李愛榮

（廣東商學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 510320）

淺析房屋征收中的權(quán)利救濟(jì)原則＊1

李愛榮

（廣東商學(xué)院 法學(xué)院，廣東 廣州 510320）

房屋征收是因公共利益對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，在這一過程中，不僅因?yàn)楣怖婢哂心：院腿菀讛U(kuò)張性的特點(diǎn)而使權(quán)利救濟(jì)成為必要，而且在權(quán)利救濟(jì)的過程中，不僅必須注意處理好權(quán)利救濟(jì)與合理補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，還應(yīng)處理好權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)與其他相關(guān)主體的權(quán)利救濟(jì)的關(guān)系。權(quán)利救濟(jì)原則所針對的并不是權(quán)利的某一方面，而是在各方權(quán)利明確的情況下，通過救濟(jì)權(quán)利的規(guī)定對所有的權(quán)利一致地進(jìn)行保護(hù)。

房屋征收；合理補(bǔ)償；權(quán)利救濟(jì)

沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利?！杜＝蚍纱筠o典》對“救濟(jì)”的定義，指“對業(yè)已發(fā)生或業(yè)已導(dǎo)致傷害、危害、損失或損害的不當(dāng)行為而進(jìn)行的糾正、矯正或改正”。任何權(quán)利的沖突都意味著一定的權(quán)利主體的合法權(quán)利受到侵害，或特定的法定義務(wù)無法得到履行，故而權(quán)利救濟(jì)追求的根本目的就是使受沖突或糾紛影響的合法權(quán)利及法定義務(wù)能夠得到實(shí)現(xiàn)和履行。在房屋征收過程中，對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收必然伴隨著利益上的損失，正當(dāng)程序原則雖然可以在事前和事中來確保私有財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的合法性，而救濟(jì)主要是在事后對權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)，是對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)的最后防線，以確保公正得到真正的實(shí)現(xiàn)。我國憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，因而房屋征收中的權(quán)利救濟(jì)應(yīng)包括對征收行為本身的救濟(jì)和補(bǔ)償兩個(gè)方面。

一、房屋征收中權(quán)利救濟(jì)的必要性

為公共利益的目的，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)必須受到限制。耶林認(rèn)為，“并沒有什么絕對的財(cái)產(chǎn)，特別是獨(dú)立于社會利益之外的財(cái)產(chǎn)。歷史已經(jīng)反復(fù)向我們說明了這一點(diǎn)?！保?］這就要求財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使必須符合誠實(shí)信用和善良風(fēng)俗的要求，不得妨害國家和社會的公共利益。房屋征收即是因公共利益對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行的限制，并且必須通過權(quán)利救濟(jì)而加以保護(hù)。

公共利益在立法上雖然被廣泛運(yùn)用，但是不論是在理論上還是在立法實(shí)踐中都很難有一個(gè)明確的闡述，在物權(quán)法的制定過程中，關(guān)于公共利益的界定雖然進(jìn)行過努力，但最終的結(jié)果是存而不論，留待其他法律來加以補(bǔ)充。在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收條例》）的制定過程中，關(guān)于公共利益的內(nèi)容仍是爭議不斷，最終的結(jié)果雖然是以列舉加開放式的條款形式予以規(guī)定，但是在列舉的內(nèi)容是否屬于公共利益方面仍存在爭議。公共利益是一個(gè)與私人利益相對的概念，但并不是私人利益的簡單相加，因而公共利益不等于大多數(shù)人的利益，不能從受益人數(shù)的多少來衡量某種利益是否屬于公共利益，比如拆除一片房屋建公園肯定比建學(xué)校的直接受益人多，但不能說建公園就比建學(xué)校更符合公共利益，在這方面，公共利益與民主是兩個(gè)不同的范疇，不能完全適用少數(shù)服從多數(shù)的原則。就公共利益的哲學(xué)基礎(chǔ)來說，有人認(rèn)為與公共理性相關(guān)，而公共理性是一個(gè)民主國家存在的基本特征：它是公民的理性，是那些享有平等公民身份的人的理性。他們的理性目標(biāo)是公共的善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在［2］。

