河南省國土資源調(diào)查規(guī)劃院 路曉明

河南省基礎(chǔ)地理信息中心 付治河

鄭州市房產(chǎn)測繪隊 張 高 閆立平

行業(yè)用地調(diào)查成果應(yīng)用研究

河南省國土資源調(diào)查規(guī)劃院 路曉明

河南省基礎(chǔ)地理信息中心 付治河

鄭州市房產(chǎn)測繪隊 張 高 閆立平

近年來，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人口的增加，土地資源日益緊缺，土地利用狀況日益復(fù)雜，掌握真實可靠的土地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，成為加強和改善宏觀調(diào)控、落實最嚴(yán)格的土地管理制度的關(guān)鍵。作為河南省城鎮(zhèn)地籍更新調(diào)查工作的組成部分，行業(yè)用地調(diào)查具有重要作用。行業(yè)用地調(diào)查的主要目的是了解河南省城鎮(zhèn)內(nèi)部行業(yè)用地利用現(xiàn)狀，對行業(yè)用地的利用現(xiàn)狀、結(jié)構(gòu)、效率、分布等方面進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查，摸清行業(yè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為進(jìn)一步加強城鎮(zhèn)土地資源管理，及時調(diào)整土地利用方向，調(diào)整行業(yè)發(fā)展順序，實現(xiàn)城鎮(zhèn)土地的集約節(jié)約利用和國土資源管理部門參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控提供支撐。和地籍調(diào)查一樣，行業(yè)用地調(diào)查也是以宗地為最基礎(chǔ)的調(diào)查單元，具有顯著的空間特性、豐富的屬性描述。借助城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)，可以對行業(yè)用地調(diào)查成果進(jìn)行空間數(shù)據(jù)分析，從而準(zhǔn)確判斷各種行業(yè)的分布和發(fā)展規(guī)律。

一、行業(yè)用地調(diào)查成果應(yīng)用方式

隨著科技發(fā)展和社會進(jìn)步，各種信息不斷增加，各種管理手段、技術(shù)方法得到發(fā)展，行業(yè)用地調(diào)查成果的應(yīng)用會越來越廣泛、越來越深入，方法會越來越多。具體來說，有直接應(yīng)用和間接應(yīng)用兩種應(yīng)用方式。

1.直接應(yīng)用。行業(yè)用地調(diào)查成果的直接應(yīng)用是國土資源管理部門或其他部門的相關(guān)業(yè)務(wù)部門按照一定的程序從地籍部門直接獲取行業(yè)用地調(diào)查成果，如直接查看表格成果和土地利用情況圖，或者由地籍部門利用城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)對行業(yè)用地數(shù)據(jù)成果進(jìn)行查詢檢索。

2.間接應(yīng)用。行業(yè)用地調(diào)查成果的間接應(yīng)用有兩種方式：第一種是對行業(yè)用地調(diào)查成果進(jìn)行一定的加工、分析后使用。具體來說，就是對行業(yè)用地調(diào)查成果進(jìn)行數(shù)理統(tǒng)計和空間分析，制作各種表冊和圖形后加以運用，并在相關(guān)理論的基礎(chǔ)上提供分析報告和統(tǒng)計表格。第二種是在行業(yè)用地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上疊加其他信息后使用。具體來說，就是在行業(yè)用地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上疊加統(tǒng)計部門、工商管理、稅務(wù)部門、環(huán)保部門、消防部門等部門的信息，而各部門只要把自己關(guān)心的信息和相關(guān)行業(yè)用地信息對應(yīng)起來就可以進(jìn)行廣泛靈活的信息應(yīng)用。例如，環(huán)保部門可以借助城鎮(zhèn)地籍管理信息系統(tǒng)對污染程度較高的行業(yè)進(jìn)行檢索，得到相關(guān)行業(yè)的位置分布圖，對其實行監(jiān)督性監(jiān)測和預(yù)防監(jiān)測；消防部門則可以在地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫中對易燃易爆的高危行業(yè)進(jìn)行檢索，將數(shù)據(jù)庫中極其豐富的行業(yè)用地（分布、面積、形狀）、建筑物（結(jié)構(gòu)、戶型、類型、層數(shù)、面積）、地形等要素與風(fēng)向、風(fēng)速、火源等級等信息進(jìn)行疊加，可以按照不同的行業(yè)做好消防預(yù)案，同時也可以為現(xiàn)場消防指揮作出決策。

