劉艷勤

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006)

提升我國(guó)城市政府環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的路徑研究

劉艷勤*

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州 510006)

環(huán)境災(zāi)害的頻繁發(fā)生，已成為當(dāng)前阻礙我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的障礙。本文從政府職責(zé)、和諧社會(huì)的構(gòu)建及可持續(xù)發(fā)展三方面分析提升城市政府環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的必要性，進(jìn)而提出了提升我國(guó)城市政府環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的四條路徑:一是培育正確積極的災(zāi)害意識(shí);二是健全災(zāi)害法律制度;三是有效實(shí)施科技減災(zāi);四是完善政府為主導(dǎo)，多主體參與的災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系。

城市環(huán)境災(zāi)害;城市政府;應(yīng)對(duì)能力;提升路徑

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市人口迅速膨脹、財(cái)富迅速增長(zhǎng)、科技日益發(fā)達(dá)，城市享受著現(xiàn)代文明帶來的碩果，同時(shí)也成為了各種災(zāi)害的巨大承載體。城市各種環(huán)境災(zāi)害的頻繁發(fā)生，造成的損失不斷上升，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定與協(xié)調(diào)發(fā)展，而且直接危害整體生態(tài)環(huán)境安全。城市環(huán)境災(zāi)害成為21世紀(jì)城市面臨的重大挑戰(zhàn)。因此，加強(qiáng)城市環(huán)境災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力的建設(shè)，預(yù)防及減輕環(huán)境災(zāi)害影響和損失，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、可持續(xù)發(fā)展是政府的當(dāng)務(wù)之急。

一、城市環(huán)境災(zāi)害——城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的巨大障礙

所謂城市環(huán)境災(zāi)害(Urban environmental disasters)是強(qiáng)調(diào)在城市區(qū)域內(nèi)的環(huán)境災(zāi)害，指人類在與大自然相互作用中，由于自然變異或因人類在利用自然、改造自然以及開發(fā)自然資源過程中處理不當(dāng)，超過了大自然的承受力和環(huán)境容量，嚴(yán)重破壞自然環(huán)境的生態(tài)平衡，造成人類賴以生存的環(huán)境惡化，給人類生命財(cái)產(chǎn)構(gòu)成嚴(yán)重破壞的自然及社會(huì)現(xiàn)象。［1］從以上可看出，城市環(huán)境災(zāi)害有人為的因素也有自然的因素。本文探討的主要是人為環(huán)境災(zāi)害，即人類活動(dòng)造成的環(huán)境災(zāi)害，如地面下沉、沙土暴、大氣污染、水污染、放射性污染及其他有毒化學(xué)物污染等。

城市，特別是大城市和特大城市，往往是一個(gè)地區(qū)甚至國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的重點(diǎn)和中心，是科技進(jìn)步、社會(huì)發(fā)展的象征。目前，我國(guó)處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與社會(huì)轉(zhuǎn)型的非常時(shí)期，環(huán)境與災(zāi)害已成為我國(guó)引人注目的兩大問題。城市環(huán)境災(zāi)害日趨頻繁和嚴(yán)重，迫使城市安全遭到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn):一是對(duì)市民生命的威脅。每年因環(huán)境災(zāi)害失去生命的人數(shù)不勝數(shù)。例如，2004年4月，重慶天原化工廠發(fā)生氯氣泄露，造成9人死亡，3人受傷。二是對(duì)市民健康的威脅。環(huán)境災(zāi)害使大氣、水、土地受到不同程度的污染，給市民的健康造成嚴(yán)重的威脅。自1989年以來，北京、上海防治園林植物病害蟲害每年農(nóng)藥用量均超過100噸。其中北京每年有機(jī)磷農(nóng)藥占69.7%，生物農(nóng)藥不足1%，空氣質(zhì)量下降，嚴(yán)重影響人們健康。三是對(duì)社會(huì)財(cái)富的危害。據(jù)中國(guó)有關(guān)專家多項(xiàng)研究結(jié)果顯示，環(huán)境災(zāi)害使國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭受損失，僅僅城市水污染造成的經(jīng)濟(jì)損失占GDP的1.46%－2.84%。［2］四是對(duì)各類資源的危害。據(jù)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的統(tǒng)計(jì)，城市每年污水排放量410億噸，全國(guó)有75%的湖泊明顯受到污染。［3］水污染必定會(huì)帶來土地和大氣等環(huán)境資源的危害。環(huán)境災(zāi)害對(duì)城市安全的危害的鏈條效應(yīng)，讓城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步遭到重重阻礙。城市環(huán)境的安全與否關(guān)乎著城市和城市居民甚至全國(guó)的利益。因此，提升城市環(huán)境災(zāi)害的應(yīng)對(duì)能力成為了城市政府管理工作的重中之重。

