李 銘

（江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001）

行政程序視野中的期間問題初探

李 銘

（江蘇省南通市公安局，江蘇 南通 226001）

期間體現(xiàn)了行政和司法的效率。我國因沒有統(tǒng)一的行政程序法，行政法律中期間制度的規(guī)定顯得零散、混亂。主要表現(xiàn)為期間計算中起算點的不統(tǒng)一、期間決定主體不明確、單行行政法律、法規(guī)、規(guī)章中的期間與訴訟法之間的期間缺乏協(xié)調(diào)、整合。建議盡快完善立法，通過制定行政程序法和修訂單行行政法律、法規(guī)的方式，建立統(tǒng)一、高效、科學(xué)的期間制度。

期間；時限；行政程序；行政效率

問題的提出——《中華人民共和國道路交通安全法》第一百零八條規(guī)定：當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自收到罰款的行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行繳納罰款。道路交通安全法上對于行政相對人履行義務(wù)期間的計算包括起始日，屆滿最后一日是節(jié)假日的以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。而《中華人民共和國行政許可法》第八十二條規(guī)定：行政機關(guān)實施行政許可的期限以工作日計算，不含法定節(jié)假日。公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》第八十五條第三項規(guī)定所稱的“一日”、“二日”、“三日”、“五日”、“十日”、“二十日”，是指工作日，不包括節(jié)假日。作為法律的《行政許可法》和部門規(guī)章的《道路交通事故處理程序規(guī)定》以立法的形式將行政機關(guān)履行法定職責(zé)的期間僅限定在工作日之內(nèi)，而不含法定節(jié)假日?？梢?，行政程序中的期間的起算問題，不同的行政法律文件中有不同的規(guī)定。究其原因，姜明安教授認(rèn)為：行政機關(guān)從行政管理效率和自我偏私的角度出發(fā)，更加會在立法和執(zhí)法實踐中強調(diào)行政管理相對人的義務(wù)，而忽略了其自身的義務(wù)，如行政機關(guān)在公開、告知、說明理由、聽證、時限和法律責(zé)任等方面的義務(wù)。[1]因此，期間制度是作為行政程序中的一項基本制度和重要環(huán)節(jié)，是否健全、完善、統(tǒng)一體現(xiàn)了行政效率的有無和高低。

一、我國現(xiàn)行法律中關(guān)于期間制度的相關(guān)規(guī)定及評價

（一）期間的概念及功能

1.期間的概念

廣義的期間：指法律規(guī)定的公安機關(guān)、人民檢察院、人民法院和當(dāng)事人及其他訴訟參與人完成一定訴訟行為所必須遵守的時間。[2](p41)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》的期間，是指公安機關(guān)、人民警察和其他公安行政管理相對人完成一定行政程序行為所必須遵守的時間。[2](p41)狹義的期間指訴訟法上的期間，即：參與訴訟程序的機關(guān)和人員應(yīng)當(dāng)遵守的時間期限。[3]即：期間是民法院、當(dāng)事人以及其他訴訟參與人會合在一起進行訴訟行為必須遵守的時間。期日:是“期間”的對稱，是指人民法院和當(dāng)事人以及其他訴訟參與人會合進行訴訟行為的某一特定的具體日期。可分為準(zhǔn)備程序期日、證據(jù)調(diào)查期日、開庭審理期日、調(diào)解期日、裁判宣告期日等。[4]我國臺灣學(xué)者劉得寬先生認(rèn)為：期間乃指由一定時間至另一時間而言。期間之時為之動態(tài)，可喻為“線”。其必有一定之長度，開始之時稱為起算之時，或簡稱起算點；其終止之時，稱為終了之時，或簡稱終止點；由起算點至終止點，則日期間之經(jīng)過。[5]