二、行業(yè)用地調(diào)查成果的應(yīng)用

1.為制定建設(shè)用地指標(biāo)服務(wù)。建設(shè)用地指標(biāo)包含用地定額指標(biāo)和工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)。其中，用地定額指標(biāo)主要指《工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》，是28項工程項目建設(shè)用地指標(biāo)的最高限；工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標(biāo)由國土資源部制定，是建設(shè)用地指標(biāo)的最低限。這兩種建設(shè)用地指標(biāo)對于控制建設(shè)用地規(guī)模、促進(jìn)土地集約節(jié)約利用起到了不可替代的作用。近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，衍生出了一些新的行業(yè)，原來的一些行業(yè)用地規(guī)模不斷擴大，個別建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。

影響建設(shè)用地定額指標(biāo)的主要因素有職工人數(shù)、生產(chǎn)或經(jīng)營規(guī)模（通過年產(chǎn)值表示）、生產(chǎn)工藝與技術(shù)水平、單位內(nèi)部的結(jié)構(gòu)（主要指用地規(guī)劃的合理布局、配置，一般用土地利用率、建筑容積率表示）、政策等，由投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率5項指標(biāo)構(gòu)成。而行業(yè)用地調(diào)查成果可以按照行業(yè)的不同提供土地利用率、建筑容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重、綠地率等數(shù)據(jù)，其中除行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地所占比重需要利用城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)進(jìn)行一定的加工外，其他均可通過計算獲取。另外，由于行業(yè)用地調(diào)查涵蓋了《國民經(jīng)濟行業(yè)分類》的20個門類，95個大類，所以也可以為新興行業(yè)提供制定建設(shè)用地定額的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。因此，將行業(yè)用地調(diào)查成果與國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、專業(yè)規(guī)劃、設(shè)計規(guī)范及其他有關(guān)數(shù)據(jù)相結(jié)合，運用數(shù)理統(tǒng)計、綜合校驗、專家論證等方法，可以建立相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)體系，使用地指標(biāo)構(gòu)成更加合理，覆蓋所有行業(yè)，將更加有利于建設(shè)用地的管理，促進(jìn)節(jié)約集約用地。

2.為制定城市規(guī)劃服務(wù)。城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理。城市總體規(guī)劃的核心內(nèi)容是確定城市各項建設(shè)與發(fā)展用地的空間布局結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)、市中心和區(qū)中心的位置，另外還需協(xié)調(diào)各項基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃。其實質(zhì)是對城市中一、二、三產(chǎn)業(yè)等各個方面各種行業(yè)的發(fā)展設(shè)想和用地要求所進(jìn)行的統(tǒng)籌兼顧和綜合部署。詳細(xì)、準(zhǔn)確、多層面的行業(yè)用地調(diào)查成果可以為制定詳細(xì)的城市規(guī)劃提供資料：一是為城市規(guī)劃編制提供行業(yè)用地的數(shù)量、比例以及空間分布信息。二是提供各項基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀及規(guī)模。如城市對外交通系統(tǒng)的車站、鐵路樞紐、港口、機場的布局和規(guī)模，城市內(nèi)部道路、橋梁的空間分布；城市供電、通信、供水、排水、防洪、燃?xì)?、供熱等的配置現(xiàn)狀；城市公共配套設(shè)施的學(xué)校、幼兒園、農(nóng)貿(mào)市場、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂等設(shè)施的分布現(xiàn)狀。行業(yè)用地調(diào)查成果提供的以上詳細(xì)信息，有助于合理確定城市規(guī)劃指標(biāo)，統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設(shè)，實現(xiàn)城市經(jīng)濟、社會、人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.為城市用地置換服務(wù)。用地置換是城市化發(fā)展的必然要求。以往的工業(yè)化戰(zhàn)略使得許多工業(yè)企業(yè)占據(jù)了城市中的優(yōu)質(zhì)土地。目前，許多企業(yè)資不抵債，產(chǎn)出率較低，瀕臨破產(chǎn)，給城市環(huán)境帶來了負(fù)面影響，降低了城市居民的生活質(zhì)量。用地置換是城市改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重要手段，其實質(zhì)就是產(chǎn)業(yè)置換，就是不適宜城市發(fā)展的原有項目與適宜城市發(fā)展的新項目的置換，是對原有建設(shè)項目進(jìn)行就地改建或異地遷建，將落后產(chǎn)業(yè)向近郊轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)配置。要使城市用地置換走上正軌，就必須從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善城市功能、提高土地利用效率、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的要求出發(fā)，充分利用行業(yè)用地調(diào)查成果的行業(yè)用地面積、空間分布、容積率等指標(biāo)，對城市中需要置換的行業(yè)用地作出合理安排、統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，全面提高城市建設(shè)水平，實現(xiàn)城市用地的合理、高效、集約利用。

