白俊琴，王錦慧，原俊平

（1.山西農業(yè)大學公共管理學院，山西太谷030801；2.山西省代縣中學校，山西代縣034200）

土地流轉是我國農村土地制度改革和農業(yè)生產力水平提高的產物。經過30年的改革和發(fā)展，現(xiàn)行的農村土地家庭聯(lián)產承包責任制與國民經濟發(fā)展不適應已初露端倪，它無法解決分散經營的小農生產與現(xiàn)代農業(yè)集約化要求的矛盾，無法滿足有限耕地資源與人口數(shù)量不斷增加的矛盾。加之我國工業(yè)化、城市化進程加快，城市建設用地、生態(tài)用地的擴張與農業(yè)用地之間的矛盾變得日益尖銳。而在農業(yè)方面，農村剩余勞動力的轉移使耕地棄耕、撂荒的現(xiàn)象大量存在，嚴重影響我國的糧食安全。因此，面對家庭聯(lián)產承包責任制的潛能逐漸消散與農地資源短缺的剛性約束和保持農業(yè)與不斷增長的人口的生產生活水平相適應的雙重壓力，［1］我國農村土地承包經營基本制度必須進行深化改革，激活農村土地使用權流轉，提高農地資源的配置效率，實行農地的規(guī)模經營，加快現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展步伐，改變農村發(fā)展緩慢的局面。

一、農村土地流轉的現(xiàn)實基礎

（一）大量剩余土地出現(xiàn)

“糧價上漲”！“棄耕拋荒”！這兩個本來十分矛盾的詞，時下竟然連在了一起。［2］國際國內糧食和農副產品價格不斷上漲，與此同時，全國各地農村棄耕、撂荒土地卻大量出現(xiàn)，尤其是在南方一些省市，整座山丘荒蕪、閑置和撂荒的土地比比皆是。究其原因，糧價上漲抵不上化肥、農藥等農資產品價格的上漲，小規(guī)模種田的比較效益低下，土地被視為“雞肋”而荒廢，農業(yè)和土地對多數(shù)農民已經失去吸引力，青壯年勞動力紛紛涌進城市和工廠，農村呈現(xiàn)全面“空心化”。

（二）國家相關法律政策支持

農村土地流轉一直被看作是解決 “三農問題”的鑰匙，為此黨中央國務院高度重視，推動建立健全土地承包經營權流轉的相關法律制度，為土地流轉掃清道路。在立法上，國家頒布 《農村土地承包法》和 《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，從法律上賦予了農民長期而有保障的土地承包經營權，為土地承包經營權的流轉提供了法律規(guī)范。其后2007年出臺的 《物權法》，將土地承包經營權納入 “用益物權”編，給予了其比 《農村土地承包法》更充分有效的物權化保護，有效促進了土地承包經營權的自由流轉。在政策上，2008年黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出：“按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經營?！保?］2009年中央一號文件 《中共中央國務院關于2009年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)增收的若干意見》中又進一步強調了健全農村土地承包經營權流轉市場的重要性，要求在堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位的基礎上促進土地承包權流轉。這些都為農村土地承包權的合理有序流轉，建立健全農村土地承包經營權流轉市場提供了良好的制度環(huán)境。

二、農村土地流轉存在的問題

盡管有上述的物質和制度保障，我國總體土地流轉市場發(fā)展仍然相對滯緩，農村土地承包經營權在流轉過程中還存在著諸多制度、實施問題。如何解決這些問題，是改革和完善我國農村土地經營權流轉制度，提高土地利用效率，實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化規(guī)模經營、農業(yè)現(xiàn)代化目標的必然要求。

（一）農村土地承包經營權物權化不徹底

《物權法》出臺后，農村土地承包經營權具有物權屬性已是不爭事實?！段餀喾ā访鞔_將土地承包經營權規(guī)定為用益物權，給予其物權化保護。［4］但是，從我國目前的立法規(guī)定和農村實踐來看，都存在未將其徹底物權化的問題。濃厚的債權色彩，成為農村土地流轉的障礙和農民權利無法切實保障的主要原因之一。其債權表現(xiàn)在：第一，農村土地承包經營權基于合同產生，合同內容不是由法律明確規(guī)定，而是由承包方與發(fā)包方通過自由意思加以確定，悖于物權法定原則。第二，承包人對土地沒有獨立支配權。依據(jù)相關法律，土地承包經營權的轉讓須經發(fā)包人同意，這一規(guī)定致承包人對土地承包權無完全支配力。而在法理上，物權的轉讓應由物權人自行決定，只有債務的轉讓才需經債權人同意。第三，我國現(xiàn)行法律對家庭承包取得的土地承包經營權抵押是予以禁止的，嚴重阻礙了物權人自由流轉土地的權利，使農民失去了最有利的融資手段。

