何曉瓊，鐘祝

（1.西北師范大學(xué)政法學(xué)院，甘肅蘭州730070；2.河西學(xué)院政法學(xué)院，甘肅張掖734000）

從“十一五”期間轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力4500萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到47.5%，到 “十二五”時(shí)期新增就業(yè)4500萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率將提高4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到51.5%，［1］充分說(shuō)明了我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展明顯加快。但是一些公共服務(wù)尚未擺脫城鄉(xiāng)二元分治結(jié)構(gòu)的影響，制約著農(nóng)民最終轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的進(jìn)程。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性接納和社會(huì)性排斥的雙重特點(diǎn)，勞動(dòng)權(quán)益受損、保障權(quán)利缺失、基本公共服務(wù)非均等化、利益訴求表達(dá)不暢以及制度設(shè)置的障礙，已經(jīng)成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移真正實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)、遷移定居、融入城鎮(zhèn)的根本性問(wèn)題。

一、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移及農(nóng)民市民化面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）分配關(guān)系不合理，勞動(dòng)權(quán)益嚴(yán)重受損

現(xiàn)在，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度取得很大進(jìn)展，基本解決了農(nóng)民進(jìn)城求職受歧視的問(wèn)題。隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力規(guī)模的擴(kuò)大，矛盾主要集中在工資待遇、勞動(dòng)時(shí)間、勞動(dòng)安全等勞動(dòng)權(quán)益問(wèn)題方面。享有平等的就業(yè)權(quán)同勞動(dòng)收益緊密相連，農(nóng)村勞動(dòng)力的勞動(dòng)權(quán)益從根本上得不到保障，進(jìn)一步說(shuō)明了城鄉(xiāng)規(guī)范的市場(chǎng)機(jī)制、統(tǒng)一開(kāi)放的勞動(dòng)力市場(chǎng)制度需要進(jìn)一步完善。

初次分配中勞資關(guān)系失衡，農(nóng)村勞動(dòng)力工資待遇水平?jīng)]有明顯的提高，拖欠工資現(xiàn)象沒(méi)有根除。在國(guó)家經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的同時(shí)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力并沒(méi)有享受到所在城市的發(fā)展成果。農(nóng)村勞動(dòng)力的勞動(dòng)報(bào)酬與城鎮(zhèn)職工相比較普遍偏低，同他們所從事的勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、工作環(huán)境惡劣的付出極不相稱(chēng)。據(jù)2002年抽選2000戶農(nóng)村流動(dòng)人口調(diào)查表明：70%以上的農(nóng)村勞動(dòng)力月收入在600元以下，20%左右月收入在600～800元之間，只有少數(shù)能拿到千元以上的工資。［2］一些地方雖然出臺(tái)最低工資標(biāo)準(zhǔn)，但是最低工資保障制度沒(méi)有得到有效執(zhí)行，按照國(guó)家規(guī)定的工作時(shí)間，30%～40%的農(nóng)民工工資低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制尚未形成，再加上經(jīng)常性的工資拖欠，嚴(yán)重挫傷農(nóng)民外出務(wù)工的積極性。

超時(shí)勞動(dòng)，嚴(yán)重侵犯休息權(quán)。超時(shí)勞動(dòng)、額外加班、不付加班費(fèi)的現(xiàn)象比較普遍，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2004年調(diào)查顯示，許多地方農(nóng)民工每天平均工作時(shí)間在11個(gè)小時(shí)左右，每月工作時(shí)間在26天以上。額外加班、義務(wù)加班、無(wú)雙休日、節(jié)假日沒(méi)有休息司空見(jiàn)慣。有些地方甚至強(qiáng)迫工人連續(xù)加班，以致發(fā)生心理疾病或勞累過(guò)度致死的事情。

勞動(dòng)安全條件差，安全隱患大。許多中小企業(yè)根本沒(méi)有合格的廠房，往往是生產(chǎn)、生活、倉(cāng)庫(kù)三合一。車(chē)間空氣污濁，機(jī)器轟鳴，粉塵彌漫，嚴(yán)重?fù)p害工人的身體健康。此外，工廠安全設(shè)施缺乏，容易引發(fā)職業(yè)病和工傷事故，造成嚴(yán)重后果后農(nóng)民工得不到應(yīng)有的救治和善后補(bǔ)償，工人普遍感到缺乏安全保障。這種不和諧的勞資關(guān)系，迫使大量農(nóng)民自動(dòng)放棄在城市的就業(yè)機(jī)會(huì)，逆城市化潮流流回農(nóng)村。