二、提升城市政府環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的必然性與原則

(一)提升城市政府環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的必然性

1.政府職責(zé)的應(yīng)有之義。我國(guó)政府以全新全意為人民謀幸福為根本宗旨，保障城市安全是其基本職能，也是義務(wù)所在。城市環(huán)境災(zāi)害肆虐，嚴(yán)重威脅城市安全。因此，政府理應(yīng)承擔(dān)起維護(hù)城市安全，預(yù)防及減輕城市環(huán)境災(zāi)害的要?jiǎng)?wù)。從政治的角度看，預(yù)防減輕環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生，這是政府必須從事的一項(xiàng)重要的社會(huì)公共事務(wù)管理工作。因?yàn)樗环矫嫔婕吧鐣?huì)穩(wěn)定與發(fā)展，同時(shí)也關(guān)系到保障公民的基本生存權(quán)。從經(jīng)濟(jì)的角度看，災(zāi)害的影響力廣并且持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，對(duì)人類健康、財(cái)、物造成嚴(yán)重的損害。據(jù)《中國(guó)綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算研究報(bào)告2004》估算，2004年全國(guó)環(huán)境污染造成的經(jīng)濟(jì)損失為5118億元，占同年GDP的3.05%。［4］政府提高預(yù)防災(zāi)害與減災(zāi)的能力，避免事故災(zāi)害帶來不必要的損失，可以降低社會(huì)危機(jī)管理成本。從一定意義上說，這也為社會(huì)財(cái)富的積累創(chuàng)造了極大的空間。從社會(huì)活動(dòng)能力來看，應(yīng)對(duì)災(zāi)害是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，社會(huì)成員沒有足夠的資源及力量應(yīng)對(duì)災(zāi)害。政府是最權(quán)威的組織，有能力調(diào)動(dòng)巨大的資源應(yīng)對(duì)災(zāi)害，政府理所當(dāng)然地成為了城市災(zāi)害應(yīng)對(duì)的中堅(jiān)力量。因此，政府應(yīng)樹立科學(xué)正確的災(zāi)害應(yīng)對(duì)理念，提高對(duì)災(zāi)害的警惕，積極探索應(yīng)對(duì)災(zāi)害的有效途徑。

2.構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在訴求。和諧社會(huì)的構(gòu)建要求社會(huì)系統(tǒng)中的各個(gè)部分、各種要素包括人、社會(huì)、自然處于一種相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)。中共中央十六屆六中全會(huì)《關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》明確提出“提高危機(jī)管理和抗風(fēng)險(xiǎn)能力”。目前我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速發(fā)展的黃金時(shí)期，也是各種不安全因素最為活躍的時(shí)期。當(dāng)前，各類災(zāi)害不斷發(fā)生，打破了人與自然間和平共處的狀態(tài)，這就是社會(huì)“不和諧的音符”。最深層的原因就是我國(guó)有限的環(huán)境資源未能滿足城市發(fā)展的需求。在各種利益面前，人類不惜犧牲環(huán)境資源為代價(jià)換取眼前利益，從而導(dǎo)致人類不合理的利用環(huán)境資源的行為發(fā)生，災(zāi)害順其自然地醞釀。構(gòu)建和諧社會(huì)很重要的一點(diǎn)，就是要積極提倡環(huán)境災(zāi)害意識(shí)，提高社會(huì)整體的預(yù)防災(zāi)害和減災(zāi)的能力。所以說，建立旨在保護(hù)城市安全、社會(huì)穩(wěn)定的環(huán)境減災(zāi)科學(xué)體系是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)在訴求。

3.可持續(xù)發(fā)展的必然要求。我國(guó)一直提倡走可持續(xù)發(fā)展道路，即走人與自然和諧發(fā)展之路，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。事實(shí)上，人們并沒有對(duì)此引起足夠的重視。近些年來，不但沒有控制對(duì)大自然的破壞，反而形勢(shì)越演越烈，導(dǎo)致很多災(zāi)害的發(fā)生，不僅損害了人們的當(dāng)前利益，也對(duì)子孫后代的生存發(fā)展留下了很大的遺憾。政府應(yīng)本著對(duì)國(guó)家、對(duì)民族、對(duì)子孫后代高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，把積極減災(zāi)防災(zāi)當(dāng)作不可回避的、不可推卸的歷史責(zé)任，積極、主動(dòng)采取措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境，真正做到合理開發(fā)保護(hù)資源，持續(xù)利用資源。

