□石艷紅(南水北調(diào)中線工程建管局河南直管部)

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，目前移民總體環(huán)境也發(fā)生了很大變化。近年來國家修訂了移民規(guī)程、規(guī)范，于2006年9月1日起施行了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，在以往移民工作經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了以人為本、可持續(xù)發(fā)展的原則和進(jìn)一步做好移民安置工作的新規(guī)定，社會各界、政府部門、移民群眾對移民問題都給予了空前的關(guān)注。針對移民安置中出現(xiàn)的新情況、新問題，需要研究采取新的方法，不斷完善政策措施解決搬遷難題。為推動丹江口庫區(qū)移民工作的順利開展，維護(hù)移民群眾切身利益，保障庫區(qū)社會穩(wěn)定，開展南水北調(diào)丹江口庫區(qū)后靠移民發(fā)展途徑的研究工作是非常必要且緊迫的。

一、開展后靠移民發(fā)展途徑研究的必要性

（一）適應(yīng)新的社會經(jīng)濟形勢、完善移民政策的需要

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，對遠(yuǎn)遷移民在水庫周邊淹沒線以上屬于移民個人所有的零星樹木、房屋等進(jìn)行了補償，但移民在線上投入開發(fā)、因遠(yuǎn)遷不可能再發(fā)揮原有價值的生產(chǎn)資源卻未納入補償范圍。但現(xiàn)實情況是：移民遷移后，線上大部分土地已難以利用和管理，統(tǒng)籌安排存在一定操作難度，如果對這部分由移民長期承包并有投入的資產(chǎn)完全不予補償或補助，移民很難接受，勢必影響移民的順利搬遷或亂砍濫伐?，F(xiàn)行移民政策不能解決此問題，該問題的普遍存在增加了移民搬遷難度，個別水庫已經(jīng)開始考慮或已經(jīng)給予了移民一定程度的補償。目前林權(quán)改革正在全國逐步開展，有必要結(jié)合新的社會經(jīng)濟形勢，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和國家對集體林權(quán)制度改革的有關(guān)規(guī)定處置，探討解決問題的途徑與辦法，完善移民政策。

（二）確保移民安置順利進(jìn)行、保證庫區(qū)和移民安置區(qū)社會經(jīng)濟穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的需要

丹江口水庫移民是南水北調(diào)工程能否正常運行、能否全面發(fā)揮效益的主要控制條件。水庫建設(shè)不僅要使移民搬得出、穩(wěn)得住，對于留在庫區(qū)的老居民而言，也應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟共同發(fā)展，并有順暢的辦事渠道。一方面，移民搬遷后，原淹沒涉及村組留居農(nóng)民數(shù)量減少，且分布不均，行政管理成本增加；另一方面，水庫蓄水后，各組將線上可用耕園地調(diào)整給留居農(nóng)民后，部分村組生產(chǎn)半徑過大，不便于耕作。因此，有必要將留居人口和剩余資源統(tǒng)籌考慮并結(jié)合移民意愿將原有行政村組重新整合，以保障留居人口的生產(chǎn)、生活便捷和剩余資源的有效利用。

（三）確保丹江口水庫水質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、可持續(xù)利用的需要

丹江口水庫通過二期建設(shè)，大片肥沃的河谷平地被淹沒，線上剩余耕地的質(zhì)量總體上低于線下，一方面，若仍按淹沒前村組的人均標(biāo)準(zhǔn)留置人口，因消落區(qū)土地使用條件變化，將造成淹沒線上部分留置人口生存困難、人地矛盾更加突出、產(chǎn)生過度開墾等不合理的社會經(jīng)濟活動，對水庫生態(tài)環(huán)境、水質(zhì)保護(hù)等均會產(chǎn)生較大影響。作為南水北調(diào)中線工程的水源地，水庫的建設(shè)、運行管理具有不同于其它水庫的特殊性，對庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境建設(shè)有更高的要求。另一方面，若仍按淹沒前村組的人均標(biāo)準(zhǔn)留置人口，部分留置人口安置標(biāo)準(zhǔn)將低于外遷生產(chǎn)安置調(diào)地標(biāo)準(zhǔn)，勢必造成留置人口心理不平衡，使得部分淹地不淹房移民爭搶外遷指標(biāo)，這給淹地不淹房需搬遷對象及外遷對象的確定帶來極大難度并留有隱患。因此，有必要對南水北調(diào)中線丹江口庫區(qū)資源利用和后靠移民發(fā)展途徑與措施進(jìn)行研究，使庫區(qū)人口分布與土地承載能力基本匹配，以保障丹江口水庫水質(zhì)優(yōu)良、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、水庫可持續(xù)利用。

