楊孝艷 張勇剛

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008；2.江蘇省豐縣大沙河鎮(zhèn)政府，江蘇 徐州 221733）

現(xiàn)行鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化弊端及對(duì)策分析

楊孝艷1張勇剛2

（1.中國(guó)礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，江蘇 徐州 221008；2.江蘇省豐縣大沙河鎮(zhèn)政府，江蘇 徐州 221733）

當(dāng)前，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理已經(jīng)取得了顯著的成效，但也存在一系列問(wèn)題，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村民委員會(huì)之間的關(guān)系就是個(gè)敏感的問(wèn)題，它們之間仍然有著強(qiáng)烈的上下級(jí)命令關(guān)系，行政化還很嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的原因主要是壓力型行政體制的存在、規(guī)范性制度供給的短缺、傳統(tǒng)政治文化的影響等。要理順鄉(xiāng)村關(guān)系，具體要做到：其一，加強(qiáng)縣以上各級(jí)政府對(duì)“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的宏觀調(diào)控；其二，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的程序化；其三，改革基層政府績(jī)效考核制度，構(gòu)建社會(huì)化的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

鄉(xiāng)村治理；鄉(xiāng)村關(guān)系；行政化

一 鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的表現(xiàn)

目前，我國(guó)的很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村民委員會(huì)（簡(jiǎn)稱村委會(huì)，下同）之間仍然保持著強(qiáng)烈的上下級(jí)行政命令關(guān)系，或者說(shuō)是一種行政化的鄉(xiāng)村關(guān)系，與法律規(guī)定的“指導(dǎo)關(guān)系”尚有一定的距離。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)有較大的干預(yù)和控制能力，大多數(shù)村委會(huì)的主要工作是完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)。當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的主要表現(xiàn)有：

第一，干預(yù)村民的選舉，控制村級(jí)組織的人員配備。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》 明確規(guī)定：“ 選舉村民委員會(huì)由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人。村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員會(huì)成員。村民委員會(huì)每屆任期三年，屆滿應(yīng)當(dāng)及時(shí)舉行換屆選舉，村民委員會(huì)成員可以連選連任?！盵1]然而，在村干部的選舉過(guò)程中，一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、黨委對(duì)民主選舉顧慮重重，為了“有效地領(lǐng)導(dǎo)村級(jí)組織”，力求選出用的順手的干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借《村組法》規(guī)定的對(duì)村委會(huì)的“指導(dǎo)權(quán)”，憑借著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所具有的資源優(yōu)勢(shì)、組織權(quán)威等，對(duì)村民的選舉濫用自由裁量權(quán)，左右選舉結(jié)果，破壞村民選舉的直接性、獨(dú)立性。如果還不能達(dá)到目的，他們就以各種理由否定選舉的結(jié)果，甚至取消村委會(huì)的直接選舉，變村民的直選為官員的欽定，直接指定或委派村委會(huì)主任和村委會(huì)其它干部。這種違背制度安排的做法，許多村民稱之為“上面定框子，群眾劃圈子”，部分村干部稱之為“走過(guò)場(chǎng)，搞形式”。

第二，任務(wù)指標(biāo)下達(dá)。在壓力型行政體制下，為了完成任務(wù)指標(biāo)，有效的調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往通過(guò)下達(dá)各種指令性計(jì)劃、指標(biāo)、任務(wù)和命令，干涉村民委員會(huì)的工作內(nèi)容和方向。尤其是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方，各地為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，往往將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)和財(cái)稅利潤(rùn)指標(biāo)從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，再到村甚至每個(gè)農(nóng)戶，層層分解下達(dá)。而完成這這些任務(wù)和指標(biāo)作為考核組織和個(gè)人的“政績(jī)”的主要標(biāo)準(zhǔn)。甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年與縣政府簽訂“目標(biāo)責(zé)任書”?！澳繕?biāo)責(zé)任書”詳細(xì)規(guī)定了當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)的達(dá)標(biāo)指標(biāo)、考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲規(guī)定。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的行政化傾向也就在所難免。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了目標(biāo)的完成和自身工作的便利，干涉或者直接壟斷村務(wù)的管理權(quán)行為，以“行政式”管理代替村民的民主自治管理，是對(duì)村民自我管理權(quán)的剝奪，是在“鄉(xiāng)政村治”格局下鄉(xiāng)村互動(dòng)運(yùn)作中對(duì)制度安排的一種重大的偏離。

