開封市引黃管理處 馬 靜

開封大旱的思考與啟示

開封市引黃管理處 馬 靜

2010年末2011年初開封市遭遇了新中國成立以來少有的特大旱情，這兩年開封市秋冬春連旱上百天以上，境內(nèi)基本上無有效降雨，同期的氣溫比往年明顯偏高,使全市麥田普遍受旱。據(jù)統(tǒng)計，開封市462萬畝農(nóng)作物受旱，60萬畝麥田嚴(yán)重受旱。這兩次干旱面積之大，時間之長，程度之重，是新中國成立以來所少有的，給開封市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活用水帶來了嚴(yán)重考驗。

一、旱災(zāi)暴露出的問題

1.農(nóng)田水利設(shè)施薄弱。

（1）抗旱工程設(shè)施老化嚴(yán)重，完好率低。開封市引黃灌區(qū)始建于20世紀(jì)五六十年代，因當(dāng)時條件所限，工程因陋就簡，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，大多為磚木結(jié)構(gòu)，工程“先天不足”，同時缺少正常的運行管理和工程維修費，“后天失調(diào)”，工程老化、失修、損壞嚴(yán)重，據(jù)調(diào)查，渠系建筑物完好率僅59.4%。由于建設(shè)資金短缺，灌區(qū)工程全部為“半拉子”工程，灌區(qū)框架雖已形成，但支渠及面上配套很差，扒渠引水、大水漫灌現(xiàn)象屢禁不止。渠道基本上都是土渠，滲漏損失嚴(yán)重，灌溉水利用系數(shù)僅為40%左右。

（2）井渠分布不均，造成抗旱澆麥死角。在抗旱澆麥工作中，雖然各級政府、各有關(guān)部門全力投入抗旱，開封市仍有部分麥田無法得到及時灌溉，主要原因是沒有抗旱水源。首先部分機(jī)井和電力設(shè)施損毀，人為造成抗旱澆麥死角（全市原有機(jī)井8.6萬眼，但這次抗旱澆麥中，日最高行動機(jī)井僅有7.3萬眼）。目前，開封市現(xiàn)有機(jī)井8.6萬眼，但主要分布在引黃灌區(qū)下游，引黃灌區(qū)上游機(jī)井很少，機(jī)井疏密不均。引黃灌區(qū)上游由于引黃條件便利，很少打井，用黃河水而不用井水，造成上游豐富的地下水閑置不用，成為無效資源。而灌區(qū)下游，由于引黃較晚，加上引黃條件相對較差，機(jī)井密度大，地下水開采量大，有些地方甚至超采。

（3）田間溝渠標(biāo)準(zhǔn)低。開封市的田間工程標(biāo)準(zhǔn)低，配套率差，田間灌水技術(shù)落后，主要采用大水漫灌、淹灌等粗放的地面灌溉方式，加上土地平整度差，致使田間灌溉水利用率低，田間灌溉水浪費嚴(yán)重。由于灌水方法和技術(shù)落后，田間灌水均勻程度很差，高地旱死、低地淹死的現(xiàn)象仍舊存在，田間水量損失也很大。

（4）末級渠系工程防滲差。開封市末級渠系基本為土渠，沒有硬化，灌區(qū)灌溉水利用系數(shù)僅為30%~35%。粗放的土渠，大水漫灌的澆灌方式，無效滲漏損失，使灌區(qū)水資源浪費嚴(yán)重。斗渠及其以下末級渠系防滲率不高、輸配水能力低，已成為制約開封市灌區(qū)骨干水利工程發(fā)揮抗旱能力的重要原因。

2. 管理體制制約。開封市引黃灌區(qū)按行政區(qū)劃實行分級管理、分級負(fù)責(zé)，專管與群管相結(jié)合的管理體制。如趙口、三義寨兩個灌區(qū)的干渠涉及兩個市、地，分別由河南省豫東水利工程管理局下屬的趙口分局和三義寨分局管理，開封市境內(nèi)的跨縣干渠由市級管理單位管理，各縣境內(nèi)的干渠由所在縣的縣級引黃管理處管理。各級管理機(jī)構(gòu)分屬于各級政府，難以形成統(tǒng)一意見，工作上難以統(tǒng)一步調(diào)，形不成合力。灌區(qū)管理體制仍是計劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的上下對口、條塊分割的管理體制，機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編，管理模式陳舊，機(jī)制不活，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，給灌區(qū)的建設(shè)和管理造成很大困難，影響了灌區(qū)效益的發(fā)揮。