4.為制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)一步推進(jìn)，建設(shè)用地規(guī)模迅速擴張，我國資源環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾日益凸顯。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已成為當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的主線。作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，行業(yè)用地在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級，促進(jìn)各部門、各行業(yè)和各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用越來越得到人們的重視。因此，編制產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，應(yīng)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度觀察和審視，掌握各行業(yè)的發(fā)展規(guī)律，對行業(yè)用地進(jìn)行預(yù)測和研究，這樣，才能科學(xué)判斷發(fā)展趨勢，有效配置資源要素，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于行業(yè)用地調(diào)查成果對城鎮(zhèn)范圍內(nèi)各行業(yè)的用地信息進(jìn)行了大規(guī)模調(diào)查，統(tǒng)計范圍廣泛（包括國民經(jīng)濟行業(yè)分類的20個門類，95個大類），基本上摸清了行業(yè)用地的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如數(shù)量、空間分布等，在此基礎(chǔ)上將產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)集群、土地節(jié)約集約等理論相結(jié)合，可以對產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行預(yù)警分析，對一定區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)行整體布置和規(guī)劃，整合現(xiàn)有資源和未來資源，明確產(chǎn)業(yè)用地導(dǎo)向，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化生產(chǎn)力布局，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步形成功能定位清晰、發(fā)展導(dǎo)向明確、開發(fā)秩序規(guī)范、經(jīng)濟發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的區(qū)域開發(fā)格局。

5.為國土資源部門參與宏觀調(diào)控服務(wù)。當(dāng)前，國土資源部門正在積極參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控，而土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是制定土地政策及進(jìn)行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的重要依據(jù)。眾所周知，各行業(yè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局對國民經(jīng)濟發(fā)展速度、質(zhì)量和效益有直接的影響。國土資源部門利用行業(yè)用地調(diào)查成果參與宏觀調(diào)控，重點放在總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化調(diào)整等方面。總量調(diào)控就是當(dāng)一部分行業(yè)投資過熱時，國土資源管理部門要進(jìn)一步管住總量，嚴(yán)控增量，堅決控制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩行業(yè)用地，如房地產(chǎn)、鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)過熱現(xiàn)象等都可以通過減少用地供應(yīng)來控制其用地規(guī)模。另外，還要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地布局上的優(yōu)化，要按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展的順序來調(diào)整其在國民經(jīng)濟各部門中的分配，提高土地利用效率，要按照國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的側(cè)重點實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化，實現(xiàn)不同區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展?？傊?，行業(yè)用地調(diào)查直接關(guān)系到國家節(jié)約集約用地政策的落實，關(guān)系到國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的制定和執(zhí)行，也是各地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)城鎮(zhèn)內(nèi)部、城鎮(zhèn)之間均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

總之，行業(yè)用地調(diào)查成果能夠提供多層次、多方位、多時態(tài)的空間信息，可以為各種以空間定位為基礎(chǔ)的社會服務(wù)提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)，幫助政府各行政管理部門作出科學(xué)、合理的判斷和決策。將行業(yè)用地調(diào)查的研究成果落實到?jīng)Q策應(yīng)用中，必將進(jìn)一步實現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，推動城鎮(zhèn)土地利用的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的健康快速發(fā)展。

三、完善行業(yè)用地調(diào)查成果的建議

不同的經(jīng)濟發(fā)展階段對城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點、布局有著不同的要求。因此，對于行業(yè)用地來說，國土資源管理部門或者其他部門都應(yīng)該實行跟蹤管理。

1.進(jìn)行持續(xù)的行業(yè)用地調(diào)查。在進(jìn)行地籍變更調(diào)查工作的同時，應(yīng)以地籍?dāng)?shù)據(jù)和成果為基礎(chǔ)，運用GIS、RS、GPS等相關(guān)技術(shù)，對行業(yè)用地進(jìn)行監(jiān)控，及時掌握最新的行業(yè)用地變化信息，更新城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對行業(yè)用地的跟蹤管理。

2.對行業(yè)用地進(jìn)行分等定級估價。城鎮(zhèn)分等定級估價的目的是對城市土地的質(zhì)量和利用狀況進(jìn)行綜合鑒定，以達(dá)到科學(xué)管理和利用城市土地的目的。應(yīng)根據(jù)級差地租和區(qū)位理論對行業(yè)用地進(jìn)行科學(xué)評價，以促進(jìn)土地使用制度發(fā)展，規(guī)范土地交易市場，提高城市土地利用率，為各級政府制定土地政策和調(diào)控措施提供科學(xué)依據(jù)。

3.建立多庫合一的城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)。城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫中包含了豐富的土地調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計、土地交易等各項專業(yè)信息。要以計算機技術(shù)為手段，深入開發(fā)和合理利用數(shù)據(jù)庫中的各種信息，將行業(yè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)的地籍?dāng)?shù)據(jù)相融合，使地籍管理系統(tǒng)可以全面、高效、高質(zhì)地為國土資源管理工作提供基礎(chǔ)和保障。