公共利益既然是公共理性的體現(xiàn)，因而不屬于國家的利益，兩者分屬不同的主體。國家利益是以國家為主體的享有的利益，而公共利益是以社會成員為主體而享有的利益，公共利益是社會共同的、總體的、綜合性的利益，是個(gè)人利益的高度概括化的體現(xiàn)。公共利益的存在使國家征收私有財(cái)產(chǎn)的正當(dāng)性得到認(rèn)同，但是以公共利益為理由限制私有財(cái)產(chǎn)權(quán)也需法定的條件和程序，必須要限制公共利益的濫用，以權(quán)利救濟(jì)來防止以公共利益的名義對私有財(cái)產(chǎn)造成侵害應(yīng)是應(yīng)有之義。

不僅如此，公共利益雖然不是國家利益，但是公共利益的運(yùn)行與公權(quán)力有著不可侵害的聯(lián)系，公共利益的擴(kuò)張則會使個(gè)人權(quán)利受到侵害的可能性增大，在法治的社會中，必須通過立法來限制公共利益的邊界，防止政府借用公共利益之名，限制和剝奪私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。在各國憲法，通常只對公共利益進(jìn)行原則性規(guī)定，這也是由憲政法本身的特點(diǎn)所決定的，但是也代表了立憲者對立法者的一種立法委托，即寄希望于立法者續(xù)其未竟之志，而為一定之作為，因此立法制定執(zhí)行性法律，來貫徹憲法，不僅是權(quán)限，也是一種義務(wù)［3］。因而盡管就立法技術(shù)來說十分困難，但是通過立法對公共利益進(jìn)行界定也是必須的，常見的是概括性與列舉性并用的立法方法。這種方法雖然為公共利益的認(rèn)定提供了一定的基礎(chǔ)，但也容易被濫用，從而使私人權(quán)利受到損害。這是因?yàn)楣怖姹旧砭陀心：缘奶攸c(diǎn)，法律規(guī)定中的兜底條款就是這一模糊性的表現(xiàn)。法律條文的開放使政府行使的公共權(quán)力與相對方的私人利益發(fā)生沖突時(shí)，政府常以公共利益之名強(qiáng)行推行自己的意志。在嘉禾拆遷中，嘉禾縣委、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字［2003］136號文”，要求全縣黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，做好珠泉商貿(mào)城拆遷對象中自己親屬的“四包”工作。所謂“四包”是指包在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評估工作、簽訂好補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件、包協(xié)助做好妥善安置工作，不無理取鬧、尋釁滋事，不參與集體上訪和聯(lián)名告狀。不能認(rèn)真落實(shí)“四包”責(zé)任者，將實(shí)行“兩停”處理——暫停原單位工作、停發(fā)工資，對縱容、默許親屬拒不拆遷、尋釁滋事、阻撓工作的，將開除或下放到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作。在事件的發(fā)展過程中，確實(shí)有人因?yàn)榧抑械牟疬w問題而被調(diào)動工作①見羅昌平《湖南嘉禾縣政府：誰影響發(fā)展，我影響他一輩子》，《新京報(bào)》2004年5月26日。以下關(guān)于嘉禾拆遷的事實(shí)如無特殊標(biāo)注即見于該報(bào)道。。這里涉及到：嘉禾拆遷是否涉及公共利益的問題。2004年5月12日，當(dāng)?shù)卣槍γ襟w報(bào)道作出書面回應(yīng)，稱該項(xiàng)目不僅事關(guān)“縣城防洪體系建設(shè)”，而且是“縣城舊城改造的主體項(xiàng)目”，但在縣政府提供的珠泉商貿(mào)城建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)立項(xiàng)手續(xù)中，只涉及了商業(yè)開發(fā)和貿(mào)易發(fā)展內(nèi)容，并沒有提及該項(xiàng)目與“防洪”體系建設(shè)有任何關(guān)系；而就縣城舊城改造來說，嘉禾舊城在此一里之外［4］。即就嘉禾政府對該事件的解釋來說，政府對公共利益的界定是有一個(gè)基本的認(rèn)識，并且這一認(rèn)識與法律的規(guī)定是相符的，也就是說事情的發(fā)生不是因?yàn)椴恢朗裁词枪怖?，而是盡量把不是公共利益的作為公共利益來處理。因而就房屋征收與公共利益的關(guān)系來說，界定清楚公共利益只是事情解決的一個(gè)部分，防止對公共利益的過度解釋和如何處理公共利益和私人利益的關(guān)系以及如何實(shí)現(xiàn)公共利益則是更重要的一部分，而這一問題的解決，既有賴于對行政權(quán)的依法限制，也有賴于權(quán)利救濟(jì)的有效實(shí)行。

