曹淑珍

（山西省隰縣林業(yè)局， 山西 隰縣 041300）

隰縣于2000年作為全省首批16個(gè)實(shí)施退耕還林試點(diǎn)示范縣開(kāi)始實(shí)施退耕還林工程，到2009年共完成工程建設(shè)任務(wù)2.37萬(wàn)hm2，其中退耕地造林7 067 hm2、荒山造林1.65萬(wàn)hm2，涉及全縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、99個(gè)村委、18 719戶、810 441口人。

對(duì)隰縣退耕還林工程的基本評(píng)價(jià)：一是深受群眾歡迎。退耕還林功在當(dāng)代，利在千秋，惠及百姓，深得民心，得到了社會(huì)各界普遍認(rèn)同和稱(chēng)贊。二是工程任務(wù)完成得比較好。據(jù)歷年省、市退耕還林工程領(lǐng)導(dǎo)組辦公室核查，隰縣2000年-2009年退耕還林工程荒山及退耕地造林保存率、成活率均在85%以上，局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境得到了改善。三是由于退耕還林工程任務(wù)重、進(jìn)度快、涉及面廣，加之政策不夠完善，配套措施難以落實(shí)，鞏固成果任重道遠(yuǎn)。

1 存在的主要問(wèn)題

1.1 退耕還林工程規(guī)模過(guò)大

隰縣退耕還林工程2000年-2009年每年分別安排 4333hm2、3467hm2、5367hm2、5000hm2、2800hm2和2 600 hm2，規(guī)模大，節(jié)奏快，給退耕還林工程帶來(lái)較大風(fēng)險(xiǎn)。一是工程管理跟不上，造林質(zhì)量有風(fēng)險(xiǎn)。由于下達(dá)任務(wù)過(guò)多、過(guò)快，為趕工程進(jìn)度，完成退耕還林指標(biāo)，致使工程質(zhì)量降低；二是監(jiān)督檢查跟不上，資金運(yùn)行有風(fēng)險(xiǎn)。退耕還林錢(qián)糧補(bǔ)助資金量大，涉及部門(mén)和環(huán)節(jié)多。工程規(guī)模過(guò)大、過(guò)于集中，監(jiān)督檢查跟不上，很容易出現(xiàn)套取國(guó)家補(bǔ)助資金，挪用、截留、克扣退耕農(nóng)民糧款的問(wèn)題；三是后續(xù)政策和配套措施跟不上，鞏固退耕還林成果有風(fēng)險(xiǎn)，部分地區(qū)有復(fù)墾的傾向。

1.2 工程目標(biāo)過(guò)多，容易出現(xiàn)偏差

國(guó)家退耕還林工程除解決水土流失問(wèn)題外，隨著工程的不斷深入，還包括改善生態(tài)環(huán)境、消化庫(kù)存糧食、增加農(nóng)民收入、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)等。客觀上容易把退耕還林工程等同于扶貧工程、結(jié)構(gòu)調(diào)整工程，不能夠體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的原則。

1.3 管理機(jī)制不健全，部門(mén)之間協(xié)調(diào)差

一是資金使用和管理上容易出現(xiàn)問(wèn)題，容易發(fā)生各種違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象。如虛報(bào)退耕還林任務(wù)，騙取國(guó)家補(bǔ)助資金；采取各種手段，截留、擠占、挪用退耕還林資金；糧食企業(yè)回購(gòu)補(bǔ)助糧食，獲取糧食差價(jià)。二是退耕還林工程年度計(jì)劃安排下達(dá)方式不科學(xué)。退耕還林工程年度計(jì)劃的確定，先由省級(jí)林業(yè)部門(mén)申報(bào)，再由國(guó)家林業(yè)局、國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦公室等部門(mén)綜合平衡后下達(dá)。各省領(lǐng)到年度任務(wù)以后，再層層分配，直到各鄉(xiāng)、村。這種工作程序和方法不科學(xué)，既難以體現(xiàn)尊重農(nóng)民意愿、按農(nóng)民要求退耕的原則，又不能分輕重緩急，將繼續(xù)退的陡坡地先退下來(lái)，做到因地制宜、突出重點(diǎn)。三是部門(mén)之間協(xié)調(diào)不夠。參與退耕還林工程的部門(mén)較多，有時(shí)意見(jiàn)不統(tǒng)一，相互推諉，工作效率不高。

1.4 具體政策不夠完善

1.4.1 前期工作經(jīng)費(fèi)和檢查驗(yàn)收費(fèi)用不落實(shí)