3.水費保障機(jī)制不完善。開封市引黃灌區(qū)水價管理存在的主要問題突出表現(xiàn)為水價標(biāo)準(zhǔn)偏低、水費的征管體制不順。究其原因，一是灌區(qū)沒有形成一套適合市場經(jīng)濟(jì)要求的灌區(qū)管理體制和運行機(jī)制，二是沒有建立科學(xué)合理的水價管理體制與水價形成機(jī)制。多年來，開封市各級政府把灌區(qū)供水活動視為行政事業(yè)性活動，將水費當(dāng)做行政事業(yè)性收費管理，沒有將水費真正納入商品范疇進(jìn)行定價與管理。政府部門確定水價不進(jìn)行成本核算，制定水費標(biāo)準(zhǔn)隨意性很大。政府部門直接管理使用水費，灌區(qū)管理單位無權(quán)管理水費。這種管理模式是造成水費標(biāo)準(zhǔn)低、水費被截留挪用的主要原因。

4. 黃河水保障率不高。近幾年來，黃河調(diào)水調(diào)沙使引黃閘前黃河主槽沖深，黃河河床下切1~1.5米，原有的引水閘底板相對升高，閘前正常水位下降，造成引黃閘引水能力降低，引水流量常常小于設(shè)計流量，引水能力大大減弱。如黑崗口灌區(qū)2010年還能引出水，2011年基本引不出水。

5. 抗旱應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制不健全。在這次抗旱中，開封市也編制了不同級別的抗旱應(yīng)急預(yù)案，但沒有經(jīng)過實踐的檢驗，缺乏可操作性?，F(xiàn)行開封市旱情預(yù)測體系下，氣象部門主要負(fù)責(zé)氣溫和未來降雨趨勢預(yù)測，農(nóng)業(yè)部門主要負(fù)責(zé)土壤的墑情測報，而水利部門根據(jù)上述部門的預(yù)測和觀測結(jié)果，來調(diào)配抗旱水源?？墒悄壳坝捎跍y報手段、設(shè)備落后，測報資料準(zhǔn)確性差，致使旱情不能及時預(yù)測。

6. 群眾的抗旱意識薄弱。由于近幾年風(fēng)調(diào)雨順，沒有發(fā)生特大干旱，群眾的抗旱意識逐漸淡化，缺乏應(yīng)對抗大旱、抗長旱的充分準(zhǔn)備，主動抗旱、積極避災(zāi)能力明顯偏低。而且每年的春季，農(nóng)民已經(jīng)養(yǎng)成春節(jié)不澆地、春節(jié)后集中澆地習(xí)慣，使麥田不能得到及時的澆灌。

二、對策

1.積極配套抗旱設(shè)施。在抗旱中，應(yīng)因地制宜地完善各類抗旱設(shè)施，增建各種抗旱應(yīng)急設(shè)備。加大資金投入，保障抗旱工程有效運轉(zhuǎn)，對現(xiàn)有抗旱設(shè)備定期進(jìn)行檢修、維護(hù)，確保隨時抗旱使用。加大力度拆除阻水障礙，疏通渠道，為抗旱用水實現(xiàn)遠(yuǎn)送多澆創(chuàng)造條件。

2. 加快引黃續(xù)建配套與節(jié)水改造步伐。開封市要加快灌區(qū)續(xù)建配套建設(shè)和節(jié)水改造速度，搞好干、支、斗、農(nóng)渠道及河流、河溝、公路溝的統(tǒng)一規(guī)劃，對河、溝、渠按照規(guī)劃統(tǒng)一治理，逐步完善設(shè)施，建設(shè)井渠相間互補(bǔ)、溝渠相連互通，澇能排、旱能灌的水利工程體系。要提高灌區(qū)水的利用率，把分配給開封市的引黃指標(biāo)用足用好；要打通骨干輸水渠道，并對骨干渠道進(jìn)水硬化（特別是灌區(qū)上游），減少輸水損失；對老化的工程進(jìn)行更新改造，加快干支渠及面上工程配套，減少配水損失。