二、房屋征收中的權(quán)利救濟(jì)與合理補(bǔ)償

在所有關(guān)于征收的理論中，合理補(bǔ)償是其中最重要的一個(gè)方面，也是權(quán)利救濟(jì)中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因?yàn)殡m然為了公共利益可以強(qiáng)制轉(zhuǎn)移私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是對合法的權(quán)利應(yīng)予以保護(hù)是法律的應(yīng)有之義，只是為了公共利益而對權(quán)利的行使加以限制。對于何為合理補(bǔ)償，各國的說法并不一致，有認(rèn)為是正當(dāng)補(bǔ)償，也有認(rèn)為是公平補(bǔ)償?shù)?，不僅如此，對何為合理補(bǔ)償?shù)拇_定也不一致，這與各國對財(cái)產(chǎn)的利己性和社會性的認(rèn)識有關(guān)。法國實(shí)行全部、直接、物質(zhì)補(bǔ)償原則，日本則實(shí)行“完全補(bǔ)償”和“正當(dāng)補(bǔ)償”原則。完全補(bǔ)償原則認(rèn)為，應(yīng)全額補(bǔ)償該財(cái)產(chǎn)的客觀的市場價(jià)格；相當(dāng)補(bǔ)償原則則是關(guān)于該財(cái)產(chǎn)合理算出的相當(dāng)額，即使低于市場價(jià)格，也可稱之為“正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償”。前者立足于個(gè)人權(quán)利，后者則立足于社會本位，相對來說，在現(xiàn)代社會，后者運(yùn)用的更多?！昂侠硌a(bǔ)償”在美國按征用時(shí)市場的公平價(jià)值補(bǔ)償，這種市場價(jià)值，不僅包括征用時(shí)的使用價(jià)值，而且還包括被征用財(cái)產(chǎn)的最佳使用價(jià)值，即財(cái)產(chǎn)因其開發(fā)潛力所具有的“開發(fā)價(jià)值”，體現(xiàn)為一種對于“預(yù)期利益”的保護(hù)［5］。就保護(hù)的范圍來說，美國法律關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)側(cè)重于經(jīng)濟(jì)利益方面，在經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)方面最為廣泛。與之不同，按照德國基本法第十四條第三項(xiàng)的規(guī)定，財(cái)產(chǎn)征收，必須為公共福利始得為之。其執(zhí)行，必須根據(jù)法律始得為之，此項(xiàng)法律應(yīng)規(guī)定賠償之性質(zhì)與范圍。賠償之決定應(yīng)公平衡量公共利益與關(guān)系人之利益。在這種情況下，決定是否合理補(bǔ)償?shù)牟⒉辉谟诮?jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額，而在于各方面利益的平衡，在于征收與否是否符合法的基本價(jià)值。這是因?yàn)?，正如前面所論述的，德國基本法私有?cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)主要不在于防止無補(bǔ)償?shù)恼魇?，而在于保障現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)所有者的權(quán)利本身。也就是說，雖然補(bǔ)償是公正和充分的，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)利人也可以拒絕對財(cái)產(chǎn)的的征收和限制，只要這種征收和限制與法的基本價(jià)值不相符合。

因而涉及到補(bǔ)償問題，就必須涉及到用什么補(bǔ)償以及補(bǔ)償?shù)臄?shù)額問題，如果簡單地?fù)Q算成經(jīng)濟(jì)價(jià)值，補(bǔ)償數(shù)額的高低就成為一種最簡便的衡量方法，補(bǔ)償數(shù)額的多少就成為人們衡量問題的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在某種情況下，還成為一個(gè)最重要的標(biāo)準(zhǔn)。在嘉禾拆遷事件中，補(bǔ)償過低是其中一個(gè)重要問題。當(dāng)時(shí)嘉禾拆遷的目的是建設(shè)珠泉商貿(mào)城，地屬嘉禾縣最繁華的地段，但按評估，補(bǔ)償費(fèi)是每平方米四五百元，相當(dāng)于縣城周邊的房價(jià)，不僅如此，該商貿(mào)城的開發(fā)商的銷售廣告顯示，商貿(mào)城的鋪位價(jià)格為每平方米1.6萬元，兩者之間巨大的差距是問題產(chǎn)生的重要根源。