期間與時限的關(guān)系問題。時限：指完成某項工作的期限。[6](p1236)期間：指某個時期里面。[6](p1067)我們認(rèn)為：期間和時限概念中均包含一段時間。期間：特指可以在一段時間內(nèi)為某種行為。而法律上的時限則強調(diào)如果沒有在一段時間內(nèi)為某種行為，超出期限將承擔(dān)對其不利的法律后果。所指的一段時間叫期間，超過限定的時間段稱之為超期。

2.期間的功能。作為行政程序法的一項重要制度，期間的功能主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一、規(guī)范、制約、監(jiān)督、促進行政權(quán)的合理行使。第二、保護行政相對人的合法權(quán)益，規(guī)范相對人的行為。第三、提高行政活動的效率。因此，期間制度在統(tǒng)一程序規(guī)定，協(xié)調(diào)程序銜接。溝通、協(xié)調(diào)行政主體與相對人之間的關(guān)系，緩解當(dāng)事人的對抗情緒，增加行政行為的安定性。統(tǒng)一規(guī)范行政主體和行政相對人的行為，促進行政效率的提高發(fā)揮了積極的作用。[7](p12-13)

（二）現(xiàn)行三大訴訟法中關(guān)于期間的規(guī)定

1.《中華人民共和國刑事訴訟法》第七十九條規(guī)定：期間以時、日、月計算。期間開始的時和日不算在期間以內(nèi)。法定期間不包括路途上的時間。上訴狀或者其他文件在期滿前已經(jīng)交郵的，不算過期。第一百二十二條規(guī)定：對犯罪嫌疑人作精神病鑒定的期間不計入辦案期限。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國刑事訴訟法》若干問題的解釋第一百零三條規(guī)定：期間以時、日、月計算。期間開始的時和日不計算在期間以內(nèi);計算法定期間時，應(yīng)當(dāng)將路途上的時間扣除;期間的最后一日為節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿日期。但對于被告人或者罪犯的在押期間，應(yīng)當(dāng)至期間屆滿之日為止，不得因節(jié)假日而延長在押期限。當(dāng)事人由于不能抗拒的原因或者有其他正當(dāng)理由而耽誤期限，依法申請繼續(xù)進行應(yīng)當(dāng)在期限屆滿以前完成的訴訟活動，人民法院查證屬實后，應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。以月計算的期限，自本月某日至下月某日為一個月，如本月1日收案至下一個月1日、本月最后一日至下一個月最后一日為一個月的審理期限;半月一律按15日計算期限。第一百一十條規(guī)定：審理期間，對被告人作精神病鑒定的時間不計入審理期限。

2.《中華人民共和國民事訴訟法》第七十五條規(guī)定：期間包括法定期間和人民法院指定的期間。期間以時、日、月、年計算。期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。期間不包括在途時間，訴訟文書在期滿前交郵的，不算過期。最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見第七十九條規(guī)定：依照民事訴訟法第七十五條第二款規(guī)定，民事訴訟中以日計算的各種期間均從次日起算。第八十條規(guī)定：民事訴訟法第一百一十二條規(guī)定的立案期限，因起訴狀內(nèi)容欠缺令原告補正的，從補正后交人民法院的次日起算。由上級人民法院轉(zhuǎn)交下級人民法院，或者由基層人民法院轉(zhuǎn)交有關(guān)人民法庭受理的案件，從受訴人民法院或人民法庭收到起訴狀的次日起算。第一百六十四條規(guī)定：民事訴訟法第一百三十五條規(guī)定的審限，是指從立案的次日起至裁判宣告、調(diào)解書送達之日止的期間，但公告期間、鑒定期間、審理當(dāng)事人提出的管轄權(quán)異議以及處理人民法院之間的管轄爭議期間不應(yīng)計算在內(nèi)。

3.《中華人民共和國行政訴訟法》中沒有專門條款對期間予以規(guī)定。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第四十三條規(guī)定：由于不屬于起訴人自身的原因超過起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期間內(nèi)。因人身自由受到限制而不能提起訴訟的，被限制人身自由的時間不計算在起訴期間內(nèi)。第六十四條規(guī)定：行政訴訟法第五十七條、第六十條規(guī)定的審限，是指從立案之日起至裁判宣告之日止的期間。鑒定、處理管轄爭議或者異議以及中止訴訟的時間不計算在內(nèi)。