（二）社會(huì)保障權(quán)利嚴(yán)重缺失，出現(xiàn)逆城市化的傾向

現(xiàn)有針對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的各項(xiàng)社會(huì)保障政策，不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力向上流動(dòng)的長(zhǎng)久預(yù)期，更不能從現(xiàn)有的社會(huì)保障中獲得所帶來(lái)的益處。我們往往關(guān)注社會(huì)保障在農(nóng)村的覆蓋，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)原有各種風(fēng)險(xiǎn)保障能力，但卻忽視了處在“夾縫中的群體”在社會(huì)保障覆蓋下獲得的實(shí)際利益。城市社區(qū)是現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)的受益者，其實(shí)城市市民社會(huì)保障權(quán)益的增加是以農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力保障權(quán)益的缺失為代價(jià)，這本身就是公平公民權(quán)的喪失。在養(yǎng)老保險(xiǎn)、子女教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力完全被排斥和拒絕于城市社會(huì)保障體系之外。城市職工普遍享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn)，但社會(huì)保障極少覆蓋進(jìn)城的農(nóng)村勞動(dòng)力，既沒(méi)有最低生活保障和失業(yè)保障，就連農(nóng)村勞動(dòng)力需求迫切的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)目前也僅是覆蓋少數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力。即使少部分參加保險(xiǎn)，由于保險(xiǎn)關(guān)系不能自由流通，隨著工作地點(diǎn)的變動(dòng)失保，最終使農(nóng)村勞動(dòng)力成為游離于城市的 “邊緣人”，只能年輕時(shí)在城市 “出賣(mài)青春”，年老或喪失勞動(dòng)能力時(shí)被迫離開(kāi)城市。這種城鄉(xiāng)二元分治的保障制度性和體制性障礙，極大限制了農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，嚴(yán)重影響中國(guó)的城市化進(jìn)程。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力懷揣夢(mèng)想毅然決然地離開(kāi)了鄉(xiāng)村，失去日出而作、日落而息的那片土地，倘若流入地城市不積極地接納他們，甚至采取排斥、歧視的態(tài)度，隨著融入城市夢(mèng)想破滅而來(lái)的，將是絕望與憤怒。

（三）基本公共服務(wù)非均等化，拉大了城鄉(xiāng)差距

基本公共服務(wù)是建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維持本國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定、基本的社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會(huì)條件。基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差距有兩種基本形態(tài)：地理性差距與制度性差距。所謂基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)地理性差距，是指由于城鄉(xiāng)居民各自所處地理位置不同而所能享受的基本公共服務(wù)水平的城鄉(xiāng)差異；所謂基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)制度性差距，是指城鄉(xiāng)居民由于戶籍身份制度不同而所能享受的基本公共服務(wù)水平的城鄉(xiāng)差異。［3］在兩種形態(tài)的城鄉(xiāng)差距中，制度性差距是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的主要方面，阻礙著中國(guó)的發(fā)展轉(zhuǎn)型與社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

在城鄉(xiāng)分割的公共產(chǎn)品供給制度下，城鄉(xiāng)居民在獲得包括社會(huì)保護(hù)在內(nèi)的公共服務(wù)的權(quán)利和機(jī)會(huì)上，存在巨大差異。［4］這種巨大的差異是由我國(guó)公共財(cái)政配置主要向工業(yè)和城市傾斜造成的。城市優(yōu)先發(fā)展、城市居民優(yōu)先享受、城市資源優(yōu)先配置的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略至今未有太大改觀。從 “以農(nóng)養(yǎng)工”到 “農(nóng)工自養(yǎng)”，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給上的相對(duì)獨(dú)立和不均衡日益顯現(xiàn)。與城市相比，國(guó)家對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴(yán)重不足，這種差距在農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過(guò)程中表現(xiàn)尤為突出，主要集中在六個(gè)方面：子女無(wú)法享受城市公共義務(wù)教育資源；轉(zhuǎn)移勞動(dòng)缺乏社會(huì)保障服務(wù)，尤其社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；缺乏公共衛(wèi)生健康服務(wù)；缺乏公共就業(yè)服務(wù)；缺乏公共文化服務(wù)；缺乏住房保障服務(wù)。這些基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)制度性差距則完全是人為的制度分割的結(jié)果，其實(shí)質(zhì)是一種歧視性的國(guó)民待遇。同時(shí)過(guò)度向城市傾斜的公共財(cái)政政策，造成中國(guó)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重的落后與不足，制約了農(nóng)村居民的消費(fèi)和投資增長(zhǎng)，進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)差距，最終影響社會(huì)的公平與正義。