但是按照關(guān)于合理補(bǔ)償?shù)睦碚?，即使完全按照市場價(jià)格來補(bǔ)償，也不能僅憑這一理由認(rèn)為可以實(shí)現(xiàn)權(quán)利的合理救濟(jì)。2007年號稱“史上最牛釘子戶”的重慶楊武、吳蘋夫婦的拆遷安置在異地安置加補(bǔ)償?shù)臈l件下得以解決后①“最牛釘子戶”事件是指重慶市九龍坡區(qū)楊家坪鶴興路17號的房屋產(chǎn)權(quán)人楊武和吳蘋夫婦因房屋拆遷問題而進(jìn)行的一系列行為和相關(guān)各方面的表現(xiàn)。由于楊武夫婦與開發(fā)商就房屋的拆遷補(bǔ)償沒有達(dá)成協(xié)議，在幾個(gè)月的時(shí)間內(nèi)，他們的房屋像孤島一樣停在開發(fā)商為建房屋挖的十幾米的深坑的中央。這一照片因在網(wǎng)上流傳而引起人們的注意，在前后一個(gè)多月的時(shí)間內(nèi)，被廣泛關(guān)注和討論。有人認(rèn)為“釘子戶”的稱呼本身含有貶義，從現(xiàn)實(shí)情況來看，“釘子戶”可能最初具有貶義，但現(xiàn)在貶義的色彩已經(jīng)褪去。，高補(bǔ)償成為有關(guān)“釘子戶”問題順利解決的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)，按照最終的解決方案，楊武夫婦以舊房子折價(jià)異地置換補(bǔ)償房屋，涉及的房屋價(jià)值三百多萬元，同時(shí)獲得90萬元的營業(yè)損失賠償，總共涉及價(jià)值近四百萬元②參見2007年4月3日重慶市九龍坡區(qū)人民法院就此事件向媒體進(jìn)行通報(bào)的通報(bào)稿。。在這一事件之后，在深圳的蔡屋圍的拆遷過程中，張蓮好夫婦就其房屋得到了一千二百多萬元的補(bǔ)償，在事后的評價(jià)中，因?yàn)閺埵戏驄D的房屋屬于宅基地上建房，按法律規(guī)定無法進(jìn)行交易，所以有人認(rèn)為張氏夫婦是將不能交易的房屋以市場價(jià)賣給了開發(fā)商。因而在這里必須確定的一個(gè)問題就是在房屋征收的過程中，什么樣的補(bǔ)償才能作為合理補(bǔ)償，什么樣的合理補(bǔ)償才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利的法律救濟(jì)。