退耕還林工作涉及千家萬(wàn)戶，地塊分散，操作程序復(fù)雜，工作量極大。實(shí)施前，要經(jīng)過(guò)宣傳發(fā)動(dòng)和培訓(xùn)、實(shí)地丈量土地、造冊(cè)登記、編制年度實(shí)施方案和作業(yè)設(shè)計(jì)、簽訂退耕還林合同；實(shí)施中，要組織種苗供應(yīng)、整地、栽植（播種）以及施工過(guò)程監(jiān)督、技術(shù)指導(dǎo)和提供服務(wù)；施工后，縣級(jí)主管部門(mén)要進(jìn)行逐塊檢查驗(yàn)收、核發(fā)林權(quán)證、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、糧食和現(xiàn)金補(bǔ)助兌現(xiàn)、建立工程管理檔案等。省級(jí)主管部門(mén)要進(jìn)行一定比例的抽查，國(guó)家林業(yè)局還要進(jìn)行最終的核查，在這些過(guò)程中還要印制大量的表冊(cè)、卡片、合同書(shū)、糧款供應(yīng)證等等。這些都需要人力、物力和財(cái)力支持。根據(jù)國(guó)家政策規(guī)定，退耕還林地方所需檢查驗(yàn)收、兌付等費(fèi)用，由地方財(cái)政承擔(dān)。但是，隰縣屬于山區(qū)貧困縣，財(cái)政入不敷出，工作經(jīng)費(fèi)很難落實(shí)。

1.4.2 配套措施可操作性不強(qiáng)

為了提高退耕還林工程效果，國(guó)家明確了一系列配套措施，如結(jié)合退耕還林工程開(kāi)展生態(tài)移民，加強(qiáng)川地、緩坡耕地的農(nóng)田基本建設(shè)，大力調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，支持龍頭企業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，實(shí)行封山禁牧、舍飼圈養(yǎng)。由于工程由退耕還林部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施，其他配套措施分別由農(nóng)業(yè)局、水利局、發(fā)展改革委、扶貧開(kāi)發(fā)辦等部門(mén)負(fù)責(zé)，各項(xiàng)工程措施相互獨(dú)立，實(shí)際操作中很難將這些配套措施與退耕還林結(jié)合在一起。

2 退耕還林作為一項(xiàng)政策的反思

退耕還林作為一項(xiàng)重大政策，其目標(biāo)一開(kāi)始時(shí)明確，即防治水土流失、改善生態(tài)狀況，是一項(xiàng)生態(tài)建設(shè)政策。然而，由于制定政策的背景是糧庫(kù)存放糧食較多，出發(fā)點(diǎn)是以糧食換生態(tài)，同時(shí)也將補(bǔ)助糧食作為重要的政策手段等原因，使作為政策措施的糧食補(bǔ)助，深化為政策目標(biāo)——通過(guò)退耕還林解決庫(kù)存糧食過(guò)多問(wèn)題。另外，對(duì)退耕戶而言，國(guó)家數(shù)量客觀的現(xiàn)金、種苗費(fèi)及糧食補(bǔ)助，客觀上產(chǎn)生增加農(nóng)民收入的效果。由于退耕區(qū)往往是山區(qū)、生態(tài)惡化區(qū)、貧困區(qū)，客觀上有利于貧困戶的脫貧，特別是可以在短期內(nèi)改善貧困戶生活狀況，又使本來(lái)是政策效應(yīng)或效果的增收和扶貧，逐漸上升為政策目標(biāo)。這樣，使退耕還林由開(kāi)始的單一生態(tài)目標(biāo)變?yōu)槎嘀啬繕?biāo)。

退耕還林政策是由中央制定的，中央政府是政策主題，但是由中央和地方各級(jí)政府共同組織實(shí)施。雖然中央政策與地方政策在根本利益上是一致的，但不能否認(rèn)，各級(jí)地方政府有自身的特殊利益。這樣，退耕還林的政策存在多主體現(xiàn)象。在中央和各級(jí)地方政府主體中間，中央定政策、定規(guī)劃、下計(jì)劃，而具體實(shí)施由地方政府來(lái)進(jìn)行，即使在單一政策目標(biāo)的情況下，地方政府也會(huì)從自身利益出發(fā)，對(duì)中央確定的政策目標(biāo)進(jìn)行修正。在多目標(biāo)情況下（往往多目標(biāo)是地方推動(dòng)形成的），地方政府更是根據(jù)自己的偏好，突出同自身利益最直接的政策目標(biāo)。這樣，執(zhí)行的結(jié)果往往是遠(yuǎn)離中央確定的政策目標(biāo)，退耕還林工程實(shí)施中重點(diǎn)不突出等問(wèn)題與此不無(wú)關(guān)系。

