霍成茹

（北京市大興區(qū)人民檢察院，北京 102600）

檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制構(gòu)建

霍成茹

（北京市大興區(qū)人民檢察院，北京 102600）

檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督是檢察權(quán)的組成部分，不但有現(xiàn)行憲法的依據(jù)，而且還有一些行政法規(guī)和規(guī)范性文件的有益探索。應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行《人民檢察院組織法》，將行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)規(guī)定進(jìn)去。這是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的需要，也是解決現(xiàn)存問題的需要。行政執(zhí)法監(jiān)督應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持特殊監(jiān)督、事前與事后監(jiān)督相結(jié)合、合法性審查的原則。在監(jiān)督的對象上，應(yīng)當(dāng)限于對限制、剝奪人身自由的行政行為、對涉嫌犯罪案件不移送刑事司法程序的行為以及嚴(yán)重?fù)p害公共利益的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督的方式上，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督審查權(quán)、發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”機(jī)制中的監(jiān)督作用、以及賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政監(jiān)督之訴的權(quán)力。

行政執(zhí)法；檢察監(jiān)督；監(jiān)督審查；監(jiān)督之訴

檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)著保障法律正確實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的重要職責(zé)。檢察監(jiān)督是我國監(jiān)督體系中的重要部分，其根本意義在于使法律能夠得以正確實(shí)施和嚴(yán)格遵行，發(fā)揮法律在社會(huì)各領(lǐng)域的作用，從而實(shí)現(xiàn)秩序價(jià)值和“議行合一”體制下的權(quán)力制衡。目前，檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督側(cè)重于對國家工作人員職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督，而對其他執(zhí)法行為的監(jiān)督作用尚不明顯。對行政執(zhí)法監(jiān)督乏力，不但容易放任不當(dāng)執(zhí)法行為，也有違檢察機(jī)關(guān)自身的憲法定位。因此有必要將行政執(zhí)法監(jiān)督納入檢察監(jiān)督的范圍，這是實(shí)現(xiàn)依法治國的應(yīng)有之義，也是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的重要著力點(diǎn)。

一、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的法律淵源

檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督不但有現(xiàn)行《憲法》的依據(jù)，而且在一些行政法規(guī)和其他規(guī)范性文件上也有體現(xiàn)，必須修改現(xiàn)行的《人民檢察院組織法》，規(guī)定人民檢察院的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)。

（一）行政執(zhí)法監(jiān)督在我國《憲法》中的現(xiàn)狀

現(xiàn)行《憲法》第一百三十一條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！彪m然該條并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，但也沒有排除這一權(quán)力。它對人民檢察權(quán)的職權(quán)范圍沒有作出具體羅列，而是采取了概括規(guī)定的立法模式，即只是規(guī)定了“檢察權(quán)”。至少從字面上看，現(xiàn)行《憲法》并未排除檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督權(quán)。

實(shí)際上，我國的檢察制度是在借鑒列寧的法律監(jiān)督思想以及前蘇聯(lián)檢察模式的基礎(chǔ)上、結(jié)合中國國情建立起來的具有中國特色的檢察制度。新中國成立以來，不同時(shí)期《憲法》對于檢察機(jī)關(guān)是否具有行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)具有不同的表述。1954年《憲法》借鑒了蘇聯(lián)模式，確立了檢察機(jī)關(guān)的“一般監(jiān)督權(quán)”，檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)λ行姓C(jī)關(guān)的一切行政行為實(shí)施監(jiān)督權(quán)。1978年《憲法》仍保留了“一般監(jiān)督權(quán)”?，F(xiàn)行《憲法》對于檢察院職權(quán)的規(guī)定在表述上雖然與此前的《憲法》有所差異，但這并不是要全面否定行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，可能是鑒于當(dāng)時(shí)檢察機(jī)關(guān)剛剛恢復(fù)重建尚無能力進(jìn)行檢察對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的緣故。人民檢察事業(yè)經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)有足夠的能力和精力開展行政執(zhí)法監(jiān)督。而且，當(dāng)前的行政執(zhí)法監(jiān)督并不是進(jìn)行一般監(jiān)督，而是有選擇的監(jiān)督。