農地承包經營權的債權屬性直接限制了現(xiàn)實中農地流轉：一是承包人受制于發(fā)包人，不能按照市場方式自由流轉，其行使權利經常受到行政部門公權力的干擾。二是流轉期限將受到承包期限的限制，依據(jù)現(xiàn)行法律，流轉的期限不得超過承包期剩余期限，而農業(yè)是一種典型的投入大、生產周期長、見效慢的傳統(tǒng)行業(yè)，期限限制將直接影響投資者投資現(xiàn)代農業(yè)的熱情。

（二）土地流轉市場機制不健全，流轉操作流程不規(guī)范

國家鼓勵和扶持土地流轉的目的，就是實現(xiàn)農業(yè)的規(guī)?；洜I，實現(xiàn)現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展。然而，由于統(tǒng)一的土地流轉市場仍然沒有建立，目前，全國絕大部分的土地流轉都發(fā)生在小規(guī)模分散經營的農戶 （鄰里和親戚）之間，處于自發(fā)階段，遠沒有達到農業(yè)規(guī)?；潭?。在實務的流轉操作中，流轉合同多無書面合同，雙方當事人的權益和義務也不夠明確，缺乏對違約責任的明確約定，最終難以通過有效的流轉實現(xiàn)農地資源的優(yōu)化配置。［5］并且，在流轉價格機制上，由于缺乏市場化的價格形成機制，又無可參照的歷史價格，定價隨意性很大，農戶在交易中容易受到組織結構或經濟地位上居于優(yōu)勢者的侵害。土地有償流轉的特性與市場價格缺失之間的矛盾，阻礙了農地流轉的順利進行。

（三）流轉過程中政府干預不當

盡管承包權人作為用益物權人可以對土地承包經營權進行多種形式的土地流轉，然而現(xiàn)行的法律規(guī)定：“當事人采取轉讓方式流轉的，應當經發(fā)包方同意?！睘檎深A土地承包經營權的轉讓留下了一個合理的法律借口。在土地流轉過程中，政府角色分寸拿捏成為尤為重要的問題?？偟膩碚f，政府部門主要是做好服務、引導和規(guī)范工作，不應成為土地流轉的主導者。而現(xiàn)實中政府侵害農民權益的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。出于對GDP和官員個人利益 （如升遷）的追求，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級領導不顧農戶意愿，濫用行政權力將土地承包或直接賣給投資商，從中謀取收益，侵占人民利益；有些基層政府將土地流轉與政績掛鉤，形成所謂的 “萬畝規(guī)劃”、“千畝大棚”，政府強制在大片土地上種植同一種農作物，以顯壯觀，樹形象工程。這種豪華的運動造成驚人的土地浪費。［6］

（四）農地流轉的社會化服務缺位

主要表現(xiàn)在政府管理機構缺失和中介組織缺乏兩個方面。一方面，雖然我國在縣級有國土局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有國土站，但它們只是負責國土的規(guī)劃、耕地的保護、用地的審批，而沒有對農地流轉交易的監(jiān)督和管理權限，監(jiān)督功能的弱化致使我國農地流轉市場十分混亂，集體土地資產流失及管理失控，權利變動信息不公開，土地承包經營權主體的利益經常受侵蝕，農地流轉糾紛時有發(fā)生，阻礙了交易組織的進一步發(fā)育。另一方面，農地承包經營權作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比運作程序相對復雜，涉及到多個主體的經濟利益，再加上我國農民本身文化程度普遍較低，獲取信息途徑少，無法通曉如此復雜的轉讓程序，這就要求有完善的中介服務機構為之服務 （如資產評估機構、委托代理機構、土地投資機構、土地融資機構和土地保險機構等）。建立健全的中介服務機構能夠促進土地承包經營權的合理流轉。

（五）失地農民的社會保障功能不夠健全

農地流轉的效率低下，與農地資源仍承擔著農民的社會保障功能有關。目前，我國的社會保障體系還未能覆蓋所有的農村地區(qū)，農戶仍流離在我國社會保障體系的邊緣，土地成為農民生存的主要且最后的保障。因此，當土地流轉的費用（租金）低于農戶的預期時，他們就有可能放棄土地流轉的計劃。［7］即使已經轉移出去的勞動力也會做出這樣的選擇：一方面進城務工，另一方面保留土地甚至不惜拋荒。結果，在我國這個農地資源十分緊缺的國家，就形成了農村農地的閑置和大量的農村剩余勞動力并存的現(xiàn)象，農民對土地流轉的熱情度不高。因此在土地流轉過程中，如何充分發(fā)揮土地補償和安置費的社會保障功能，使農民享有土地收益的主要部分，為農民提供長期的生活保障將成為重中之重。