在關(guān)于補(bǔ)償?shù)呐袛鄻?biāo)準(zhǔn)方面，市場價(jià)格是通常所能接受的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人達(dá)不成協(xié)議的，由房屋拆遷管理部門，也就是政府來裁決，這就與任何人不能在與自己有利害關(guān)系的裁決中擔(dān)任裁判者的法治原則相背，是原來的拆遷立法受到批評的原因之一，因而《征收條例》以法律規(guī)定的形式確立了以市場價(jià)格作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。但是什么才是市場價(jià)格，是否僅指經(jīng)濟(jì)上的利益，這是確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面應(yīng)注意的一個(gè)主要問題。不論是重慶的最牛釘子戶還是深圳蔡屋圍的拆遷，就最后的處理結(jié)果來說，都是以市場價(jià)格進(jìn)行的補(bǔ)償，并就經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額來說，各方的當(dāng)事人都比較滿意。但是就財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)來說，財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的出發(fā)點(diǎn)就不能單單以個(gè)人財(cái)富的增長，或者經(jīng)濟(jì)效益的最大化為核心?！暗聡?lián)邦憲法法院在‘漢堡洪水控制案’中認(rèn)為，所有者并不能基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法保障，推導(dǎo)出應(yīng)獲得以經(jīng)濟(jì)效用最大化為目的的使用許可之權(quán)利?！瓰楸Ｕ县?cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)性憲法權(quán)利之地位，必須將之置于維護(hù)個(gè)人自由的關(guān)系中進(jìn)行審視。在憲法權(quán)利的一般體系中，財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能在于通過維護(hù)權(quán)利人的經(jīng)濟(jì)自由，從而實(shí)現(xiàn)其自我統(tǒng)治?！保?］因而就房屋拆遷來說，保持被拆遷人之前的生活狀態(tài)應(yīng)是補(bǔ)償中的重要內(nèi)容。如果以此為標(biāo)準(zhǔn)，來分析拆遷補(bǔ)償后張蓮好夫婦的生活，則會發(fā)現(xiàn)天價(jià)的補(bǔ)償款也無法讓他們回到以前的生活，這當(dāng)然不是指經(jīng)濟(jì)利益方面。夫婦倆拿到補(bǔ)償后，買了一套房子，無業(yè)的兒子拿了一大筆錢離開了家，他們開始擔(dān)心怕兒子把錢花光了，以后沒有保障。不僅如此，從拿到補(bǔ)償款后，恐嚇電話和盯梢就接踵而至。先是一個(gè)自稱“中國窮人協(xié)會”的組織來電話，要他匯1 000萬元到某賬號上，后來5個(gè)有文身的黑衣人出現(xiàn)在蔡氏老宅門口，開始跟蹤夫妻倆。在與香港文匯報(bào)記者的訴苦中，蔡珠祥說，還有一個(gè)自稱“羅湖稅收征管科”的人打電話過來，稱看報(bào)紙得知蔡珠祥獲1 700萬，要求蔡珠祥交稅。但當(dāng)他問對方為何不找開發(fā)商及法院交涉、為何不向先前搬走的原住民征稅時(shí)，對方掛斷了電話［7］。也就是說雖然從財(cái)產(chǎn)價(jià)值上拆遷前與拆遷后的無太大的差異，但是就生活質(zhì)量來說，已完全不同。

分析其原因，則會發(fā)現(xiàn)同樣房屋的不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是其中的主要原因。在重慶最牛釘子戶事件中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是一樓門面的補(bǔ)償價(jià)格是18 841元/平方米，二樓住房是3 785元/平方米，而類似地段的臨街門面房的價(jià)格是5－6萬，在深圳蔡屋圍拆遷中，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是每平方米6 500元，但是同地段的商品房的價(jià)格是每平方米1.6－1.8萬元。在這個(gè)巨大的價(jià)格差額中，每個(gè)人得到的不同的補(bǔ)償數(shù)額取決于其自身討價(jià)還價(jià)的能力，而這種討價(jià)還價(jià)的能力并不僅來自于法律的規(guī)定。在總結(jié)自己的“牛經(jīng)”時(shí)，蔡珠祥坦言：“牛經(jīng)就是法律＋媒體＋膽量，而法律是最重要的?！睆谋砻婵词侵匾暦傻淖饔茫菍τ谝粚﹃兾鞣驄D的“取經(jīng)”，蔡珠祥的建議是“你們身體不好，能簽就簽吧”［7］。在事件結(jié)束后，蔡珠祥寫了一封《感謝信》，在信中他表示：“一年過去了，在這一年里，我非常感謝境內(nèi)外的各界媒體、熱心人士和網(wǎng)友支持，感謝國家法律逐步完善，也感謝深圳市政府、市人大重視?！必?fù)責(zé)拆遷的京基公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議與10月1日要實(shí)行的《物權(quán)法》沒有什么聯(lián)系［8］。也就是說不論是重慶最牛釘子戶還是深圳蔡屋圍的拆遷，最終的賠償數(shù)額具有偶然的因素。在重慶事件中，媒體和網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注起了很大的作用，而在深圳事件中，不僅包括媒體和網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注，還包括蔡珠祥的香港人的身份。因而在適用同樣法律的情況下，處于同樣地段的房屋，蔡氏夫婦房屋的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于他人，因而相對來說是一種不公平的行為，這或許就是造成他的生活面臨的困難的原因。不僅如此，這兩件事情的最終處理結(jié)果也沒有為后來進(jìn)行的相似的問題的處理提供一套可遵循的法律標(biāo)準(zhǔn)，在這之后的廣州獵德村的拆遷過程中，同屬于集體房屋拆遷，同屬于城中村的改造，但其處理結(jié)果卻與蔡屋圍完全不同，從另一方面證明了關(guān)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)方面，法律并沒有形成確定性的要求。