（二）現(xiàn)行《人民檢察院組織法》對行政執(zhí)法監(jiān)督的排除

我國現(xiàn)行《人民檢察院組織法》于1979年7月由第五屆全國人大第二次會(huì)議審議通過，期間經(jīng)歷了1983年對個(gè)別條款的修訂。依據(jù)《人民檢察院組織法》，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍主要在于立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督等方面，而排除了對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督。值得注意的是，1979年《人民檢察院組織法》通過時(shí)，其依據(jù)為1978年《憲法》，而此時(shí)憲法對于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督范圍的界定仍是“一般監(jiān)督權(quán)”。

另一方面，隨著我國社會(huì)主義法治進(jìn)程的不斷加快，需要檢察機(jī)關(guān)不斷適應(yīng)新形勢和新要求，黨的十七大提出要進(jìn)一步深化司法體制改革?，F(xiàn)行《人民檢察院組織法》的規(guī)定已不能適應(yīng)當(dāng)前法治發(fā)展形勢，其對檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定與檢察實(shí)踐不相符合，一定程度上禁錮了檢察職能的發(fā)揮和檢察工作的科學(xué)發(fā)展，亟待修改和完善。

（三）相關(guān)法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定

盡管《人民檢察院組織法》規(guī)定的檢察職權(quán)并不包括行政執(zhí)法監(jiān)督，但一些行政法規(guī)及規(guī)范性法律文件對檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容有所涉及，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督的探索亦在不斷進(jìn)行。1979年11月國務(wù)院公布實(shí)施的《國務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條規(guī)定：“人民檢察院對勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督?！边@就將對勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的監(jiān)督納入到檢察監(jiān)督的范圍。2001年，國務(wù)院和最高人民檢察院分別制定了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》及《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》。它們都確立了檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件行為的監(jiān)督。此后，為解決實(shí)際工作中存在的案件移送不及時(shí)、配合不規(guī)范等問題，最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部等相關(guān)單位分別于2004年和2006年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》及《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》，完善了行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作機(jī)制，也進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了檢察機(jī)關(guān)在送涉嫌犯罪案件過程中對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。2008年，北京市人大常委會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院對訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作的決議》，規(guī)定各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與人民檢察院建立必要的溝通聯(lián)系、信息共享機(jī)制，促進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，這為檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”環(huán)節(jié)加強(qiáng)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件。

二、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性

“行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn)，決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān)的一種國家權(quán)力，又是最動(dòng)態(tài)、最容易違法或?yàn)E用的一項(xiàng)權(quán)力，因而制約與監(jiān)督權(quán)力的核心首先是制約與監(jiān)督行政權(quán)?！盵1]從理論與實(shí)踐的雙重角度來看，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督都尤為必要。

（一）是實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的需要

基于權(quán)力具有雙刃性的特征，在政治制度中對權(quán)力進(jìn)行分立和制衡成為確保權(quán)力正當(dāng)運(yùn)行的必要手段?！胺謾?quán)制衡作為一種政治框架，一方面減少了權(quán)力的內(nèi)容，降低了權(quán)力的強(qiáng)制性，另一方面劃定了權(quán)力的邊界，有效制約了權(quán)力的擴(kuò)張和濫用?！盵2]基于行政權(quán)所具有的擴(kuò)張性和主動(dòng)性，且首長負(fù)責(zé)制的領(lǐng)導(dǎo)體制容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，從而產(chǎn)生貪污腐敗，對國家和社會(huì)造成嚴(yán)重的不利后果，必須對行政權(quán)施以更大的制衡和監(jiān)督力度。