（三）對我國現(xiàn)行三大訴訟法期間制度的評價與反思

1.法定期間計算時起算點的不統(tǒng)一?！缎淌略V訟法》和《民事訴訟法》規(guī)定期間以時、日、月計算。期間開始的時和日不算在期間以內(nèi)。而《行政訴訟法》（1989年）中對期間起算點沒有明文規(guī)定，但最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中對以時、日、月計算，期間起算點包括開始的時和日。法定期間計算中起算點經(jīng)歷了由條文缺失到逐步規(guī)范統(tǒng)一的過程，說明立法機關(guān)對影響行政效率和司法效率的期間制度逐步重視。同時也反映出法定期間決定主體的缺位和模糊、計算方法的不統(tǒng)一。

2.法定期間計算方式的決定主體問題。《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》是立法機關(guān)立法，期間計算方式的決定主體是立法機關(guān)?！缎姓V訟法》由于制定較早，沒有對期間進行規(guī)定；而是由司法機關(guān)在總結(jié)司法實踐基礎(chǔ)之上于2000年以司法解釋形式確立的。由于《中華人民共共和國立法法》第八條第九項規(guī)定：訴訟和仲裁制度只能制定法律，作為期間當(dāng)然也只能由法律規(guī)定。因此，由司法解釋對于期間制度進行規(guī)定就與法律規(guī)定相悖。另外，外國程序法中也鮮有先例或類似做法。姜明安教授在其執(zhí)筆的《中華人民共和國行政程序法》（試擬稿）中對于時限的決定主體問題，主張行政機關(guān)或其他行政主體依職權(quán)作出行政行為的時限，以及行政相對人在行政程序中向行政機關(guān)或其他行政主體提出申請或?qū)嵤┯嘘P(guān)行為的時限，由法律、法規(guī)規(guī)定。（第六十八條第三款）[8](p56-57)該觀點應(yīng)當(dāng)予以重視。

3.對于鑒定期間是否包含在辦案、審理期限的問題。在刑事訴訟程序中對犯罪嫌疑人作精神病鑒定的期間不計入辦案期限。審理期間，對被告人作精神病鑒定的時間不計入審理期限。在民事訴訟程序中，鑒定期間不應(yīng)計算在內(nèi)。在行政訴訟程序中，鑒定的時間不計算在內(nèi)。可見，刑事訴訟程序中，法律規(guī)定對于對犯罪嫌疑人作精神病鑒定的期間不計入辦案期限，但其他鑒定需要計入辦案和審理期限。在民事和行政訴訟程序中，鑒定期間均不計入審理程序。對于鑒定時間是否計入期間的問題，三大訴訟法之間存在明顯分歧。申言之，刑事訴訟程序中要對犯罪嫌疑人進行精神病鑒定是特例，在民事、行政訴訟中一般不存在類似問題。而刑事程序中其他鑒定時間計入辦案期間，民事、行政訴訟中鑒定期間不計算在內(nèi)。