二、丹江口后靠移民和庫區(qū)農(nóng)民尋求發(fā)展途徑的探討

據(jù)初步估算，丹江口大壩加高蓄水后，生活在線上的留置人口中耕地面積不足0.03公頃的人數(shù)達(dá)到了3.3萬人，再加上11萬多后靠移民，人均耕地較少。這部分人生存依賴的環(huán)境資源非常緊張，對移民的生產(chǎn)生活、水源地保護(hù)和生態(tài)環(huán)境都會產(chǎn)生不利影響。那么積極尋求后靠移民發(fā)展的途徑就成為移民工程中一個不可忽視的問題。

庫區(qū)移民的經(jīng)濟發(fā)展離不開國家和地方政策支持，為保障庫區(qū)移民生活水平不下降，近年來國家頒布了很多關(guān)于庫區(qū)移民的相關(guān)法律和法規(guī)，力求保障移民居民的生產(chǎn)和生活不受影響。為使得庫區(qū)移民生活和生產(chǎn)長足保持下去，地方政府應(yīng)合理分析利用安置區(qū)資源，因地制宜，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，拉動勞動力就業(yè)。

（一）發(fā)展生態(tài)旅游項目

發(fā)展新興旅游產(chǎn)業(yè)，推動生態(tài)旅游。丹江口庫區(qū)6市（縣）擁有大量的旅游資源。湖北有世界文化遺產(chǎn)、著名的道教圣地、武術(shù)之鄉(xiāng)，國家4A級旅游風(fēng)景區(qū)——武當(dāng)山,有亞洲第一大人工淡水湖、國家南水北調(diào)中線工程調(diào)水源頭——丹江口水庫,有被譽為“漢民族民歌第一村”的呂家河民歌村和“中國民間文化活化石”的伍家溝故事村等響亮的名片。1994年l2月武當(dāng)山古建筑群被聯(lián)合國世界文化遺產(chǎn)委員會確定為世界文化遺產(chǎn),其中金頂、紫霄宮、玄岳門、南巖宮、玉虛宮為全國重點文物保護(hù)單位。丹江口除了“武當(dāng)仙山”和“漢江秀水”名揚天下外，還有石鼓的雙龍峽景區(qū)、官山的武當(dāng)山后花園，牛河國家森林公園等，可謂“處處都是旅游環(huán)境”。

位于庫區(qū)的河南省淅川縣歷史悠久，文化燦爛。淅川是楚文化的發(fā)祥地之一，楚國的早期都城（丹陽）就在這里，全縣有名勝古跡百余處，有千年古剎香嚴(yán)寺，荊紫關(guān)清代一條街，上寺森林公園等，其中省級重點文物保護(hù)單位11處，已發(fā)現(xiàn)戰(zhàn)國時期楚國城址13處，古墓5000余座，出土文物8000多件，中春秋銅楚、王子午鼎、編鐘等稀世珍寶，淅川已成為河南旅游業(yè)新的亮點。

湖北、河南兩省的庫區(qū)旅游資源通過招商引資，對景區(qū)設(shè)施再加以開發(fā)完善，同時兼顧地方民族和民俗特色，鏈接，打造丹江口大旅游圈。對后靠移民中的相應(yīng)人員進(jìn)行培訓(xùn)，讓他們加入到生態(tài)旅游，人文旅游，度假、會議、酒店等項目，將帶來可觀的經(jīng)濟效益。這對拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，起到巨大的作用，對推動南水北調(diào)丹江口庫區(qū)后靠移民的經(jīng)濟發(fā)展是一條很好的途徑。

近幾年，湖北省委省政府和河南省委省政府都提出搶抓南水北調(diào)中線建設(shè)的大好機遇，大力發(fā)展旅游業(yè)，創(chuàng)建生態(tài)旅游品牌，使得丹江口庫區(qū)成為國內(nèi)外游客休閑和度假的最佳選擇。