（四）表達(dá)利益訴求的渠道不暢，缺乏城市管理的權(quán)利

與戶口相聯(lián)系，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在居住、就業(yè)的發(fā)達(dá)地區(qū)和流入城市沒(méi)有選舉權(quán)、被選舉權(quán)，不能參與民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督，導(dǎo)致在城市社會(huì)政策制定、利益關(guān)系的協(xié)調(diào)中忽視或傷害他們的利益。當(dāng)?shù)卣疄?“民”辦實(shí)事，也主要針對(duì)本轄區(qū)有戶口、有選舉權(quán)的城市常住居民，一些行政部門(mén)對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力權(quán)益受損害充耳不聞，利益協(xié)調(diào)機(jī)制嚴(yán)重失衡。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力是發(fā)達(dá)地區(qū)生產(chǎn)一線的主力、社會(huì)的主人、城市建設(shè)的先鋒，這群人創(chuàng)造了城市的繁榮，滿懷豪情地?fù)]灑自己的青春和汗水。他們需要社會(huì)安全和保護(hù)，同時(shí)也是維護(hù)社會(huì)安定的力量，但是城市管理者卻往往把他們當(dāng)做不安定因素和不和諧音符。政治上低參與、權(quán)益上低保障、公共服務(wù)上低享受，這些利益扭曲致使極少數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力鋌而走險(xiǎn)，有的甚至走上具有 “自我救助”性質(zhì)的犯罪道路。如果進(jìn)城農(nóng)民的弱勢(shì)地位長(zhǎng)期得不到根本扭轉(zhuǎn)，就會(huì)使社會(huì)肌體變得脆弱，衍生出一系列社會(huì)問(wèn)題，一些非法的 “維權(quán)織織”就有可能乘虛而入，造成工人階級(jí)隊(duì)伍和工會(huì)組織的分裂，甚至被敵對(duì)勢(shì)力所利用，成為我國(guó)社會(huì)安全運(yùn)行的隱憂，造成社會(huì)不穩(wěn)定甚至動(dòng)蕩。

（五）制度設(shè)置的障礙，堵塞了農(nóng)村勞動(dòng)力渠道

戶籍改革的光環(huán)僅僅停留在極少數(shù)特殊移民身上，如全國(guó)勞動(dòng)模范、國(guó)家優(yōu)秀創(chuàng)新人才、技術(shù)移民等。農(nóng)村勞動(dòng)力即使是熟練的技術(shù)工，企業(yè)非常想留下他們。由于達(dá)不到所在城市的落戶條件，這些熟練的技術(shù)工最終很難落戶城市，關(guān)閉農(nóng)民向上流動(dòng)的大門(mén)，也堵塞了農(nóng)民演變成市民的通道。一些城市對(duì)進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民要求擁有自己的產(chǎn)權(quán)房，普遍限定購(gòu)買(mǎi)70～100平方米住房才可以申請(qǐng)城市戶口。隨著城市房?jī)r(jià)的飆升，當(dāng)?shù)匾话愎珓?wù)員買(mǎi)房也需貸款，而農(nóng)村勞動(dòng)力在城市沒(méi)有住房公積金，也不可能在城市貸款，這樣只能永遠(yuǎn)打工，年老體衰時(shí)無(wú)奈返回農(nóng)村。只有極少數(shù)的 “精英”農(nóng)民實(shí)現(xiàn)這一跨越。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對(duì)勞務(wù)輸出縣301個(gè)村的調(diào)查，改革以來(lái)因外出就業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)遷移定居的農(nóng)民工，只相當(dāng)于目前外出就業(yè)農(nóng)民工的1.7%。若按照這個(gè)比例計(jì)算，全國(guó)1.3億進(jìn)城農(nóng)民工只有200萬(wàn)左右的農(nóng)民工通過(guò)買(mǎi)房、結(jié)婚等方式獲得了城鎮(zhèn)戶口，他們當(dāng)中的8000多萬(wàn)人雖然在城市居住半年以上，但都沒(méi)有在城市獲得合法的市民身份、平等的待遇和實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。［5］當(dāng)前一些不平等的權(quán)利、社會(huì)福利仍以戶籍為分界，這些制度始終阻礙著農(nóng)民獲得市民資格，這不是一代人的不公平，還涉及到新生代農(nóng)民工流向，嚴(yán)重阻礙著中國(guó)的城市化進(jìn)程。