第三，決策中“由民做主”轉(zhuǎn)化為“為民做主”。民主決策是村民自治的重要環(huán)節(jié)。誰(shuí)扮演決策主體、決策什么、如何決策，是事關(guān)村民能否享有自治權(quán)的關(guān)鍵。按照《村組法》規(guī)定，村莊公共事務(wù)實(shí)行民主決策，村民和村干部是決策的主體，對(duì)涉及村莊和村民利益的事務(wù)擁有全部的決策權(quán)，我們把這種決策稱之為“由民決策”。然而，當(dāng)前真正實(shí)現(xiàn)由民決策的村莊很少，絕大多數(shù)村莊的決策都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不同程度的行政參與，出現(xiàn)村民做不了主的情況。為了保證政令的暢通和對(duì)村莊的控制，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至直接包辦，直接“為民做主”。實(shí)際運(yùn)行的“村治”被嵌入了大量的“鄉(xiāng)政”因素，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊之間的“指導(dǎo)——協(xié)助”關(guān)系和“命令——服從”關(guān)系同時(shí)并存，運(yùn)作中鄉(xiāng)村互動(dòng)關(guān)系往往表現(xiàn)為“命令、指導(dǎo)、服從、協(xié)助”關(guān)系?？傮w來(lái)說(shuō)，命令與服從的關(guān)系仍占據(jù)主導(dǎo)地位。

二 鄉(xiāng)村關(guān)系行政化的原因分析

目前，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中出現(xiàn)的行政化嚴(yán)重阻礙了新型農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，所以，對(duì)于這種鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化趨勢(shì)出現(xiàn)的原因我們要深入的分析。

第一，壓力型行政體制的存在是鄉(xiāng)村關(guān)系異化的根源。當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系沖突的根源在于結(jié)構(gòu)和功能的斷裂，“鄉(xiāng)政村治”的農(nóng)村格局中，存在著“二元權(quán)力”，一是國(guó)家權(quán)力，它運(yùn)行的表現(xiàn)形式是自上而下，主要表現(xiàn)在國(guó)家掌握著行政管理權(quán)，通過(guò)其權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)社會(huì)的治理，國(guó)家的職能就是用手中掌握的權(quán)力整合整個(gè)社會(huì)資源，從而達(dá)到維持農(nóng)村秩序的目的；二是農(nóng)村社會(huì)中內(nèi)生的公共權(quán)力，它運(yùn)行的表現(xiàn)形式是自下而上的，主要是通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的村委會(huì)來(lái)運(yùn)作的，它的主要職責(zé)就是在國(guó)家相關(guān)的法律法規(guī)下，對(duì)農(nóng)村中的一些公共事務(wù)進(jìn)行管理。這樣從農(nóng)村汲取、整合社會(huì)資源，維持農(nóng)村秩序的行政權(quán)力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)斷層，失去了權(quán)力運(yùn)行的結(jié)構(gòu)依托，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了汲取社會(huì)資源，對(duì)村民自治組織進(jìn)行行政干預(yù)是最便利的手段，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)的國(guó)家權(quán)力與村民自治權(quán)力的沖突。

第二，規(guī)范性制度供給的短缺是鄉(xiāng)村關(guān)系失范的重要原因。這里的“制度”有兩個(gè)層面含義：其一是指規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系，保障村委會(huì)自治權(quán)利的法律制度；其二是指落實(shí)農(nóng)民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，規(guī)定村民自治內(nèi)容的規(guī)章制度。[2]《村民委員會(huì)組織法》第四條對(duì)于鄉(xiāng)村關(guān)系作了如下規(guī)定“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對(duì)村民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！睉?yīng)該說(shuō)，就成文的法律制度而言，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和無(wú)原則化的，既沒(méi)有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒(méi)有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。[3]這種模糊的規(guī)定沒(méi)有可操作性，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)各取所需提供了制度的空隙，在這種背景下，鄉(xiāng)村關(guān)系行政化趨向也就在所難免。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某些方面破壞村民自治時(shí)，村委會(huì)一般不會(huì)訴諸司法機(jī)關(guān)，這就說(shuō)明了當(dāng)前的司法維權(quán)工作做得遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！缎姓V訟法》規(guī)定，對(duì)于違反《村組法》干涉村民自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為，村委會(huì)可以依法向縣級(jí)人民法院提起行政訴訟，法院應(yīng)依法受理并做出公正裁決。事實(shí)上，司法機(jī)關(guān)對(duì)于村委會(huì)的保障與維權(quán)很不到位，使村委會(huì)在違法侵害面前無(wú)能為力，導(dǎo)致鄉(xiāng)村關(guān)系難以協(xié)調(diào)發(fā)展。