（二）發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，振興庫區(qū)經(jīng)濟

丹江口庫區(qū)淹沒市縣雖然經(jīng)濟發(fā)展落后，但是自然資源儲量在湖北省占有舉足輕重的地位，武當(dāng)山和丹江口自然資源豐富，各礦藏儲量規(guī)模大，由于歷史原因開采不充分，尤其是稀有礦物的開采，當(dāng)?shù)卦诃h(huán)境污染最小的情況下，可建礦產(chǎn)加工廠。庫區(qū)森林資源和礦石資源較為豐富，為大力發(fā)展建筑建材產(chǎn)業(yè)，做大盤強現(xiàn)有企業(yè)，縣屬建材生產(chǎn)企業(yè)要按照可持續(xù)發(fā)展的要求，走新型工業(yè)化的道路，改變增長方式，增加科技投入。

（三）發(fā)展綠色食品行業(yè)

丹江口庫區(qū)六市（縣）林地較多，從水果種類上看，柑橘產(chǎn)量最高，農(nóng)作物種類豐富，但是當(dāng)?shù)貎H是出產(chǎn)原產(chǎn)品。當(dāng)?shù)乜梢劳斜镜厮a(chǎn)，成立農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，科學(xué)種植，合理管理，使得農(nóng)產(chǎn)品符合國家綠色食品安全，形成農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈。庫區(qū)市縣的家禽種類繁多，可進(jìn)行深加工，成立禽類加工企業(yè)。同時應(yīng)注重與國內(nèi)外大企業(yè)之間的合作，通過直接項目投資吸引外資，或是聯(lián)合國內(nèi)企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合開發(fā)。這樣不但能引進(jìn)高技術(shù)人才，同時拉動移民就業(yè)，增加當(dāng)?shù)匾赞r(nóng)業(yè)為主居民的收入，改善當(dāng)?shù)厥杖虢Y(jié)構(gòu)。

丹江口市資源豐富，物產(chǎn)多樣。境內(nèi)的柑桔基地是我國最北緣的優(yōu)質(zhì)柑桔生產(chǎn)基地，年產(chǎn)柑桔1.5億公斤，被國家命名為“中華名果”。茶葉、木耳、香菇等農(nóng)特產(chǎn)品享譽全國，開發(fā)前景廣闊?！拔洚?dāng)綠羽”、“武當(dāng)劍茶”被農(nóng)業(yè)部、湖北省評為優(yōu)質(zhì)茶，“武當(dāng)針井”是湖北省著名商標(biāo)，被歐盟認(rèn)證為有機(生態(tài))食品。翹嘴鲌、鳊、鲅、鯉、鯽、鱖、銀魚等魚類，肉鮮味美，是席上佳肴。中藥材品種多達(dá)1100多種，境內(nèi)武當(dāng)山素有“天然藥庫”之稱，盛產(chǎn)名貴中藥材天麻、靈芝、金釵、何首烏，堪稱“武當(dāng)四寶”。這些均為丹江口市發(fā)展綠色食品行業(yè)提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（四）發(fā)展?jié)O業(yè)水產(chǎn)基地優(yōu)勢

丹江口水庫壩體加高，使得淹沒區(qū)擴大，丹江口庫區(qū)魚類多達(dá)61種，這為發(fā)展?jié)O業(yè)起到積極作用，其中翹嘴鲌、鳊、鲅、鯉、鯽、鱖、銀魚等魚類產(chǎn)量可觀，肉鮮味美，適于大量養(yǎng)殖。同時還有名貴魚類，包括銀鰾、長吻、鰻鱺、團頭魴、黃鱔等，肉質(zhì)優(yōu)良，經(jīng)濟價值較高。丹江口翹嘴鲌已于2008年被選為國家地理標(biāo)志產(chǎn)品。將漁業(yè)資源做大做強，在當(dāng)?shù)亟O業(yè)加工企業(yè)，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣蛧鴥?nèi)漁業(yè)加工成功企業(yè)的經(jīng)驗，建立漁業(yè)綜合市場，形成生產(chǎn)-加工-銷售一條龍服務(wù)，既可解決當(dāng)?shù)貪O業(yè)資源發(fā)展緩慢，同時有助于促進(jìn)地方移民就業(yè)，增加移民收入。