就重慶釘子戶事件與深圳釘子戶事件來說，在積極方面的意義應(yīng)表現(xiàn)在雙方在最終價(jià)值形成的過程中是一個(gè)討價(jià)還價(jià)的過程，雖然有原來的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在一次次的討價(jià)還價(jià)的過程中，最終實(shí)現(xiàn)了市場價(jià)格的補(bǔ)償。這里存在的一個(gè)重要問題是在這一過程中法律沒有發(fā)揮應(yīng)有的顯著作用，因而也就沒有發(fā)揮法律的“規(guī)范性”的優(yōu)勢。這不僅無法做到相同的事情相同處理，也會為權(quán)利的濫用創(chuàng)造了條件，這種濫用在拆遷中的各方都會出現(xiàn)。在重慶和深圳事件中，有人就批評釘子戶屬于權(quán)利的濫用，因其對拆遷工作的遲延而給相關(guān)的利益關(guān)系人造成損失；同樣如果補(bǔ)償過低也會使政府和拆遷人利用自己的權(quán)利（力）優(yōu)勢同樣對相關(guān)各方的權(quán)利造成損害。因而房屋拆遷中的補(bǔ)償雖然有其特殊性，但是同樣應(yīng)遵循公平、等價(jià)的原則，也應(yīng)遵循相同的事情相同處理的法治原則。因而就法律的設(shè)計(jì)來說，規(guī)定了以市場價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償只是其中的一個(gè)部分，除此之外，通過一定的程序?qū)崿F(xiàn)其公平更是重要的一部分。

三、房屋征收中權(quán)利救濟(jì)應(yīng)注意的問題

權(quán)利救濟(jì)主要表現(xiàn)為一種事后的補(bǔ)救程序，從某種意義上說是權(quán)利保護(hù)的最后一道防線，如果一種權(quán)利無法救濟(jì)，則與法治的基本精神相悖。被廢止的《拆遷條例》賦予政府以拆遷計(jì)劃確定權(quán)、拆遷糾紛裁決權(quán)、強(qiáng)制拆遷權(quán)、拆遷補(bǔ)償辦法制定權(quán)等強(qiáng)大權(quán)力，卻沒有明確規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律義務(wù)和責(zé)任，相對來說，被拆遷人的權(quán)利，特別是救濟(jì)權(quán)利卻十分弱勢，并在實(shí)體和程序兩方面對法院的審判作出了限定。2005年最高法院發(fā)布的一項(xiàng)司法解釋規(guī)定，拆遷人與被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理①按照最高人民法院2005年8月1日發(fā)布的《關(guān)于當(dāng)事人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議就補(bǔ)償安置爭議提起民事訴訟人民法院應(yīng)否受理問題的批復(fù)》，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人，達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，就補(bǔ)償安置爭議向人民法院提起民事訴訟的，人民法院不予受理，并告知當(dāng)事人可按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十六條的規(guī)定向有關(guān)部門申請裁決。。這就將被拆遷人的救濟(jì)渠道限制在狹隘的范疇之內(nèi)，使政府又成為運(yùn)動員又成為裁判員，從而有違權(quán)利救濟(jì)的基本要求。不僅如此，由于無法通過救濟(jì)使自己受損害的權(quán)益得到有效的補(bǔ)償，如果遇到拆遷中的問題，被拆遷人有的忍氣吞聲，有的以暴力反擊，有的采取自焚等極端的方式來抗議，從而引起政府公信力下降和社會不穩(wěn)定等一系列問題。2004年1月至4月，因征地拆遷問題引發(fā)的群體性事件有4 030起，比2003年同期上升67。1%，涉及全國三分之二省、區(qū)、市［9］。國家信訪局從2003年到2006年接待的上訪人數(shù)中，近40%涉及拆遷，而在當(dāng)時(shí)的建設(shè)部，這個(gè)數(shù)字高達(dá)70%至80%［10］。