（六）農地流轉后非農化現(xiàn)象嚴重

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市土地已經非常有限，地方政府和開發(fā)商的眼光開始瞄向農村土地，郊區(qū)農村的土地更是他們感興趣的。雖然根據(jù)現(xiàn)行制度，農地在流轉規(guī)程中嚴格限于農業(yè)用途，但開發(fā)商和地方政府有的是變通辦法，如采用 “循環(huán)經濟產業(yè)園”、“生態(tài)農業(yè)示范園”、“現(xiàn)代農業(yè)示范園”、“農業(yè)科技博覽園”、“農業(yè)專家大院”等模式，看上去都是農業(yè)項目而且很前衛(wèi)，但實際上主要還是餐飲、娛樂、旅游甚至是房地產項目。［8］尤其是房地產開發(fā)商絞盡腦汁拿地，最有效的辦法就是以租代征，打土地政策的擦邊球，大量的小產權房由此產生。為追求高額的經濟利益，投資商借農地流轉之名，隨意改變土地用途的現(xiàn)象普遍存在。農地被變更為非農地后，由于重新變更回農地的成本高昂，因此很難逆轉。這種農地非農化導致的是耕地的絕對意義上的減少，更加加劇了我國耕地資源危機。

三、農地流轉的改進方式

（一）進一步建立健全農地承包經營權流轉法律體系

為保證農村土地流轉的有序性，建議對現(xiàn)行的法律 《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》、《擔保法》等進行修改，重新界定土地承包經營權的內涵，明晰集體土地所有權與農地承包經營權的產權劃分，弱化農村土地的所有權，強化農地承包經營權，增加承包權人的處分權能，使農戶在更加充分的物權化保護下獨立自主地進行土地流轉；另外，對限制土地流轉的有關法律法規(guī)予以刪除 （如土地承包經營權不得抵押條款），使農戶可以多重渠道地進行土地流轉。最后，鑒于土地流轉將涉及到多層面的法律關系，建議盡快制定 《農村土地流轉法》，對農地流轉交易做出明確系統(tǒng)化的規(guī)定。

（二）建立健全農地流轉市場，規(guī)范土地流轉程序

建立健全規(guī)范的農地流轉市場體系包含以下內容：第一，建立全國統(tǒng)一的土地交易場所，為農戶進行土地流轉提供平臺；第二，建立科學的農地價格評估體系，科學地評估土地價格，保護農戶出讓土地的利益，為土地流轉提供依據(jù)；第三，建立專門的土地流轉管理機構，為土地流轉提供政策扶持和監(jiān)管服務工作；第四，建立完備的市場配套服務設施，發(fā)展為土地流轉提供服務的各種中介組織。［9］在土地流轉程序中，要積極引導土地流轉的雙方當事人嚴格按照相關法律法規(guī)和政策的規(guī)定，簽訂書面協(xié)議，要規(guī)范和完善農地流轉合同的格式和內容，明確雙方當事人的權利和義務，使流轉交易有序進行，減少農地流轉糾紛發(fā)生。

（三）規(guī)范政府行為

政府要正確認識在土地流轉中的角色定位，明確土地流轉主體為農戶自己，在職能上不越位，逐步從土地交易中退出，不介入具體的流轉活動，不以任何方式強行流轉土地，侵犯承包人權利，要成為農戶權利的維護者、監(jiān)管者、仲裁者和公共服務提供者。［10］另一方面，政府在職能上也不能缺位，要做好土地流轉的宣傳和輔導工作，使農戶了解土地流轉的好處與意義，提高農戶的流轉意識和參與度；在具體的流轉過程中，不能成為任何一方的代言人，引導土地流轉有序進行，鼓勵探索多種方式的土地流轉，但同時要防止過度流轉、無序流轉等損害農民利益的問題。最后，要加強農村土地流轉的法制建設，引導農民依法流轉土地，建立風險評估機制，幫助農戶評估土地流轉風險，讓土地既能流轉出去又能退得回來。

（四）加快健全農村社會保障體系

中央政府與地方政府相配合，建立覆蓋全部農村地區(qū)的社會保障體制。多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等社會保險，弱化土地的社會保障功能。對于外出打工的農民，國家要制定統(tǒng)一的、非歧視性的勞動就業(yè)制度，把農民工納入全社會的社會保障體系；對于農地流轉后的困難農戶，應根據(jù)物價水平的變動，制定與之相適應的浮動的、可調節(jié)的最低生活保障金。［11］同時，地方政府應根據(jù)自己當?shù)氐膶嶋H情況，在基本解決農民基本社會保障的地區(qū)，加快推動土地流轉的步伐；對那些社會保障還沒有覆蓋的地區(qū)，探索 “土地換社?！钡木唧w方法，徹底解除農戶土地流轉的后顧之憂。

（五）加強土地流轉后的管理

各級政府職能部門應加強土地流轉后的檢查監(jiān)督和事后管理，保證土地流轉合同中權利義務的順利履行，杜絕受讓方打政策法律的擦邊球，擅自改變土地用途的各種土地違法經營、利用行為，對違規(guī)利用土地行為要出臺相關懲治辦法；保護我國的耕地資源，保證我國的糧食安全，使土地流轉真正實現(xiàn)農業(yè)集約化、規(guī)模化的經營。

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［7］張玲，姜潓.從社會保障角度透視我國農地流轉 ［J］.中國經貿導刊，2010（16）：91.

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