針對多年形成的河道淤積、阻水障礙多及引水渠道不通等問題，開封市水利部門組織力量開展開溝挖渠、清淤清障活動。

3. 補(bǔ)充打井，井渠結(jié)合。在引黃灌區(qū)上游，機(jī)井很少，在這些地區(qū)要適當(dāng)補(bǔ)打機(jī)井，實行井渠結(jié)合灌溉。這樣不僅可以使閑置的地下水資源得到開發(fā)利用，還可以把節(jié)省下來的黃河水送向下游地區(qū)，擴(kuò)大和改善下游灌溉面積。在高崗地、沙薄地、黃河高灘區(qū)等麥田，引黃渠道延伸不到，又沒有井灌條件，也需要補(bǔ)充打井。

在抗旱中，開封市集中人力、物力、財力和技術(shù)力量，共新打機(jī)井1 131眼，“對口抽”949眼，新增灌溉面積7.5萬畝，實行井渠結(jié)合灌溉。

引黃口門應(yīng)每年適當(dāng)引水，用于補(bǔ)充開封市地下水源，保證大旱之年開封市灌溉用井的水位沒有明顯下降，為長期抗旱儲備水源。

5.修建必要的調(diào)蓄水庫。近年來，全球氣候異常現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，氣溫升高。干旱年年發(fā)生，用水矛盾越來越突出。開封市水資源非常匱乏，如果沒有過境河流黃河水的引用和補(bǔ)充，開封市水資源的供需矛盾將十分突出，并將隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)和工業(yè)化程度的步伐加快，矛盾進(jìn)一步加劇。針對開封市水資源嚴(yán)重源匱乏、黃河來水偏少、黃河河槽下切的實際情況，迫切需要修建調(diào)蓄水庫，利用小浪底每年調(diào)水期和夏季豐水期儲備水源，提高全市抗旱能力，緩解開封市水資源匱乏現(xiàn)狀，為保證我市人畜飲水和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供可靠的保障。

在“十二五”期間，開封市新建趙口、柳園口、三義寨、黑崗口等灌區(qū)引黃調(diào)蓄工程，加大非灌溉季節(jié)引水量，做到“豐蓄枯用、冬蓄春用”，提高用水保證率，擴(kuò)大引黃灌溉效益。

5. 加快水管單位體制改革。開封市要加快深化國有水利工程管理體制改革，建立職能明晰、權(quán)責(zé)明確的水利工程分級管理體制，足額落實公益性水管單位基本支出和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費。妥善解決水管單位分流人員社會保障問題。推進(jìn)管養(yǎng)分離，提高養(yǎng)護(hù)水平，逐步建立市場化、專業(yè)化和社會化的水利工程維修養(yǎng)護(hù)體系，加快小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，明確所有權(quán)和使用權(quán)，落實管護(hù)主體和責(zé)任，縣級財政對公益性小型水利工程管護(hù)經(jīng)費給予落實，采取以獎代補(bǔ)、獎補(bǔ)結(jié)合等形式給管護(hù)主體進(jìn)行補(bǔ)助，確保小型水利工程的持續(xù)效益。

6. 積極推進(jìn)水價改革。我們要充分發(fā)揮水價的杠桿調(diào)節(jié)作用，兼顧效益和公平，大力促進(jìn)節(jié)約用水。按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民用水支出、保障灌排工程良性運行的原則，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，落實農(nóng)業(yè)灌排工程運行管理費用由財政適當(dāng)補(bǔ)助政策，探索實行農(nóng)民定額內(nèi)用水享受優(yōu)惠水價、超額用水累進(jìn)加價的辦法。