第三，傳統(tǒng)政治文化的影響。著名的現(xiàn)代化理論研究者英格爾斯認(rèn)為：“完善的現(xiàn)代制度以及伴隨而來(lái)的指導(dǎo)大綱，管理守則，本身是一些空的軀殼，如果一個(gè)國(guó)家的人民缺乏一種能賦予這些制度以真實(shí)生命力的廣泛的現(xiàn)代心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用著這些現(xiàn)代制度的人自身還沒(méi)有從心理、思想、態(tài)度和行為方式上都經(jīng)歷一個(gè)向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇結(jié)局是不可避免的。”[4]可見，與現(xiàn)代制度相適應(yīng)的政治文化，是這種制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。延續(xù)幾千年的封建社會(huì)為人民注入了太多的“忠君”、“官本位”思想，整個(gè)社會(huì)籠罩在國(guó)家的控制之下，新中國(guó)成立以后，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系格局并沒(méi)有發(fā)生改變，仍然繼續(xù)實(shí)行著這種行政化關(guān)系，國(guó)家的權(quán)力滲透到社會(huì)中的每一處角落。自提倡村民自治以來(lái)，國(guó)家頒行了各種法律來(lái)保證村民自治的順利實(shí)施，期望達(dá)到一種理想的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)真正能做到“指導(dǎo)”與“協(xié)助”的關(guān)系，但是，由于傳統(tǒng)思想的根深蒂固，鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化是不可能一朝一夕就能泯滅的。

三 理順鄉(xiāng)村關(guān)系，構(gòu)建多贏的鄉(xiāng)村互動(dòng)機(jī)制

鄉(xiāng)村關(guān)系的行政化必須要理順鄉(xiāng)村關(guān)系，提出切實(shí)可行的措施來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展，具體需要做到：

（一）加強(qiáng)縣以上各級(jí)政府對(duì)“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的宏觀調(diào)控。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間往往會(huì)存在著行為失范，要想對(duì)這種行為失范進(jìn)行調(diào)解，僅僅依靠這兩方面的努力是不行的，這就需要縣以上各級(jí)政府的調(diào)節(jié)和監(jiān)督。眾所皆知，縣及其縣以上政府遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村，對(duì)于鄉(xiāng)村治理中的各項(xiàng)事務(wù)涉及的比較少，所以，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)的利益起沖突的時(shí)候，縣及其縣以上政府不受其利益的限制，這樣在鄉(xiāng)村互動(dòng)的時(shí)候就能在具體的事務(wù)當(dāng)中起到糾偏和調(diào)停的作用，并且在一定程度上對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，可以防止權(quán)力的異化，從而保證“鄉(xiāng)政村治”的順利實(shí)施。

（二）規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的程序化。《村組法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但是，這種界定非常的模糊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間的權(quán)限范圍還是沒(méi)有嚴(yán)格的區(qū)分清楚。我們都知道，我國(guó)現(xiàn)在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理鄉(xiāng)村關(guān)系當(dāng)中發(fā)揮的仍然是“領(lǐng)導(dǎo)”的作用，干涉村民自治的順利實(shí)施。所以，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)權(quán)是非常有必要的，這樣可以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過(guò)多“指導(dǎo)”行為進(jìn)行約束，從而可以保證村民自治的正常運(yùn)作。但是，由于中國(guó)的地域發(fā)展不平衡，想要用一部成文法對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系進(jìn)行嚴(yán)格的可操作的界定是非常困難的，所以，這就需要在相關(guān)的法律法規(guī)下，補(bǔ)充相關(guān)的程序性規(guī)定，以實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的程序化。首先，嚴(yán)格明確相關(guān)的法律法規(guī)，尤其是依照《憲法》與《村組法》中確立的“鄉(xiāng)政村治”精神，關(guān)于村民選舉、鄉(xiāng)村事務(wù)等程序性法律要嚴(yán)格實(shí)施。其次，各人大常委會(huì)要制定相關(guān)的法律明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)各自的職權(quán)，界定好各自的利益邊界。最后，在鄉(xiāng)政村治法律及其實(shí)施辦法中，考慮增加、補(bǔ)充有關(guān)法律后果的條款，如規(guī)定無(wú)正當(dāng)理由拒不完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的國(guó)家任務(wù)或者非法干預(yù)村內(nèi)事務(wù)的有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，維護(hù)鄉(xiāng)政村治法律體系權(quán)威。