二、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)諸多問(wèn)題的危害

（一）廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)限供給臨時(shí)用來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯提出二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)理論：大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家都要經(jīng)歷二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程，突出特征是農(nóng)村勞動(dòng)力的剩余為城市工業(yè)化提供低廉的勞動(dòng)力供給，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力工資增長(zhǎng)較慢，雇傭關(guān)系不利于勞動(dòng)者，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)地保持，直到勞動(dòng)力從無(wú)限供給變?yōu)槎倘?，增長(zhǎng)方式實(shí)現(xiàn)一個(gè)質(zhì)的飛躍，進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段。我國(guó)正處在工業(yè)化加速發(fā)展階段，城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于工業(yè)化，城市工業(yè)的發(fā)展需要大量的人口紅利，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力則是城鎮(zhèn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的蓄水池。但是，城市企業(yè)、政府與轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的關(guān)系出現(xiàn)嚴(yán)重的扭曲，形成一種以損害轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為基礎(chǔ)的發(fā)展方式。在勞資關(guān)系中，農(nóng)民工工資被壓得很低而且時(shí)常拖欠，經(jīng)常被要求加班、沒(méi)有基本的保險(xiǎn)，一些企業(yè) “流行”的方式是把農(nóng)村勞動(dòng)力當(dāng)做臨時(shí)工輪換一茬接一茬，以降低用工成本。一些發(fā)達(dá)地區(qū)政府的政策主要是滿足投資者的需要，農(nóng)村勞動(dòng)力的權(quán)益放在次要位置，更不愿意承擔(dān)社會(huì)成本。城市管理者從來(lái)不把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力計(jì)算在城市市民之內(nèi)。一些轉(zhuǎn)移勞動(dòng)者在城市競(jìng)爭(zhēng)中站住了腳，有意留在城市發(fā)展，但是城市相關(guān)制度不準(zhǔn)遷移定居，阻斷了本地化進(jìn)程，加劇了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)性。因此發(fā)達(dá)地區(qū)沒(méi)有形成穩(wěn)定的、不斷增進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)的產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍，影響相關(guān)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，這也是出現(xiàn) “用工荒”的深層次原因。