4.單行行政法律、法規(guī)、規(guī)章中的期間規(guī)定如何與行政訴訟法中的期間制度協(xié)調(diào)、整合的問題。《道路交通安全法》、《道路交通安全法實施條例》、《江蘇省道路交通安全條例》均未專門規(guī)定期間的計算方法。而是由公安部通過制定部門規(guī)章的形式予以明確?！豆矙C關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第二十八條規(guī)定：期間以時、日、月計算，期間開始之時或者日不計算在內(nèi)。期間不包括路途上的時間。期間屆滿的最后一日是節(jié)假日的，以節(jié)假日后的第一日為期間屆滿的日期。《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第六十九條規(guī)定：第六十九條本規(guī)定所稱以上、以下，除特別注明的外，包括本數(shù)在內(nèi)。本規(guī)定所稱的“二日”、“三日”、“七日”、“十日”、“十五日”，是指工作日，不包括節(jié)假日。《道路交通事故處理程序規(guī)定》第八十五條第三項規(guī)定：本規(guī)定所稱的“一日”、“二日”、“三日”、“五日”、“十日”、“二十日”，是指工作日，不包括節(jié)假日。《道路交通事故處理工作規(guī)范》第八十九條第一項規(guī)定：本規(guī)范所稱的“一日”、“二日”、“三日”、“五日”、“七日”、“十日”，是指工作日，不包括節(jié)假日。對于單行行政法律、法規(guī)特別是部門規(guī)章的期間規(guī)定如何與現(xiàn)行訴訟法律中的期間協(xié)調(diào)、整合的問題。王寶明教授認(rèn)為：行政程序法中對于期間和時限，可以參照民法通則的方式加入“時效”的規(guī)定。關(guān)于時限的規(guī)定，應(yīng)該注意把握對行政機關(guān)的時限要求并非“越短越好”，而應(yīng)該根據(jù)不同的事項作出不同的規(guī)定。[9](p379)周衛(wèi)平教授認(rèn)為：如果大量規(guī)定“特殊情形”容易使時限流于形式，應(yīng)該考慮處理好二者之間的關(guān)系。[9](p379)

二、域外行政程序法中期間制度之借鑒與啟示

（一）域外行政程序法中期間制度簡介

以下資料參考自應(yīng)松年教授主編《外國行政程序法匯編》。

1.期間制度必須由法律規(guī)定。《西班牙行政程序法》（1958年）第五十六條規(guī)定：依本法以及其他各種法律所確立之期日與期間，對于有效處理事件之各機關(guān)及公務(wù)員，以及對于事件之利害關(guān)系人，不需任何督促，均有遵守之義務(wù)?！段靼嘌拦矙C關(guān)法律制度及共同的行政程序法》（1992年）第四十七條規(guī)定：本法或其它法律規(guī)定的期間和期限對處理事務(wù)的公共行政機關(guān)及其工作人員和上述事務(wù)中的利害關(guān)系人具有約束力。

2.期間與期日之計算準(zhǔn)用民法之相關(guān)規(guī)定?！兜聡姓绦蚍?biāo)準(zhǔn)草案》（1966年）第二十三條第一項規(guī)定：除本條第二項至第四項另有規(guī)定外，期間與期日之計算，準(zhǔn)用民法第一百八十七條至一百九十三條之規(guī)定?！堵?lián)邦德國行政程序法》（1976年）第三十一條第一款規(guī)定：期間的計算和期日的確定，準(zhǔn)用民法典第一百八十七至一百九十三條之規(guī)定，但本條第二款至第五款另有規(guī)定的，依有關(guān)規(guī)定。《韓國行政程序法草案》（1987年）第十六條規(guī)定：有關(guān)期間之計算，除本法或其他法令有特別規(guī)定之外，準(zhǔn)用民法之相關(guān)規(guī)定。

3.期間以時、日、月、年計算，期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。但法律規(guī)定即日起算者，不在此限?！兜聡姓绦蚍?biāo)準(zhǔn)草案》（1966年）第二十三條第二項規(guī)定：官署所定期間之進行，除對當(dāng)事人另有通知外，自期間之公告之次日開始?！秺W地利普通行政程序法》（1991年）第三十二條第一項規(guī)定：依日而定之期間，期間之始日或情事發(fā)生之當(dāng)日，不計算在內(nèi)?！段靼嘌佬姓绦蚍ā罚?958年）第五十九條規(guī)定：期間通常由關(guān)系之通知或公告日之翌日起算?！镀咸蜒佬姓绦蚍ā罚?991年）第七十二條第一款第一項規(guī)定：期間自某事件發(fā)生之日起開始進行時，該日不計算在內(nèi)?！度毡拘姓绦蚍ú莅浮罚?964年）第三十四條第一款規(guī)定：期間之始日不算入。但期間如自上午零時開始時，或法律有特別規(guī)定者，不在此限?！栋拈T行政程序法》（1994年）第七十一條第一款第一項規(guī)定：期間系自某事件發(fā)生之日起開始進行者，該日不計算在內(nèi)?！杜_灣行政程序法》（1999年）第四十八條第二款規(guī)定：期間以日、星期、月或年計算者，其始日不計算在內(nèi)。但法律規(guī)定即日起算者，不在此限。