7. 建立健全基層水利服務(wù)體系。

開封市要建立健全職能明確、布局合理、隊伍精干、服務(wù)到位的基層水利服務(wù)體系，全面提高基層水利服務(wù)能力。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或小流域為單元，建立基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)?；謴?fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水利服務(wù)站，落實人員編制和經(jīng)費。推廣農(nóng)民用水戶參與管理模式，加大財政扶持力度，大力發(fā)展農(nóng)民用水合作組織。

8. 建閘蓄水，井、渠、溝聯(lián)合運用。在通許縣引黃較晚的地區(qū)，在不妨礙區(qū)域性河道防洪排澇要求前提下，在骨干排水河道上增建節(jié)制閘，適用天然河道攔蓄地表徑流和灌區(qū)退水，通過節(jié)制閘抬高水位，利用現(xiàn)有的排水溝網(wǎng)把水送到面上的溝（渠）、坑塘。非灌溉季節(jié)利用溝塘存蓄黃河水、地表水，同時，利用溝（渠）、井、塘自滲補(bǔ)源，逐步提高地下水位，利用地下水庫存蓄黃河水和地表水；灌溉季節(jié)利用溝（渠）、井、塘、相結(jié)合提水灌溉，主要以井灌為主，從而實現(xiàn)利用地下水庫對黃河水和地表水的有效調(diào)節(jié)。這項措施充分利用了灌區(qū)下游地區(qū)現(xiàn)有的幾萬眼機(jī)井和已形成的排水系統(tǒng)，工程最簡單、投資小、年調(diào)蓄量大。一方面可以提高地表徑流和引黃退水的利用率，另一方面可減少因黃河水限時、限量供應(yīng)給開封市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的不利影響。

9. 開展宣傳，提高農(nóng)民抗旱意識，增強(qiáng)全民節(jié)水意識。農(nóng)業(yè)部門要加強(qiáng)對抗旱工作的技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，現(xiàn)場講解抗旱防災(zāi)相關(guān)知識，指導(dǎo)農(nóng)戶科學(xué)澆水、科學(xué)施肥、科學(xué)管理，及時防范干旱氣候條件下易發(fā)的病蟲害，力爭提前預(yù)防，將旱災(zāi)對農(nóng)作物造成的損害減少到最低程度。

有了2009年五十年不遇的特大干旱經(jīng)驗教訓(xùn)，我們要增強(qiáng)抗春旱意識，要不失時機(jī)及早動手，不等不靠，提前抗旱。

經(jīng)常開展有效的節(jié)水宣傳教育，增強(qiáng)人們對水資源緊缺的危機(jī)感，樹立全民節(jié)水意識。要充分利用廣播、電視、報刊、宣傳車、展覽、舉辦節(jié)水技術(shù)講座等多種群眾喜聞樂見、易于接受的形式，進(jìn)行節(jié)水宣傳教育，樹立人們的憂患意識，使節(jié)約用水真正成為人們的自覺行動，努力建立節(jié)水型社會。

10. 制定系統(tǒng)的抗旱規(guī)劃，完善抗旱監(jiān)測系統(tǒng)。編制抗旱規(guī)劃，落實旱災(zāi)的防范措施，做好災(zāi)前防御、災(zāi)中抗擊和災(zāi)后恢復(fù)等具體應(yīng)對規(guī)劃。抓緊建立抗旱監(jiān)測系統(tǒng)，開展旱情預(yù)測預(yù)報的研究工作，為抗旱提供科學(xué)依據(jù)。

在每年的旱情來臨之前，氣象部門首先密切注視天氣形勢，做到旱情早發(fā)現(xiàn)、早匯報，早安排、早行動、早投入，爭取主動。其次農(nóng)業(yè)部門做好旱情及抗旱動態(tài)的信息統(tǒng)計和上報工作，為抗旱決策提供依據(jù)。水利部門準(zhǔn)備好抗旱所需水源。

在今后抗旱中還要結(jié)合防汛抗旱信息化工作的建設(shè)，完善旱情監(jiān)測和旱情會商系統(tǒng)，逐步解決旱情測報點少、測報手段落后的問題。