水庫為后靠移民群眾在沿岸發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖提供了得天獨厚的條件，移民可充分利用水庫的資源優(yōu)勢，在水庫沿岸大力發(fā)展特種水產(chǎn)養(yǎng)殖場，大規(guī)模飼養(yǎng)小水禽。通過水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)移民致富，在發(fā)展水產(chǎn)業(yè)的時候，要加強對專業(yè)戶的技術(shù)培訓(xùn)和重視養(yǎng)殖品種的選育和改良。

（五）發(fā)展生態(tài)林業(yè)產(chǎn)業(yè)

森林是一個復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)，林內(nèi)空氣清新，氣氛寧靜，色彩調(diào)和，氣味芬芳，人入其中，令人精神清爽，給人以美感和舒適感，隨著人們生活水平的提高，對自然生態(tài)的需求和回歸自然的向往已成為時尚。值得注意的是，在發(fā)展森林旅游業(yè)和各種開發(fā)項目中，要堅決制止以犧牲森林資源為代價的竭澤而漁的作法。目前庫區(qū)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)仍存在不足，主要表現(xiàn)在如下4個方面：一是森林資源分布不均，亂砍濫伐林木現(xiàn)象時有發(fā)生；二是林種結(jié)構(gòu)不合理，生態(tài)防護(hù)效益差；三是資金投入不足，生態(tài)建設(shè)步伐緩慢；四是森林資源保護(hù)與開發(fā)利用的矛盾日益突出。這些不足需當(dāng)?shù)卣枰灾匾?，并在一定程度上提供政策和資金等方面的幫扶和支持。

（六）改善投資環(huán)境，吸引中外企業(yè)

龍頭企業(yè)是產(chǎn)業(yè)化的引擎和核心。要通過招商引資加快市場主體培育，壯大現(xiàn)有企業(yè)實力，不斷推動庫區(qū)及移民安置市縣的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)壯實力、上水平。一是加大招商引資力度，積極引進(jìn)龍頭企業(yè)。立足移民安置區(qū)豐富的農(nóng)產(chǎn)品資源，從稅收優(yōu)惠、信貸支持、項目投入、用地政策、生產(chǎn)用電等方面，實行更加優(yōu)惠的招商引資政策，營造良好的招商引資環(huán)境，加大農(nóng)產(chǎn)品深加工項目的包裝科研論證，吸引投資者到庫區(qū)移民安置區(qū)興辦農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，采取小分隊外出招商、以商招商、親情招商等途徑和辦法，每年在本地或外地舉辦農(nóng)產(chǎn)品深加工招商項目洽談會，千方百計聯(lián)系有經(jīng)濟實力、有知名品牌、有營銷網(wǎng)絡(luò)的大公司、大企業(yè)來庫區(qū)移民安置區(qū)辦企業(yè)，支持本地企業(yè)與外地企業(yè)嫁接聯(lián)營，不斷增加農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)數(shù)量。二是壯大現(xiàn)有企業(yè)規(guī)模。全面落實扶持農(nóng)產(chǎn)品龍頭企業(yè)發(fā)展的政策，對庫區(qū)移民安置區(qū)現(xiàn)有農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)，無論規(guī)模大小，是何種所有制形式，只要能夠帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收，一律給予扶持；幫助企業(yè)不斷完善經(jīng)營機制，擴大生產(chǎn)規(guī)模，壯大企業(yè)塊頭，支持企業(yè)增強技術(shù)創(chuàng)新能力和企業(yè)與科研單位建立緊密的合作關(guān)系，加速科技成果轉(zhuǎn)化，開發(fā)具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)和產(chǎn)品，實現(xiàn)產(chǎn)品加工業(yè)由初級加工向精深加工轉(zhuǎn)變。鼓勵企業(yè)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、工藝、設(shè)備和管理方式，注重產(chǎn)品包裝，加強人才隊伍建設(shè)，推動產(chǎn)品深加工企業(yè)的技術(shù)進(jìn)步和管理水平提高，使產(chǎn)品深加工真正成為庫區(qū)移民安置區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民增收、為庫區(qū)移民安置區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展提供有力支撐。