜艱巨的應(yīng)急救援任務(wù)提供了強有力的素質(zhì)保障。

2.4 裝備優(yōu)勢

近年來，消防部隊開發(fā)和引進了大批科技含量高、實戰(zhàn)性能好的各種應(yīng)急救援裝備，初步形成了種類多、功能全的應(yīng)急救援裝備體系，為應(yīng)對各種災(zāi)害事故提供了堅實的保障。此外，消防信息化建設(shè)水平較高，網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施完善，基本形成全覆蓋的消防應(yīng)急通信指揮網(wǎng)絡(luò)。例如，江蘇消防部隊衛(wèi)星通信專網(wǎng)、8兆以上指揮專網(wǎng)全面建成，無線通信指揮系統(tǒng)城市覆蓋率達89%，為構(gòu)建消防部隊?wèi)?yīng)急救援高效指揮體系提供了有力的信息技術(shù)支撐。

3 制約消防部隊?wèi)?yīng)急救援的要素分析

3.1 基礎(chǔ)設(shè)施不到位，救援力量不足

城市建成區(qū)消防站布點嚴重不足。國家《城市消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，城市建成區(qū)每4～7 km2應(yīng)建設(shè)1各消防站。以江蘇省為例，按照建成區(qū)每9 km2建1個消防站的標(biāo)準(zhǔn)，目前城市建成區(qū)還缺少消防站54個，還有35個化工園區(qū)至少要各建1個處置化學(xué)災(zāi)害事故的專業(yè)消防站。其次，江蘇境內(nèi)高速公路4000 km、國道及省道8000多公里，從事?；愤\輸?shù)能囕v達2萬輛，?；愤\輸事故較為突出，參照發(fā)達國家高速公路服務(wù)區(qū)或鄰近的出口設(shè)置消防站的要求，目前我省消防站基本上都圍繞城市的城區(qū)設(shè)置，僅有極少數(shù)消防站臨近高速公路出入口。此外，農(nóng)村地區(qū)消防設(shè)施覆蓋率普遍較低，多種形式消防隊伍地區(qū)間發(fā)展不平衡，經(jīng)費保障困難，隊伍不夠穩(wěn)定。

3.2 專業(yè)人員流失比較嚴重

經(jīng)驗、技能和理論知識是應(yīng)急救援工作的重要因素，經(jīng)驗豐富的指揮員和消防隊員對應(yīng)急救援至關(guān)重要，通過長期的實戰(zhàn)考驗，培養(yǎng)鍛煉了一線指揮員的臨機決斷能力和消防隊員嫻熟的救援技能。由于按軍隊體制管理，大部分士兵剛剛具備實踐經(jīng)驗，很快就到2年服役期限，同時每年也會有大批經(jīng)驗豐富的指揮員由于部隊職數(shù)限制而不得不面臨轉(zhuǎn)業(yè)。目前，消防部隊正在嘗試通過聘用合同制消防員來加強消防力量，但是由于合同制消防員工資福利待遇較低，人員流動較快，造成了隊伍不穩(wěn)定。

3.3 應(yīng)急救援聯(lián)動機制不健全

在應(yīng)急救援隊伍體系中，除了作為應(yīng)急救援骨干力量的消防部隊外，還有防汛抗旱、水上搜救、醫(yī)療救護、動物疫情處置等專業(yè)應(yīng)急隊伍，企事業(yè)單位專兼職隊伍以及志愿者隊伍。由于各應(yīng)急隊伍來源不同，隸屬關(guān)系不同，彼此之間缺少信息溝通渠道，缺乏聯(lián)合應(yīng)急救援演練，應(yīng)急聯(lián)動機制不健全。在處置重特大災(zāi)害事故中，無法形成應(yīng)急救援力量整體合力，往往處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，導(dǎo)致資源浪費，效率不高。

4 從應(yīng)急管理總體布局加強消防部隊建設(shè)

素質(zhì)精良的應(yīng)急救援隊伍是有效處置各類突發(fā)事件的必備條件，建立高效的應(yīng)急救援隊伍是做好突發(fā)事件應(yīng)急準(zhǔn)備、提高突發(fā)事件應(yīng)對能力的重要舉措。消防部隊是綜合性應(yīng)急救援隊伍體系的骨干力量，要站在應(yīng)急管理工作全局的高度，將消防部隊建設(shè)納入應(yīng)急管理總體布局，在依托公安消防部隊組建綜合性應(yīng)急救援隊伍的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮消防部隊在突發(fā)事件應(yīng)急救援中的主力軍作用。

4.1 整體布局，強化組織領(lǐng)導(dǎo)

在應(yīng)急管理工作中要充分認識公安消防部隊作為綜合應(yīng)急救援主體力量重要意義，把綜合性應(yīng)急救援隊伍建設(shè)工作納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，將消防警力、消防基礎(chǔ)設(shè)施和裝備建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展同步考慮、同步建設(shè)。各級政府應(yīng)急管理機構(gòu)要加大對綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)的指導(dǎo)力度，積極會同相關(guān)部門研究落實綜合應(yīng)急救援隊伍建設(shè)規(guī)劃、管理制度、運行機制等措施。政府有關(guān)職能部門要本著優(yōu)勢互補、協(xié)同配合的原則，大力支持消防部隊建設(shè)。當(dāng)前，尤其是加強農(nóng)村、社區(qū)消防工作組織領(lǐng)導(dǎo)，健全基層消防工作機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道要明確消防工作歸口管理部門，配備專兼職消防工作人員。經(jīng)濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立消防工作專門機構(gòu)。