（二）農(nóng)村勞動(dòng)力的社會(huì)流動(dòng)具有明顯的歧視性，影響社會(huì)的公平正義

由于制度堅(jiān)冰尚未打破，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移仍然處在矛盾中，農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力社會(huì)地位依然很低。首先，農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城干的是最苦、最累、最臟、最險(xiǎn)的工作，他們獲得的是 “同工不同酬”“同工不同時(shí)”“同工不同權(quán)”的三同三不同的地位。其次，生活工作條件惡劣，享受不到基本的公民待遇。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的社會(huì)地位不僅低于其他社會(huì)階層，而且與其對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)相比也不相稱(chēng)。從經(jīng)濟(jì)地位上看，報(bào)酬低下，與其勞動(dòng)價(jià)值不相對(duì)等；從權(quán)益上看，缺乏自我保護(hù)能力，沒(méi)有組織權(quán)利，對(duì)政府的決策缺乏發(fā)言權(quán)，也沒(méi)有與企業(yè)對(duì)話的權(quán)利；從社會(huì)聲望看，是社會(huì)看不起的群體，受到各種各樣的歧視和不公正對(duì)待，處在不斷地被邊緣化的狀態(tài)中；從國(guó)民待遇看，沒(méi)有最基本的公民權(quán)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)文化因素是進(jìn)城農(nóng)民工由農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化、融入現(xiàn)代城市的過(guò)程中影響更為長(zhǎng)遠(yuǎn)和深層次的決定性因素。［6］作為納稅人，他們從政府那里獲得的服務(wù)非常有限，經(jīng)常被排擠在當(dāng)?shù)卣姆?wù)范圍之外，甚至對(duì)他們的所謂服務(wù)最終還演變成對(duì)他們的經(jīng)濟(jì)剝奪?？傊?，對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的 “社會(huì)性排斥”、防范式管理，再加上農(nóng)民自身 “文化適應(yīng)能力弱”，從而導(dǎo)致農(nóng)民社會(huì)交往的封閉和自我隔離，往往局限于城市內(nèi)老鄉(xiāng)和熟人范圍內(nèi)，產(chǎn)生 “內(nèi)卷化”傾向，這使得生活在城市的農(nóng)民工成為游離于城市的 “異鄉(xiāng)人”。［7］

（三）農(nóng)村勞動(dòng)力的逆向流動(dòng)中斷了農(nóng)民市民化的進(jìn)程，固化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

農(nóng)村剩余勞動(dòng)力真正實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移的基本特征是脫離農(nóng)業(yè)而從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，擁有城市戶口，在城市購(gòu)買(mǎi)了住房并居住等。只有在城市里擁有了一份比較穩(wěn)定的工作，并且有了穩(wěn)定和較高的收入來(lái)源，農(nóng)民才能有足夠的積累在城市買(mǎi)房，才能下決心放棄承包地，義無(wú)反顧地把戶口遷移到城市，實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民向市民的徹底轉(zhuǎn)變。但是，戶籍制度的改革僅僅停留在極少數(shù) “精英”農(nóng)民，絕大多數(shù)農(nóng)村勞動(dòng)力只能在年輕力壯時(shí)到城里打幾年工，阻礙進(jìn)城的農(nóng)民變成市民，最終使城市化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中斷。這種半截子轉(zhuǎn)移，起不到減少農(nóng)民，改變社會(huì)結(jié)構(gòu)，最終富裕農(nóng)民的目的?，F(xiàn)階段，在農(nóng)民沒(méi)有養(yǎng)老金和退休金以及沒(méi)有其他社會(huì)保障和社會(huì)福利的情況下，土地就成了廣大農(nóng)民最后的防線和保障，成為農(nóng)民尊嚴(yán)和情感的寄托，土地的獨(dú)特吸引力和農(nóng)民對(duì)傳統(tǒng)家庭的依賴(lài)增強(qiáng)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地保障的依靠。農(nóng)村勞動(dòng)力把培養(yǎng)教育的成本，撫養(yǎng)教育下一代、養(yǎng)老的成本也留在農(nóng)村，實(shí)際上不是工業(yè)化、城市化帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，而是榨取農(nóng)村。各種資源向城市聚集，沒(méi)有伴隨農(nóng)民向城市聚集，是城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的根本原因。

（四）農(nóng)村勞動(dòng)力職業(yè)的轉(zhuǎn)變不能帶來(lái)在城市定居和融合，增加農(nóng)村勞動(dòng)力遷移成本

農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力往返于城市和農(nóng)村，特別是節(jié)假日期間集中返鄉(xiāng)過(guò)節(jié)，加重了交通運(yùn)輸壓力，又把積累的一部分資金花費(fèi)在回家的路上。同時(shí)國(guó)家法定的節(jié)假日期間又是用工需求最旺盛的時(shí)候，一定程度上加劇用工荒。最大的浪費(fèi)是農(nóng)村的住房投資。由于在城鎮(zhèn)就業(yè)難于定居，只好將年青時(shí)打工積累的財(cái)富用于建好房屋，因外出就業(yè)，農(nóng)村絕大多數(shù)新房是閑置的，在城里又花錢(qián)租住簡(jiǎn)陋的住房。農(nóng)村勞動(dòng)力的大量涌入，在某種程度上加劇了住房供求平衡，尤其導(dǎo)致城市二手房?jī)r(jià)格和租賃價(jià)格的快速上漲，增加農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移成本。長(zhǎng)期的家庭離散，留守兒童，老人贍養(yǎng)，農(nóng)村的親情、鄉(xiāng)情疏遠(yuǎn)，都給外出務(wù)工人員帶來(lái)沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理壓力。