目前，在我國，對行政權(quán)的監(jiān)督來自于內(nèi)外兩個(gè)方面。行政內(nèi)部監(jiān)督主要是行政復(fù)議，此種監(jiān)督是在行政系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)施，復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的機(jī)關(guān)具有行政隸屬關(guān)系，缺乏一定的透明度；且在改變原具體行政行為的情況下，行政訴訟中復(fù)議機(jī)關(guān)將成為被告，即使復(fù)議申請人未提起行政訴訟，在行政復(fù)議決定得不到履行時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)將承擔(dān)強(qiáng)制履行的責(zé)任。基于改變原具體行政行為復(fù)議機(jī)關(guān)將耗費(fèi)更高的行政成本，復(fù)議機(jī)關(guān)往往作出維持決定，從而失去了行政復(fù)議作為內(nèi)部監(jiān)督的意義。行政外部監(jiān)督包括人大監(jiān)督和人民法院的行政訴訟。人大監(jiān)督是最高權(quán)威和具有最高法律效率的監(jiān)督方式，近年來隨著法治進(jìn)程的不斷加快，人大監(jiān)督也不斷完善，特別是《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的出臺(tái)，使人大常委會(huì)監(jiān)督進(jìn)一步規(guī)范。然而，由于人大及其常委會(huì)的監(jiān)督多是事后監(jiān)督，且人大監(jiān)督具有不連續(xù)性和非專門性等特點(diǎn)，特定情況下無法及時(shí)有效地制約行政執(zhí)法權(quán)力的行使，一定程度上弱化了監(jiān)督力度。行政訴訟是人民法院通過審理行政訴訟案件，對具體行政行為進(jìn)行審查的一種監(jiān)督方式。由于行政訴訟案件的受理范圍僅限于幾種特定情形，且需要通過行政訴訟原告的申請才能啟動(dòng)行政訴訟程序，實(shí)踐中法院的行政訴訟受案率普遍較低，以2010年為例，全國法院受理一審案件6，999，350件，其中行政案件129，133件，僅占受案總數(shù)的1.84%。[3]大量行政行為并沒有納入到行政訴訟案件的范圍，行政訴訟作為行政權(quán)監(jiān)督手段的作用不甚明顯。

檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，不僅是履行法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之意，也是彌補(bǔ)上述監(jiān)督方式不足的重要途徑。檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，能夠彌補(bǔ)行政復(fù)議的缺陷，從外部對行政權(quán)形成有效制約。檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督與人大監(jiān)督相互配合，分別從微觀角度和宏觀層面加強(qiáng)對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督力度，發(fā)揮監(jiān)督合力。此外，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)主動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督，能夠彌補(bǔ)審判監(jiān)督被動(dòng)性之不足，而且，由于檢察監(jiān)督不具有作出實(shí)體性決定的權(quán)能，不容易出現(xiàn)檢察專權(quán)的危險(xiǎn)。[4]

（二）是解決現(xiàn)存問題的需要

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，以及政治體制改革的不斷深化，“依法行政、執(zhí)法為民”的理念逐漸成為行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政執(zhí)法行為的首要原則。但目前的行政執(zhí)法行為仍存在一定問題，由此引發(fā)的社會(huì)問題亦不容忽視。落實(shí)檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)尤為重要。

第一，有利于促進(jìn)規(guī)范執(zhí)法。由于行政執(zhí)法規(guī)范性文件數(shù)量繁多，在某些方面存在執(zhí)法依據(jù)相互沖突的現(xiàn)象，加之行政機(jī)關(guān)自身對職權(quán)的行使不當(dāng)，導(dǎo)致濫用職權(quán)或執(zhí)法缺位現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。例如，在行政與司法交叉領(lǐng)域，一方面，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中，對于可能涉嫌刑事犯罪的案件，并未按照相關(guān)規(guī)定移送公安或檢察機(jī)關(guān)立案偵查，而是對其施以行政處罰，擴(kuò)張了行政處罰權(quán)的行使范圍，導(dǎo)致行政責(zé)任的泛化，阻卻了刑事責(zé)任的追究；另一方面，在某些情況下，執(zhí)法者放棄職責(zé)不作為，出于不敢管理或自身能力水平的限制，對違法甚至達(dá)到刑事案件標(biāo)準(zhǔn)的行為視而不見，從而錯(cuò)過了收集和固定證據(jù)的有利時(shí)機(jī)，放縱了違法行為。由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督，能夠及時(shí)糾正不規(guī)范執(zhí)法行為，引導(dǎo)行政執(zhí)法行為能夠與刑事司法順利銜接。