4.2 加大資金、裝備等投入力度

要將消防部隊建設(shè)經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，建立綜合應(yīng)急救援隊伍穩(wěn)定經(jīng)費渠道，加大消防經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施和救援裝備投入，為消防部隊更好地完成應(yīng)急救援任務(wù)提供物資保障。立足于“搶大險、救重災(zāi)”，加強應(yīng)急救援裝備和物資儲備，優(yōu)化裝備結(jié)構(gòu)。在購置配備實用性強的常規(guī)器材裝備基礎(chǔ)上，重點配備科技含量高、功能先進、智能化、攻堅能力強的搶險救援裝備。加強消防特勤隊伍搶險救援急需的各類偵察檢測、剪切擴張、起重設(shè)備、救生艇、多功能救援車、防核防化、防護救生、頂升破拆和通信指揮器材的配備，加快山岳事故救援車、地震搶險救援車、核生化洗消車、通信指揮車等特種車輛及專勤直升機搶險救援裝備的配備，使裝備結(jié)構(gòu)配套合理，確保功能齊全完備。

4.3 加強隊伍建設(shè)，提升應(yīng)急救援綜合能力

推進現(xiàn)行消防體制改革，逐步建立以現(xiàn)役制為主體、多種體制相結(jié)合的新型消防隊伍。堅持需要與可行相結(jié)合的原則，積極申請增加消防現(xiàn)役編制。盡快調(diào)整消防部隊技術(shù)干部和指揮員的任職年限等相關(guān)人事政策，保持應(yīng)急救援專業(yè)技術(shù)人員的相對穩(wěn)定。適當(dāng)擴大消防部隊中士官的比例，延長實戰(zhàn)經(jīng)驗豐富戰(zhàn)斗員的服役時間。建立健全培訓(xùn)機制，有針對性地開展應(yīng)急救援業(yè)務(wù)和理論知識培訓(xùn)，掌握各類災(zāi)害事故處置程序，確保能熟練使用各類搶險救援器材，著力提高消防部隊?wèi)?yīng)急救援綜合能力。加強實戰(zhàn)演練，提升地震坍塌、防汛抗旱、危險化學(xué)品、水上搜救等突發(fā)事件應(yīng)急救援處置能力。建立應(yīng)急救援專家隊伍，充分發(fā)揮專家學(xué)者的專業(yè)特長和技術(shù)優(yōu)勢，為應(yīng)急救援指揮決策和行動提供智力支持。

4.4 完善聯(lián)動機制，促進應(yīng)急資源整合共享

進一步完善應(yīng)急救援預(yù)案，增強預(yù)案的科學(xué)性和可操作性，在響應(yīng)等級、力量構(gòu)成、職責(zé)分工、組織指揮、綜合保障等方面做出明確規(guī)定。建立政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，消防部隊和駐軍、武警、民兵、醫(yī)療急救、交通運輸?shù)炔块T和水、電、氣等公共事業(yè)單位共同組成的更加緊密的聯(lián)合應(yīng)急救援體系，構(gòu)建跨領(lǐng)域、跨部門的應(yīng)急救援方式，實現(xiàn)資源共享、力量優(yōu)化，定期開展接近實戰(zhàn)的聯(lián)合演練，提高災(zāi)害事故應(yīng)急救援行動效能。建立政府重大災(zāi)害救援聯(lián)勤保障機制，推進社會力量、物資、信息等資源整合，建立包括救援器材、飲食、醫(yī)療、大型工程機械等內(nèi)容的應(yīng)急救援基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，健全資源共享和應(yīng)急征用機制。

4.5 加強應(yīng)急救援指揮平臺建設(shè)

構(gòu)建運轉(zhuǎn)高效、安全可靠的一體化綜合應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)，覆蓋各級滅火救援應(yīng)急中心、綜合應(yīng)急救援隊伍，逐步向多種形式消防隊伍延伸。同時要聯(lián)絡(luò)各級應(yīng)急管理有關(guān)職能部門，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同作戰(zhàn)指揮、火場圖像實時傳送、情報信息檢索、網(wǎng)上滅火演練等功能。還要健全各類災(zāi)害事故數(shù)據(jù)庫，對轄區(qū)可能發(fā)生的災(zāi)害事故基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)進行采集和加工，并經(jīng)常進行數(shù)據(jù)更新，為預(yù)防和處置各類災(zāi)害事故提供科學(xué)依據(jù)。

總之，公安消防部隊作為一支軍事化的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，長期以來在處置各類災(zāi)害事故以及其他突發(fā)事件中發(fā)揮了重要作用。需要指出的是，消防部隊在應(yīng)急救援中仍然要面臨諸多現(xiàn)實困境，制約著其作用的發(fā)揮。為此，需要在資金投入、隊伍建設(shè)、聯(lián)動機制、信息共享等方面予以強化，提升消防部隊的應(yīng)急救援能力，以保障人民群眾的生命財產(chǎn)安全、維護社會穩(wěn)定。

[1]李飛.《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法釋義》及應(yīng)用指南[M].北京：中國民主法制出版社，2007.

[2]羅建軍，盧 紅.應(yīng)急管理概論[M].長沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2010.