三、調(diào)整社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，創(chuàng)新制度供給

（一）理順?lè)峙潢P(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民工權(quán)益

由于農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在城市中的弱勢(shì)地位，造成其權(quán)益的缺失，分配中勞資關(guān)系不健全，政府勞動(dòng)執(zhí)法受二元體制扭曲。首先，健全農(nóng)村勞動(dòng)力權(quán)益的保障機(jī)制，推動(dòng)建立和諧勞動(dòng)關(guān)系。城市勞動(dòng)監(jiān)察部門(mén)要強(qiáng)化規(guī)范用工制度，實(shí)施勞動(dòng)合同執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行最低工資制度和工作時(shí)間限制制度，加大對(duì)拖欠工資及勞動(dòng)衛(wèi)生條件的查處力度，完善侵犯農(nóng)民工權(quán)益案件的快速查處機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民工資報(bào)酬權(quán)益。其次，強(qiáng)化農(nóng)民工工會(huì)的自治功能。新修改的 《工會(huì)法》規(guī)定中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位以及機(jī)關(guān)中工資收入為主要生活來(lái)源的體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者不論民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰都有依法參加和組織工會(huì)的權(quán)利，任何組織和個(gè)人不得阻撓和限制。［8］說(shuō)明農(nóng)村外出務(wù)工人員也有權(quán)利組建和加入工會(huì)組織，增強(qiáng)與資本博弈的能力，根本上改變目前農(nóng)村外出流動(dòng)人員無(wú)組織又無(wú)話語(yǔ)權(quán)的被動(dòng)狀況，是保障合法權(quán)益的有效途徑。再次，增進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)者福利，改善勞動(dòng)收入分配形式。隨著物價(jià)上漲，生活成本增加，留在城市的壓力加大，工資福利卻沒(méi)有上漲，發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn) “民工荒”也就不足為奇了。伴隨著物價(jià)水平上升和勞動(dòng)力短缺，應(yīng)該建立正常工資增長(zhǎng)機(jī)制。由于絕大多數(shù)人從勞動(dòng)中獲得工資收益是主要方式，因此，勞動(dòng)收入的增加，也會(huì)改變資本收益和勞動(dòng)收益的相對(duì)關(guān)系，從而有利于收入分配形式的改善。工資上漲所帶來(lái)的福利改善是顯而易見(jiàn)的。最后，建議制定 《農(nóng)民工權(quán)益保障法》。在 《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上，制定專(zhuān)門(mén)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律，明確農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力在城市享有平等的市民權(quán)益，消除就業(yè)障礙和各種歧視條款。