3 政策建議

3.1 確定適度規(guī)模，明確工程目標(biāo)

為使退耕還林工程穩(wěn)步推進(jìn)，力求實(shí)效，同時(shí)，為預(yù)防隨著時(shí)間推移而增加的不確定性和各種風(fēng)險(xiǎn)，綜合考慮各方面的因素，建議調(diào)整退耕還林總規(guī)模，適當(dāng)放慢退耕還林進(jìn)度，減少年度任務(wù)安排。針對(duì)目前工程實(shí)施中出現(xiàn)的多目標(biāo)偏差問(wèn)題，建議把較少水土流失作為退耕還林工程的主要目標(biāo)。

3.2 健全管理機(jī)制

一是進(jìn)一步強(qiáng)化林業(yè)主管部門(mén)的職責(zé)；二是強(qiáng)調(diào)各級(jí)地方政府的責(zé)任；三是改進(jìn)年度計(jì)劃制定和下達(dá)辦法。退耕還林年度計(jì)劃按下述方法確定：由中央提出退耕的步驟性指標(biāo)，如某年選退25°以上坡耕地，某年再退15°～25°坡耕地等。各地根據(jù)陡坡地情況，由退耕農(nóng)戶提出申請(qǐng)，村、鄉(xiāng)、縣、市、省逐級(jí)匯總，然后統(tǒng)一上報(bào)國(guó)家有關(guān)部門(mén)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)根據(jù)退耕還林總體規(guī)劃和各地申請(qǐng)退耕情況，將年度任務(wù)直接下到各縣。各省要對(duì)上報(bào)到中央的年度匯總計(jì)劃負(fù)責(zé)，確保任務(wù)安排突出重點(diǎn)。陡坡耕地以及水土流失嚴(yán)重等生態(tài)地位重要區(qū)域的耕地，應(yīng)該優(yōu)先實(shí)行退耕還林。四是加強(qiáng)資金監(jiān)督管理。除工程管理部門(mén)要加強(qiáng)監(jiān)督外，要發(fā)揮紀(jì)檢部門(mén)和審計(jì)部門(mén)的作用，加強(qiáng)對(duì)退耕還林工程資金的監(jiān)督管理。

3.3 完善現(xiàn)行退耕政策

1）完善荒山荒地造林有關(guān)政策?；纳交牡卦炝峙c退耕還林任務(wù)完全脫鉤。結(jié)合集體林權(quán)制度改革，將部分荒山荒地所有權(quán)劃給農(nóng)民，從根本上調(diào)動(dòng)農(nóng)民管護(hù)林草的積極性。要對(duì)經(jīng)濟(jì)比較落后、財(cái)力相對(duì)緊張的縣，由中央財(cái)政每年安排部分補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。

3.4 落實(shí)完善配套措施

退耕還林工程投入主要由中央政府承擔(dān)，其配套措施的落實(shí)，應(yīng)主要由地方政府特別是省級(jí)政府負(fù)責(zé)。地方政府應(yīng)按照《退耕還林條例》規(guī)定，加強(qiáng)基本農(nóng)田和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村能源，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)生態(tài)移民，鞏固退耕還林成果。

另外，為鞏固退耕還林成果，要抓緊研究后續(xù)政策，按照林種不同和所處生態(tài)地位，分別制定退耕還林后期政策。退耕地和荒山荒地造林后，應(yīng)嚴(yán)禁復(fù)耕，但是在不太影響生態(tài)效益發(fā)揮的前提條件下，允許部分地區(qū)合理采伐利用。在對(duì)生態(tài)林進(jìn)行合理區(qū)劃、認(rèn)定所還林地的生態(tài)地位和生態(tài)脆弱等級(jí)的基礎(chǔ)上，研究制定后期經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償范圍和辦法；對(duì)于生態(tài)區(qū)位極為重要、生態(tài)系統(tǒng)十分脆弱地段所還的生態(tài)林，嚴(yán)禁采伐利用，采取全面封山，禁止人為活動(dòng)，政策補(bǔ)貼期滿后，統(tǒng)一納入生態(tài)效益補(bǔ)償范圍；對(duì)于生態(tài)區(qū)位一般的地區(qū)生態(tài)林，因自然條件限制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出低下、不能形成穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)效益、退耕戶生計(jì)有困難的地區(qū)，由國(guó)家適當(dāng)安排補(bǔ)助；對(duì)其他地區(qū)還生態(tài)林的，在禁止大面積翻動(dòng)耕作層的前提下，允許退耕還林者按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律處置其所有權(quán)和使用權(quán)。