（三）改革基層政府績(jī)效考核制度，構(gòu)建社會(huì)化的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。按理說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)都應(yīng)該是“鄉(xiāng)政村治”的主體，但是，很多村莊根本就沒(méi)有互動(dòng)，只是單方面的被領(lǐng)導(dǎo)，這種情況與鎮(zhèn)政府績(jī)效考核制度有關(guān)。“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的效果往往由政府單方面做出，是一種單邊的和單方的評(píng)價(jià)，實(shí)際上制度實(shí)施的狀況和績(jī)效應(yīng)該由村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣以上的各級(jí)政府共同評(píng)估。只有對(duì)多個(gè)鄉(xiāng)村治理主體的評(píng)價(jià)綜合考察，才能發(fā)現(xiàn)制度實(shí)施的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)多贏的結(jié)果，不合理的考評(píng)機(jī)制的存在是鄉(xiāng)村關(guān)系不和諧的一個(gè)重要原因。由于村民對(duì)基層政府的考評(píng)沒(méi)有發(fā)言權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村治理的過(guò)程中，往往會(huì)忽視農(nóng)民的利益，迎合上級(jí)政府的喜好。因此，改革基層政府的績(jī)效考評(píng)制度是促進(jìn)鄉(xiāng)村關(guān)系和諧發(fā)展的一個(gè)重要因素，合理的政府績(jī)效考評(píng)內(nèi)容體系要充分的吸取村民的意見，各級(jí)政府要經(jīng)常聽取社會(huì)輿論和村民的呼聲，對(duì)“鄉(xiāng)政村治“及時(shí)作出評(píng)估，提出意見，通過(guò)制度化渠道，把結(jié)果和意見反饋給鄉(xiāng)政府和村莊，基層官員的考核，既要考慮數(shù)字指標(biāo)完成情況，又要考慮對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的貢獻(xiàn)情況，防止考評(píng)的片面化，單一化。

結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村治理的好壞事關(guān)社會(huì)的發(fā)展和國(guó)家的長(zhǎng)治久安，當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理取得了良好的成績(jī)，但是鄉(xiāng)村關(guān)系中的行政化趨勢(shì)還非常嚴(yán)重，這勢(shì)必影響到鄉(xiāng)村治理的良性發(fā)展。所以，處理好鄉(xiāng)村關(guān)系中的行政化是非常必要的，具體要做到以下幾點(diǎn)：第一，加強(qiáng)縣以上各級(jí)政府對(duì)“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的宏觀調(diào)控；第二，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)政村治”制度實(shí)施的程序化；第三，改革基層政府績(jī)效考核制度，構(gòu)建社會(huì)化的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。但我們要看到，這些措施并不一定能處理好目前出現(xiàn)的鄉(xiāng)村也關(guān)系行政化，這需要在以后的實(shí)踐中不斷創(chuàng)新。

[1]張世龍.小城鎮(zhèn)建設(shè)中的農(nóng)村組織創(chuàng)新[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào),2004（2）.

[2]白鋼.中國(guó)村民白治法制建設(shè)評(píng)議[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2004（1）.

[3]中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)[C]. 1998(28).

[4]殷陸君.人的現(xiàn)代化[M].成都：四川人民出版社,1985 :4.

SThe Administrative Problems And Solutions Of Relationship Between The Current Village And Rural Governance

YANG Xiao-yan1，ZHANG Yong-gang2
(1.China University of Mining and Technology,Xuzhou 221108，China；2.Dashahe government,Xuzhou 221733，China；)

At present, China's rural governance has achieved remarkable results, but there are a range of issues, the relationship between the village committee and Rural Governance is a sensitive issue there is still a strong relationship between higher and lower orders between them, the administrative of them is serious. The main reason for this phenomenon is the existence of pressure-type administrative system, , the shortage supply of regulatory system, the impact of traditional political culture. To straighten out the relationship between villages and rural governance, we must to do the following: Firstly, strengthen all levels of government above the county level, implement macro-control to"Rural Governance"; Secondly, regulate the guidance right of rural governance, realize the progressive of "Rural Governance"system implementation; Thirdly,reform grass-roots government performance appraisal system, and build communityoriented performance evaluation mechanism.

Rural Governance; village relations; administration

D035

A

1008-9128（2011）03-0022-03

2010-04-13

楊孝艷（1984-），女，山東臨沂人，在讀碩士。研究方向：行政論理。

[責(zé)任編輯 張燦邦]