因而在征收的過程中，合法的救濟(jì)主要包括兩個(gè)方面：一是因?yàn)檎魇招袨榈暮戏ù嬖谝蓡栆鸬募m紛，主要包括征收主體、征收目的以及征收程序是否合法引起的糾紛；二是因?yàn)檠a(bǔ)償問題引起的糾紛，主要有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補(bǔ)償費(fèi)用的歸屬等引起的糾紛［11］。將權(quán)利救濟(jì)原則適用于私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)時(shí)要注意的一個(gè)問題就是不能僅限于對權(quán)利人的保護(hù)，就房屋的征收來說，不僅應(yīng)保護(hù)房屋的權(quán)利人的利益，而且還是確認(rèn)政府對土地規(guī)制等方面的基本權(quán)利，也就是說權(quán)利救濟(jì)原則所針對的并不是權(quán)利的某一方面，而是在各方權(quán)利明確的情況下，通過救濟(jì)權(quán)利的規(guī)定對所有的權(quán)利一致地進(jìn)行保護(hù)。

在《拆遷條例》實(shí)行的過程中，在涉及到拆遷方面的問題的討論中，由于政府權(quán)力過于明顯，因而通常的觀念是對被拆遷方的一種簡單的同情與支持，而未將法律作為考慮問題的標(biāo)準(zhǔn)和要求，未能區(qū)分行使權(quán)利與權(quán)利濫用的區(qū)別；同時(shí)要求政府完全退出房屋拆遷領(lǐng)域，以限制其濫用權(quán)力侵害被拆遷人的合法權(quán)益，但是卻忽視了另外一個(gè)方面，即對土地規(guī)制、管理方面政府所應(yīng)擁有的權(quán)力，這也是應(yīng)屬于行政權(quán)的一部分，政府有權(quán)為公共利益的目的行使行政權(quán)并對私人權(quán)利進(jìn)行限制，這是憲政的基本要求，只是要防止政府在這一過程中對權(quán)力的濫用，這是法治的要求。

就與房屋征收有關(guān)的權(quán)利救濟(jì)來說，從主體來說應(yīng)包括房屋權(quán)利人的權(quán)利救濟(jì)和與其它各方面相關(guān)主體的權(quán)利救濟(jì)問題，包括雖然不是房屋的權(quán)利人但是與房屋拆遷有利害關(guān)系的人，從內(nèi)容來說應(yīng)包括兩個(gè)方面的訴權(quán)，即征收的對象是否涉及公共利益的訴權(quán)和對征收補(bǔ)償?shù)脑V權(quán)。按照《征收條例》的規(guī)定，被征收人對市、縣級人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者行政訴訟。也就是在征收時(shí)的訴權(quán)集中于征收決定的做出，而對于征收的原因是否屬于公共利益的問題，條例并未規(guī)定當(dāng)事人的訴權(quán)；二是對征收補(bǔ)償方面，房屋征收部門與被征收人在征收補(bǔ)償方案確定的簽約期限內(nèi)達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，由房屋征收部門依程序按照征收補(bǔ)償方案作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者行政訴訟。因而條例將征收人救濟(jì)的權(quán)利集中于征收決定與補(bǔ)償方面，并重點(diǎn)在于補(bǔ)償方面。