（二）構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系，助推城市化進(jìn)程

平等對(duì)待農(nóng)村勞動(dòng)力，使他們享有社會(huì)保障的法定權(quán)利。根據(jù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力收入低、職業(yè)不穩(wěn)定、流動(dòng)性強(qiáng)、逐步市民化的特點(diǎn)，要提供針對(duì)不同階層勞動(dòng)者的保險(xiǎn)制度，創(chuàng)造可行的中間過(guò)渡形式，與現(xiàn)有的保險(xiǎn)制度有效銜接。首先，健全工傷保險(xiǎn)制度。用工單位嚴(yán)格按照 《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定為農(nóng)村勞動(dòng)力參加工傷保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)城鄉(xiāng)無(wú)差別化。尤其保證采掘業(yè)、建筑業(yè)等高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的農(nóng)村勞動(dòng)力應(yīng)保盡保。強(qiáng)化工傷預(yù)防工作，從源頭上遏制工傷事故和職業(yè)病的發(fā)生。其次，加快建立定期健康檢查和大病醫(yī)療保險(xiǎn)。在現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保障制度下，可以考慮農(nóng)村勞動(dòng)力健康檢查和大病醫(yī)療保險(xiǎn)的單獨(dú)管理，費(fèi)率控制在2%～3%，由所在城鎮(zhèn)和用工單位統(tǒng)籌。再次，建立適合農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性特點(diǎn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。根據(jù)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，遵循低費(fèi)率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移的原則，建立以個(gè)人帳戶為主的完全積累的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可為農(nóng)民工本人工資的16%～20%，其中農(nóng)民工個(gè)人繳費(fèi)8%，用工單位繳費(fèi)8%～12%左右。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民工輸入地的積極性，可將4%納入地方統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶可以隨農(nóng)民工就業(yè)流動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)移?；剞r(nóng)村的，允許轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶進(jìn)入新農(nóng)保。最后，建立應(yīng)急救助機(jī)制。探索建立突發(fā)事故、應(yīng)急救助基金，當(dāng)農(nóng)村勞動(dòng)力遭遇意外、生活陷入困窘時(shí)，由城鎮(zhèn)民政部門(mén)給予臨時(shí)性的應(yīng)急救援。

編織符合農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的社會(huì)保障制度，使勤勞、善良的農(nóng)民在城鎮(zhèn)有了基本的保障，將開(kāi)啟打破我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的帷幕，加快向城鎮(zhèn)遷移的速度。農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力一旦在城鎮(zhèn)中扎根，他們會(huì)加倍努力的勞動(dòng)，追求城里人生活方式，共享城市發(fā)展成果。普通民眾對(duì)自尊、自律、自信心需要的追求，對(duì)自我完善需要的追求將是一種向上流動(dòng)的動(dòng)力，推動(dòng)他們努力工作、積極進(jìn)取、遵守秩序，這是推動(dòng)城市化、逐步建立城市社會(huì)的永不衰竭的源泉。［9］

（三）逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的有效供給，縮小城鄉(xiāng)差距

公共服務(wù)均等化是指政府在不同階段要為社會(huì)公眾提供基本的、具有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。政府要同時(shí)面向和管理城市人口及流動(dòng)人口，公平為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供各種公共服務(wù)，確保平等就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、生命健康或者職業(yè)安全權(quán)得到維護(hù)。［10］實(shí)行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、擴(kuò)大城市保障房和廉租房等綜合性措施，在全國(guó)范圍內(nèi)加快推進(jìn)農(nóng)民市民化進(jìn)程，統(tǒng)一基本公共服務(wù)相關(guān)政策，保障農(nóng)村勞動(dòng)力無(wú)論在哪個(gè)城鎮(zhèn)就業(yè)，都能平等地享受到與該地居民大致相同的基本公共服務(wù)；重點(diǎn)解決轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力子女 “入園難”、“上學(xué)難”等實(shí)際困難，努力解決城市義務(wù)教育差異化問(wèn)題。完善轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力就業(yè)服務(wù)體系，公共就業(yè)機(jī)構(gòu)免費(fèi)為其提供就業(yè)信息和職業(yè)介紹等基本服務(wù)，同時(shí)將教育培訓(xùn)納入城鎮(zhèn)政府計(jì)劃，建立和完善教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，落實(shí)教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。最后，健全和完善農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力及其家屬的衛(wèi)生防疫、計(jì)劃生育等社會(huì)管理服務(wù)體系，實(shí)施農(nóng)民工計(jì)劃生育基本項(xiàng)目免費(fèi)服務(wù)制度。