4.期間之開始和進行不因星期日或假日而受影響?！秺W地利普通行政程序法》（1991年）第三十三條第一項規(guī)定：期間之開始和進行不因星期日或假日而受影響。

5.期間的公布?！度毡拘姓绦蚍ā罚?993年）第六條規(guī)定：行政廳盡力規(guī)定自申請到達相應(yīng)的辦公場所起至對該申請作出處分通常必要的標(biāo)準(zhǔn)期間，同時必須在申請?zhí)峤粰C關(guān)的辦公場所備置或以其他適當(dāng)?shù)姆椒ㄓ枰怨家阎贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)期間。[10]

（二）域外行政程序法中期間制度的借鑒與啟示

通過比較研究，我們發(fā)現(xiàn)域外行政程序法中期間制度一般適用行政程序中的相關(guān)規(guī)則，即以行政程序法作出原則性規(guī)定，通過梳理可以發(fā)現(xiàn)一些共同的經(jīng)驗和制度值得我們學(xué)習(xí)、借鑒。如《西班牙行政程序法》中規(guī)定期間必須由法律規(guī)定，即必須由立法機關(guān)通過立法形式確立?！堵?lián)邦德國行政程序法》、《韓國行政程序法草案》規(guī)定期間與期日之計算準(zhǔn)用民法之相關(guān)規(guī)定。德國、奧地利、葡萄牙、西班牙、日本、我國臺灣地區(qū)的行政程序法中對于以時、日、月、年計算，期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。《奧地利普通行政程序法》期間之開始和進行不因星期日或假日而受影響?！度毡拘姓绦蚍ā吩趨^(qū)分申請內(nèi)容的基礎(chǔ)上按照每種類型設(shè)定具體期間，并將標(biāo)準(zhǔn)在申請?zhí)峤粰C關(guān)的辦公場所備置或以其他適當(dāng)?shù)姆椒ㄓ枰怨?。綜上所述，這些規(guī)定客觀上保障了行政機關(guān)權(quán)力的正確行使，提高了行政效率；同時使得廣大民眾的權(quán)利（尤其是有受到行政權(quán)力侵害可能的）得到了有效保障。值得我們在行政程序立法過程中充分考慮，認(rèn)真吸收和借鑒。