第二，有利于保障行政相對人合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，仍然存在“重實(shí)體，輕程序”的現(xiàn)象。由于行政主體具有較大的自由裁量權(quán)，在行政處罰、行政許可等執(zhí)法過程中不依程序，隨意執(zhí)法，容易侵犯行政相對人的合法權(quán)益，一旦處理不當(dāng)容易引發(fā)群眾上訪，不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，由于行政主體不正確履行職責(zé)，導(dǎo)致公共利益受到損害。由檢察機(jī)關(guān)行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，能夠及時(shí)糾正行政主體的違法行為，保障實(shí)體權(quán)力能夠得到依法公正的行使，從而維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益。

三、檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制構(gòu)建

要建立檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，必須在構(gòu)建原則、監(jiān)督對象、監(jiān)督方式等方面加以規(guī)制，并完善相關(guān)配套工作機(jī)制，使其充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

（一）行政執(zhí)法監(jiān)督的原則

1.堅(jiān)持特殊監(jiān)督而非一般監(jiān)督的原則。由于行政行為種類繁多，且具有極高的專業(yè)性，檢察機(jī)關(guān)在客觀上無法完全履行“一般監(jiān)督”，使得對行政主體各種行政行為的監(jiān)督?jīng)]有主次之分，監(jiān)督效果不明顯。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持特殊監(jiān)督的原則，這一原則有利于使檢察機(jī)關(guān)集中精力，對特定的幾類行政行為加大監(jiān)督力度，確保行政執(zhí)法監(jiān)督取得實(shí)際效果。

2.堅(jiān)持事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合原則。鑒于行政執(zhí)法權(quán)與檢察監(jiān)督權(quán)之間的界限，檢察監(jiān)督權(quán)不宜過多地參與行政執(zhí)法活動(dòng)過程中，避免對行政執(zhí)法效率的影響。然而，當(dāng)某種執(zhí)法行為一旦違法將造成嚴(yán)重后果時(shí)，需要檢察機(jī)關(guān)介入執(zhí)法行為過程中，對行政環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，避免不利后果的產(chǎn)生。

3.堅(jiān)持合法性審查而非合理性審查原則。現(xiàn)代法治對于行政行為的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括合法性和合理性，行政行為不僅需要在內(nèi)容、程序等方面符合法律規(guī)定，還要具有正當(dāng)動(dòng)機(jī)、符合公正法則。檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對行政行為的合法性監(jiān)督是檢察監(jiān)督的應(yīng)有之意，而對行政行為的合理性則不宜列入檢察監(jiān)督的范圍。這是因?yàn)?，一方面，行政自由裁量?quán)乃行政機(jī)關(guān)依法享有的專屬權(quán)限，對其行使的合理性問題一般情況下行政權(quán)以外的公權(quán)力不得干涉；另一方面，由于合理性問題主要取決于具體行政行為所面對的事實(shí)——甚至包括客觀情境、政策、行為習(xí)慣等等，具有相當(dāng)?shù)奶厥庑浴?/p>

（二）行政執(zhí)法監(jiān)督的對象

要確立檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，必須明確監(jiān)督對象，使監(jiān)督權(quán)能夠有針對性地進(jìn)行?；谏鲜鎏厥獗O(jiān)督的原則，筆者認(rèn)為，并不是要將所有行政行為均納入到檢察監(jiān)督的范疇，而是應(yīng)當(dāng)確定在一定范圍內(nèi)。

第一，應(yīng)明確檢察監(jiān)督針對的是具體行政行為，而非抽象行政行為。抽象行政行為是行政主體在行使職權(quán)的過程中，制定和發(fā)布具有普遍約束力規(guī)則的行為，包括立法性抽象行政行為和非立法性抽象行政行為。目前，由于法院對兩類抽象行政行為均沒有審查權(quán)，因此，檢察機(jī)關(guān)不宜將兩類抽象行政行為作為檢察監(jiān)督的對象。具體行政行為是行政主體針對特定相對人作出的具有特定效力的行為，行政相對人如果對特定的幾類具體行政行為不服，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。具體行政行為的可訴性，使得檢察機(jī)關(guān)具備了對其進(jìn)行監(jiān)督的可行性，從而實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對行政權(quán)的監(jiān)督。