即使就權(quán)利救濟(jì)中的合理補(bǔ)償來說，《征收條例》關(guān)于權(quán)利救濟(jì)權(quán)利的規(guī)定仍是過于簡單，主要表現(xiàn)是對因征收對權(quán)利人的影響未做出全面的規(guī)定。因?yàn)榫秃侠硌a(bǔ)償?shù)拇_定來說，對財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行征收的范圍就決定了補(bǔ)償?shù)姆秶?。在對征收的認(rèn)定方面，通常包括兩種，一種是對財(cái)產(chǎn)的征收，表現(xiàn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)利的全部轉(zhuǎn)移，另一種表現(xiàn)為雖然沒有財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，但是由于國家行為已對財(cái)產(chǎn)的使用產(chǎn)生影響，這表面上沒有征收，但是已產(chǎn)生了征收的效果。如政府征收房屋修建馬路，有一房屋雖然不在征收的范圍，但離要修建的馬路的距離非常近，馬路上的噪音和灰塵都會對房屋的使用產(chǎn)生影響，在這種情況下，雖然房屋的所有權(quán)沒有轉(zhuǎn)移，房屋的使用權(quán)也沒有被征用，但房屋的使用價(jià)值必然會受到影響，在這種情況下，從理論上說也應(yīng)該進(jìn)行補(bǔ)償。雖然現(xiàn)有的法律對于有影響的征收這方面沒有作出規(guī)定，但是在這方面應(yīng)吸收其他國家和地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)。

在澳門，有兩個(gè)關(guān)于征收的法律，其中一個(gè)是澳門立法會制定的第12/92/M號法律。根據(jù)該法律的規(guī)定，被征收人享有兩個(gè)權(quán)利，即全部征收權(quán)和索還權(quán)，目的在于對征收人進(jìn)行保護(hù)。所謂全部征收權(quán)是指如果需要征收不動產(chǎn)的一部分，在下列任一情況下，被征收財(cái)產(chǎn)的所有人得申請全部征收：若剩余價(jià)值不能按比例地提供整個(gè)不動產(chǎn)所提供的相同舒適；若剩余部分對被征收人不具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而索還權(quán)是指在征收完結(jié)后的3年期間內(nèi)，被害人征收的財(cái)產(chǎn)未被用于當(dāng)初所說的特定公共利益或不再繼續(xù)用于該公共利益時(shí)，被征收財(cái)稅的所有人可以申請購回該財(cái)產(chǎn)［12］。全部征收權(quán)的目的是使被征收人因征收受到的損害減至最低，對于這一方面，其它國家也有所規(guī)定，通常被認(rèn)為是屬于有影響的征收，在馬洪案中，霍姆斯法官曾提出一個(gè)簡明的標(biāo)準(zhǔn)，即：“但凡財(cái)產(chǎn)權(quán)，在一定程度上允許對其進(jìn)行限制，但限制一旦過多，則可視為征用”［5］。在這種情況下，完全可以享受關(guān)于征用的權(quán)利規(guī)定，否則就會使私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)受到不應(yīng)有的限制。與之相比，現(xiàn)有征收立法關(guān)于征收與補(bǔ)償?shù)囊?guī)定仍是過于簡單，在這方面可以吸收相關(guān)的規(guī)定來加以完善，從而通過權(quán)利的設(shè)計(jì)來使相關(guān)的各方負(fù)責(zé)任地進(jìn)行行為，不僅可以對私有財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)，也有利于政府依法行使職權(quán)。

［1］肖厚國.所有權(quán)的興起與衰落［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，2003：200.

［2］約翰·羅爾斯.政治自由主義［M］.萬俊人，譯.上海：譯林出版社.2000.226.

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［12］米萬英.澳門征收制度的特色［J］.法學(xué).2007（8）

Explore On Right Relieve of House Expropriation

LI Ai-rong
（School of Law Guangdong University of Business Studies，Guangzhou 510320，Guangdong，China）

House expropriation is a kind of restriction of private property for public interests.During this process，right reliefe is necessity as public interest has the character of fuzziness and expansibility.Right reliefe not only includes reasonable compensation，but also includes the balance of the owner of property and other owners of rights.Right reliefe not only focuses on property owners，but also focuses on the equality of protect of all relevant rights.

house expropriation；reasonable compensation；right reliefe

D912.3

A

1671－0304（2011）06－0066－06

CNKI：65－1210/C.20111108.73.004

2011－06－09 < class="emphasis_bold">［網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間］

時(shí)間］2011－11－08 7：3

廣東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“廣東省房屋拆遷中私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律”（09－G06）

李愛榮（1972－），女，山東煙臺人，廣東商學(xué)院法學(xué)院副教授，主要從事理論法學(xué)和企業(yè)法律實(shí)務(wù)方面的研究。

http：//www.cnki.net/kcms/detail/65.1210.C.20111108.73.004.html.

李登葉）