(二)提升市政府環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的原則

1.預(yù)防為主原則?！按娑煌?，安而不忘危，治而不忘亂”，“前事不忘后事之師”，強(qiáng)調(diào)的是未雨綢繆、預(yù)防在先。環(huán)境災(zāi)害的發(fā)生、發(fā)展過程是具有規(guī)律性的，可以預(yù)測(cè)。并且災(zāi)害不是孤立存在的，都可看成是天、地、人三大系統(tǒng)之間相互聯(lián)系、相互作用的結(jié)果，通常通過檢查、分析和研究，可以發(fā)現(xiàn)、察覺它們發(fā)生的可能性，從而及時(shí)采取預(yù)防措施。所以，政府應(yīng)該堅(jiān)持“預(yù)防為主”的原則，增強(qiáng)災(zāi)害管理意識(shí)，提高災(zāi)害應(yīng)對(duì)的能力。

2.多主體合作原則。災(zāi)害的影響涉及到國(guó)家、社會(huì)各方面利益，甚至于國(guó)際利益。單個(gè)主體無力承擔(dān)減災(zāi)的艱巨任務(wù)，而政府可以調(diào)動(dòng)廣泛的力量與資源應(yīng)對(duì)災(zāi)害。同時(shí)災(zāi)害種類眾多，減災(zāi)必然是一項(xiàng)復(fù)雜艱巨的工程，涉及到很多部門和領(lǐng)域，如政府、公眾、非政府組織、企業(yè)。因此，只有充分發(fā)揮各個(gè)主體的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行資源整合，相互協(xié)作，才能提高減災(zāi)能力。

3.以人為本原則。人的生命權(quán)是人與生俱來的權(quán)利，對(duì)生命權(quán)的尊重，是人類社會(huì)的一條基本公理［5］。災(zāi)害的發(fā)生必然給人帶來生命、財(cái)產(chǎn)等方面的危害。政府要堅(jiān)決持“以人為本”、“安全第一”的原則，珍惜生命，最大程度地預(yù)防、減少災(zāi)害造成的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，保護(hù)人的生命安全，保障人們的基本生存條件。

4.可減性的原則。任何人為災(zāi)害的發(fā)生，都是在一定因素的誘導(dǎo)下產(chǎn)生的。隨著人們認(rèn)知能力的提高，人們對(duì)災(zāi)害的形成、發(fā)生、發(fā)展以及演變有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，可以通過努力對(duì)非自然因素造成的災(zāi)害進(jìn)行防治而減輕其損失程度。

三、提升城市政府環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力的路徑

(一)培養(yǎng)正確的災(zāi)害意識(shí)

意識(shí)是人們行動(dòng)的指南，行動(dòng)是受意識(shí)支配的，人們具有什么樣的意識(shí)就有什么樣的行動(dòng)。對(duì)于災(zāi)害應(yīng)對(duì)者而言，若缺乏災(zāi)害意識(shí)，就不會(huì)有參與災(zāi)害管理的主動(dòng)性;若缺乏應(yīng)對(duì)災(zāi)害的知識(shí)，就難以直接參與災(zāi)害管理。所以，我們的關(guān)鍵任務(wù)是培養(yǎng)正確積極的災(zāi)害意識(shí)。

1.增強(qiáng)政府災(zāi)害意識(shí)。災(zāi)害的發(fā)生通常危及人民的生存利益，城市政府應(yīng)本著“以民為本”、“以人為本”的觀念，把民生利益放在管理事務(wù)中的首要位置。［6］這就要求政府應(yīng)有明確的災(zāi)害意識(shí)，不僅對(duì)災(zāi)害本身以及災(zāi)害的影響、危害性有清晰的認(rèn)識(shí)與了解，而且針對(duì)災(zāi)害的預(yù)防與減輕同樣應(yīng)該有明確的思想準(zhǔn)備。具體而言，提高政府災(zāi)害意識(shí)的途徑有:將災(zāi)害的科普知識(shí)以及災(zāi)害應(yīng)對(duì)政策、法律、國(guó)情等內(nèi)容納入政府干部培訓(xùn)計(jì)劃，舉辦減災(zāi)專題研修班，提高干部的減災(zāi)意識(shí);創(chuàng)辦減災(zāi)宣傳?？?，供廣大干部學(xué)習(xí);定期對(duì)干部進(jìn)行災(zāi)害知識(shí)考試，并以此作為考核指標(biāo)。干部樹立防災(zāi)減災(zāi)為己任的意識(shí)，是推動(dòng)減災(zāi)行動(dòng)的力量之源。