（四）建立有效的利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)城市管理權(quán)利的有序回歸

我國(guó) 《選舉法》第二十六條規(guī)定：對(duì)選民經(jīng)登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)選民名單。這個(gè)規(guī)定只適用戶口遷移的人，是否適用從農(nóng)村流入城市就業(yè)、居住的農(nóng)村勞動(dòng)力，沒(méi)有明確的規(guī)定。絕大多數(shù)在城市居住了一定年限的農(nóng)村勞動(dòng)者，既不能回鄉(xiāng)村參加選舉，又在城市沒(méi)有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，這種境況很是尷尬。讓農(nóng)村勞動(dòng)力參加選舉，對(duì)城市政府廣泛了解民意，傾聽(tīng)民聲，制定出反映底層老百姓利益的政策，保障農(nóng)村勞動(dòng)者的合法權(quán)益將起到效果。參考一些國(guó)家規(guī)定，居住3個(gè)月以上滿20歲的公民具有選舉權(quán)，25歲以上的有被選舉權(quán)。根據(jù)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，全國(guó)人大應(yīng)修訂有關(guān)法律，賦予在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)村勞動(dòng)者選舉權(quán)和被選舉權(quán)，有利于在政策制定和監(jiān)督過(guò)程中反映他們的合理的利益訴求。

構(gòu)建開(kāi)放性城市社區(qū)，實(shí)行屬地管理和容納政策。按照屬地管理的原則，讓農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力融入城市社區(qū)，參與多層次的社會(huì)管理。充分發(fā)揮社區(qū)整合功能，將農(nóng)村勞動(dòng)力的權(quán)益納入城市社區(qū)建設(shè)之中，通過(guò)為農(nóng)民工提供社會(huì)服務(wù)，將他們合理地組織起來(lái)，參與文化教育、衛(wèi)生、安全等公共活動(dòng)，在平等的基礎(chǔ)上正常交往，培育互信互助、共同發(fā)展的社區(qū)精神。

（五）改革戶籍制度，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程

我國(guó)戶籍制度的獨(dú)特之處在于依附在戶籍之上的各種權(quán)利和福利在城鄉(xiāng)居民之間的二元安排，這才是不合理之所在。這種不合理致使農(nóng)民在地位、身份、就業(yè)、住房、補(bǔ)貼、勞保、福利等方面無(wú)法取得與當(dāng)?shù)厥忻衿降雀?jìng)爭(zhēng)的權(quán)力和待遇，同時(shí)給他們?cè)诔鞘械某?、住、就業(yè)、加薪、子女上學(xué)等方面造成許多困難。而這些不平等限制了農(nóng)村人口進(jìn)城就業(yè)和定居生活，妨礙了國(guó)家城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，制約了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理、有序轉(zhuǎn)移，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。也正是因?yàn)橐詰艏贫葹楦囊幌盗谐青l(xiāng)分割的體制，如投融資體制、勞動(dòng)就業(yè)制度、財(cái)稅體制、社會(huì)保障福利制度和農(nóng)地制度等，是與戶籍制度一起相互 “嵌入”，從而構(gòu)成了一整套阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的制度壁壘，而各項(xiàng)制度關(guān)聯(lián)互補(bǔ)，從而增強(qiáng)了舊有的低效制度的耐久性和惰性，這增加了城鄉(xiāng)制度變革的難度。

戶籍制度改革說(shuō)到底是為了打破城鄉(xiāng)壁壘，弱化甚至消除城鎮(zhèn)居民所享有的特權(quán)，平等地對(duì)待農(nóng)民，促進(jìn)外來(lái)人口本地化和農(nóng)民市民化。對(duì)戶籍制度改革進(jìn)行反思，恢復(fù)戶口本來(lái)的面目和功能，使戶口與利益脫鉤，逐步做到戶口面前人人平等。戶口不應(yīng)該是競(jìng)爭(zhēng)的前提，而是競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。不是戶口遷移決定人口轉(zhuǎn)移，而是人口轉(zhuǎn)移決定戶口遷移。戶籍制度改革的深化需要涉及權(quán)利之外的更廣泛的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作格局和多個(gè)領(lǐng)域改革的互動(dòng)，這些領(lǐng)域包括發(fā)展模式、政府職能、公共財(cái)政、收入分配、民眾權(quán)利，等等。［11］通過(guò)深層次、多領(lǐng)域的配套改革，逐步剝離附著在戶口之上的權(quán)利和福利，以及與戶籍相互嵌入的各種制度，逐步實(shí)現(xiàn)戶口的剛性管制到彈性管理的轉(zhuǎn)軌。等形成了必要的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和利益約束機(jī)制，在勞動(dòng)力市場(chǎng)完善起來(lái)之后，放寬對(duì)戶口遷移的限制，最大限度尊重居民自由遷徙的意愿。

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