第二，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)是對特定的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督，限定為三種類型，即對限制、剝奪人身自由的行政行為、對涉嫌犯罪案件不移送刑事司法程序的行為以及嚴(yán)重?fù)p害公共利益的行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。人身自由權(quán)是人權(quán)的重要組成部分，任何限制、剝奪人身自由的行為，必須經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序，充分保障被執(zhí)行人的權(quán)利救濟(jì)途徑，并經(jīng)過一定的司法審查程序。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，存在著行政拘留、治安拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)等行政強(qiáng)制措施或行政處罰類別，此類行政行為與刑事領(lǐng)域中的拘留、逮捕等刑事強(qiáng)制措施具有相似之處，都是以限制或剝奪人身自由為結(jié)果。憲法和刑事訴訟法均規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)提請逮捕的案件具有審查批準(zhǔn)權(quán)，以此加強(qiáng)對公安機(jī)關(guān)逮捕行為的監(jiān)督，筆者認(rèn)為，亦應(yīng)當(dāng)確立檢察機(jī)關(guān)對限制或剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為的監(jiān)督，以保障人權(quán)。當(dāng)前行政執(zhí)法中“有案不送”、“以罰代刑”的問題仍然存在，行政機(jī)關(guān)查處的大量行政違法案件中，移送公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)涉嫌犯罪的線索十分有限，對于此類問題，需要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，行政行為針對的是不特定公眾，此類行為一旦違法，將使得公共利益受到損害。行政復(fù)議或行政訴訟必須有行政相對人的申請才能提起，對于公共利益受到損害的情形，由于沒有合格的申請人或原告，而無法通過救濟(jì)機(jī)制維護(hù)利益。對于此種情形，需要發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用，并代表國家維護(hù)公眾利益。

（三）行政執(zhí)法監(jiān)督的方式

要充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的作用，應(yīng)根據(jù)不同的監(jiān)督對象，實(shí)施有針對性的監(jiān)督方式，確保監(jiān)督實(shí)效。

對于限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為，應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督審查權(quán)。由于此類行政強(qiáng)制措施或行政處罰行為是以限制或剝奪人身自由為代價(jià)，行政主體在行使權(quán)力的過程中，必須堅(jiān)持比例原則，使行使的手段和目的之間存在適當(dāng)?shù)谋壤?。如果行政主體違法行使該項(xiàng)權(quán)力，將會(huì)對人身自由造成侵犯，甚至產(chǎn)生無法挽回的不利后果。因此，檢察機(jī)關(guān)對限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施和行政處罰行為，應(yīng)當(dāng)采取事前審查的方式進(jìn)行監(jiān)督，避免不利后果的產(chǎn)生?？梢栽诹⒎▽用娲_立檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查權(quán)，行政相對人在得知將被施以限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施或行政處罰且決定尚未執(zhí)行時(shí)，可向檢察機(jī)關(guān)提出檢舉或控告，在符合法定條件的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以受理相對人的檢舉或控告，從而啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督審查程序。檢察機(jī)關(guān)對限制、剝奪人身自由的行政強(qiáng)制措施或行政處罰決定的案件事實(shí)和法律依據(jù)方面進(jìn)行審查，認(rèn)為決定的作出不符合法律規(guī)定的，應(yīng)將審查結(jié)果告知申請人和行政機(jī)關(guān)，并采取檢察建議或糾正違法通知書的方式，督促行政主體加以整改。