三、構(gòu)建我國行政程序法中期間制度的基本思路和具體內(nèi)容

（一）構(gòu)建我國期間制度的基本思路

王萬華教授指出對我國行政程序法現(xiàn)狀的形式分析認(rèn)為：尚未制定統(tǒng)一行政程序法典，所有條文分散在單行的法律文件中。規(guī)范領(lǐng)域涵蓋抽象行政行為和具體行政行為。行政行為的類型化、逐項單行立法加以規(guī)范的立法思路實現(xiàn)某一類行政行為程序規(guī)則的統(tǒng)一。從現(xiàn)有行政程序法律條文分布的法律位階來看，中央立法主要集中在部門規(guī)章層面；地方立法主要集中在地方政府規(guī)章層面。應(yīng)松年教授主張我國現(xiàn)行行政程序立法采用區(qū)分行政行為類型、逐項立法的思路，由于立法速度沒有跟上，導(dǎo)致有的行政行為領(lǐng)域無程序可依。不同類型的行政行為可以遵循不同的規(guī)則，但權(quán)力的行使都應(yīng)當(dāng)遵循一定規(guī)則，這是法治的基本要求。應(yīng)當(dāng)構(gòu)建統(tǒng)一的、最低限度公正行政程序制度，規(guī)定行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)遵循的最起碼的公正程序規(guī)則。[8](p199)因此，馬懷德教授主持的《行政程序法（試擬稿）》主張在現(xiàn)有單行法的基礎(chǔ)上再制定統(tǒng)一的行政程序法典。[7](p53)統(tǒng)一的行政程序法典只規(guī)定各種不同行政行為的共同和一般的行政程序，對于特定行政行為的特別程序，還需要通過專門的單行行政程序法或集實體規(guī)范和程序規(guī)范為一體的行政管理法規(guī)定。[11]我們贊成上述觀點。即通過制定專門的行政程序法，以法律的形式對涉及期間的基本制度予以原則性規(guī)定。至于涉及期間的特殊情況應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)（如《道路交通安全法》、《治安管理處罰法》等）加以具體、明確的規(guī)定。

（二）構(gòu)建我國行政程序中期間制度的若干具體內(nèi)容

1.期間制度的決定主體：立法機關(guān)。

2.期間制度的法律淵源：法律或行政法規(guī)。

3.期間與期日之計算準(zhǔn)用民法之相關(guān)規(guī)定。

4.期間以時、日、月、年計算，期間開始的時和日，不計算在期間內(nèi)。

5.期間之開始和進行不因星期日或假日而受影響。

6.由行政程序法原則性的規(guī)定期間制度，有單行行政法律、法規(guī)在區(qū)分申請內(nèi)容的基礎(chǔ)上按照每種類型設(shè)定具體期間。

7.行政機關(guān)的辦公場所應(yīng)當(dāng)公布所涉及行政事項的具體期間，并以其他適當(dāng)?shù)姆椒ㄓ枰怨己透嬷姓鄬θ恕?/p>

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.564.

[2]谷福生，李斌杰.公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)范執(zhí)行釋解300問[M].北京：中國法制出版社，2006.

[3]宋英輝，陸敏.中華法學(xué)大辭典訴訟法學(xué)[M].北京：中國檢察出版社，2001.101-102.

[4]百度百科：期日［EB／OL］.［2011-8-3］http://baike.baidu.com/view/22784.htm．

[5]劉得寬.民法總則[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2006.317.

[6]現(xiàn)代漢語詞典第五版［M］.北京：商務(wù)印書館，2007.

[7]黃學(xué)賢.中國行政程序法的理論與實踐專題研究評述[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2007.

[8]應(yīng)松年.行政程序法[M].北京：法律出版社，2009.

[9]姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

[10][日]室井力，芝池義一，濱川清.日本行政程序法逐條注譯[M].朱芒譯.上海：上海三聯(lián)書店，2009.87.

[11]姜明安.行政程序研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006.20.

Key works：period;deadline;administrative procedures;administrative efficiency

On the Period System in the Vision of Administrative Procedures

LI Ming
（Nantong Police Bureau of Jiangsu Province,Nantong,Jiangsu,226001）

The period system reflects the efficiency of administration and justice.Because our country doesn't have a unified administrative procedure law,the definition of period system in the administrative law appears scattered and confused,which is mainly embodied in the disunified calculation of starting point,the not-so-clear subjects,and the discoordination and disintegration of the period within the specific administrative law and administrative procedure law.So it is very urgent to improve the legislation as soon as possible.Though developing the administrative procedure law and revising the administrative law or regulation,a unified,efficient and scientific period system will be established.

D922.11

A

2095-1140（2011）05-0079-05

2011-09-21

李銘（1976－ ），男，江蘇南通人，江蘇省南通市公安局人民警察培訓(xùn)學(xué)校，法律碩士，主要從事行政政法學(xué)和警察法學(xué)研究。

葉劍波）