對于“有案不送”、“以罰代刑”的行政行為，應(yīng)充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”機(jī)制中的監(jiān)督作用。“行刑銜接”是實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接的運(yùn)轉(zhuǎn)模式，也是加強(qiáng)行政執(zhí)法外部監(jiān)督的重要途徑。目前，“行刑銜接”工作機(jī)制已經(jīng)在各地相繼開展，筆者認(rèn)為，該機(jī)制中應(yīng)著重發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在提前介入和責(zé)任追究方面的積極作用?！疤崆敖槿搿敝贫仁窃凇靶行蹄暯印敝?，對重大的或有廣泛社會(huì)影響的涉嫌犯罪案件，人民檢察院派員提前介入行政機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)，對可能涉及犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相關(guān)職能部門調(diào)查處理的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)通知檢察機(jī)關(guān)介入調(diào)查，將引導(dǎo)取證工作向前延伸到刑事立案之前，防止證據(jù)滅失，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并查處其中的瀆職犯罪線索。[5]此外，還應(yīng)確立檢察機(jī)關(guān)的責(zé)任追究建議權(quán)。為確保行政執(zhí)法監(jiān)督效果，解決檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督手段“剛性”不足的問題，應(yīng)當(dāng)針對有案不移送的問題建立嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)發(fā)送兩次以上檢察建議，行政機(jī)關(guān)無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行的，檢察機(jī)關(guān)可以建議紀(jì)檢監(jiān)察部門對其進(jìn)行行政上的處分。

對于侵害公共利益的行政違法行為，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政監(jiān)督訴訟的權(quán)力。所謂行政監(jiān)督訴訟，是指在檢察監(jiān)督過程中，檢察機(jī)關(guān)以國家的名義將涉及國家、社會(huì)公益等類型的行政案件提交審判機(jī)關(guān)，由其依法進(jìn)行審理的制度。[6]按照傳統(tǒng)“訴訟利益”的理論，原告只能限于與自身利益有法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織。但隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期的到來，在國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染等領(lǐng)域，行政違法行為侵害了公共利益，而沒有適格主體提起行政訴訟。賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政監(jiān)督之訴的權(quán)力，能夠使檢察機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的過程中，對于發(fā)現(xiàn)的行政違法行為，提起監(jiān)督訴訟，從而強(qiáng)化檢察監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。

四、結(jié)語

檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)需要建立一套完整的機(jī)制體系，但當(dāng)務(wù)之急是完善行政執(zhí)法監(jiān)督的相關(guān)立法，特別是修改《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定，在法律層面賦予檢察機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，拓展檢察監(jiān)督途徑，從而推動(dòng)檢察工作的科學(xué)發(fā)展。

[1]袁曙宏.論加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督[J].法學(xué)論壇,2003，(2):100-101.

[2]謝佑平.中國檢察監(jiān)督的政治性與司法性研究[M].北京:中國檢察出版社.2010.46-50.

[3]2010年全國法院審理各類案件情況[EB/OL],http://www.court.gov.cn/qwfb/sfsj/201103/t20110324_19084.htm

[4]陳駿業(yè).行政權(quán)力檢察監(jiān)督的探索與構(gòu)想[J].人民檢察，2005，(6):46-49.

[5]慕平.法律監(jiān)督機(jī)制新探索[M].北京:法律出版社，2010，30-35.

[6]時(shí)洪.行政檢察監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)初探[J].檢察實(shí)踐，2005，(4):90-93.

Key works：Administrative Enforcement;Prosecutorial Supervision;Supervisory Review;Supervisory Litigations.

Mechanic Construction of Prosecutorial Supervision on Administrative Enforcements

HUO Cheng-ru
（DaXingDistrict People's Procuratorate ofBeijingMunicipality,Beijing,102600）

The prosecutorial supervision on administrative enforcements constitutes a part of the prosecutorial powers.This is not only based on the Constitution,but also provided by some administrative regulations and normative documents.The Organic Act on People's Procuratorates must be revised in order to contain the prosecutorial power to supervision.This is required not only by checking and balancing,but also resolving of present problems.The supervision must observe the principles of special supervision,exante supervision and review of legality.It must be limited on those special administrative actions relating to restrictions and deprivations of personal freedom,omissions to transfer the crimes to the judicial proceedings,and serious threatening to public interest.In so doing,the power to supervisory review,the power to play a role in linkage mechanism between administration and criminal proceedings,and the power to lodge litigations must be granted to the procuratorates.

D926.4

A

2095-1140（2011）6-0064-05

2011-10-06

霍成茹（1982- ），女，河北唐山人，北京市大興區(qū)人民檢察院干部處助理檢察員，中國政法大學(xué)刑法學(xué)碩士，主要從事檢察理論和機(jī)制研究。

左小絢）