2.政府推動(dòng)下的公眾災(zāi)害意識(shí)的培育。公眾是災(zāi)害涉及的最大利益群體，政府加強(qiáng)公眾減災(zāi)意識(shí)的培育，增強(qiáng)公眾應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力，不僅有利于政府災(zāi)害管理工作的順利開展，而且可以避免災(zāi)害帶來的不必要的損害?；诂F(xiàn)狀，政府可以從以下方面入手:一是普及災(zāi)害知識(shí)。政府可通過廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)的宣傳，讓公眾了解災(zāi)害科普知識(shí)。特別是災(zāi)害負(fù)面實(shí)例的宣傳，即對(duì)災(zāi)害造成的后果的事實(shí)進(jìn)行宣傳。二是政府可以把災(zāi)害教育納入基礎(chǔ)教育、高等教育和職業(yè)教育中，同時(shí)豐富災(zāi)害教育的內(nèi)容。這是一種“潛移默化”的災(zāi)害教育模式，讓公眾從小就具備一定的災(zāi)害知識(shí)與應(yīng)對(duì)災(zāi)害的基本能力。［7］三是建立災(zāi)害紀(jì)念館。通過一些災(zāi)害情景的再現(xiàn)，社會(huì)成員親身體驗(yàn)，提高對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)。四是開展國(guó)際經(jīng)驗(yàn)交流活動(dòng)。政府可組織與發(fā)達(dá)國(guó)家開展防災(zāi)減災(zāi)交流活動(dòng)，特別是向一些成功典范國(guó)家取經(jīng)。五是建立災(zāi)害知識(shí)網(wǎng)站。盡可能地建立一個(gè)全球性的知識(shí)網(wǎng)站，方便公眾及時(shí)了解或者獲取相關(guān)信息，也可讓專家及政府官員與公眾開展網(wǎng)上交流。

(二)健全環(huán)境災(zāi)害法律制度

縱觀我國(guó)的法律體系，至今還沒有一部完整的應(yīng)對(duì)環(huán)境災(zāi)害的基本大法。雖然我國(guó)針對(duì)個(gè)別災(zāi)種制定了減災(zāi)法律法規(guī)及政策，但是這僅限于低規(guī)格層次的立法或者部門性的規(guī)章制度，不能替代環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)的基本法的作用。災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作的開展需要更明確更權(quán)威的法律依據(jù)，因此，制定一部在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一遵行的國(guó)家大法，指導(dǎo)環(huán)境災(zāi)害的應(yīng)對(duì)工作是一項(xiàng)迫切的任務(wù)。環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本法中應(yīng)明確規(guī)定以下內(nèi)容:一是“環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)”內(nèi)涵。明確環(huán)境災(zāi)害的應(yīng)對(duì)內(nèi)容是什么?它所指對(duì)象是什么?具體范圍有哪些?對(duì)于這些問題法律應(yīng)有一個(gè)清楚的界定。二是災(zāi)害應(yīng)對(duì)主體。要明確減災(zāi)主體，各司其職，有利于防災(zāi)減災(zāi)有效實(shí)施。三是責(zé)任與義務(wù)。明確責(zé)任與義務(wù)，保證防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)主體的權(quán)責(zé)一致。四是行為的獎(jiǎng)罰。在災(zāi)害應(yīng)對(duì)過程中，對(duì)那些失職、不作為的行為要給予懲罰;對(duì)于違法的，要追究法律責(zé)任;給予有功者獎(jiǎng)勵(lì)。除了環(huán)境災(zāi)害應(yīng)對(duì)基本法的制定，還應(yīng)加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)對(duì)的程序法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)主體參與的程序化。

(三)有效實(shí)施科技減災(zāi)

科學(xué)技術(shù)在環(huán)境保護(hù)與災(zāi)害應(yīng)對(duì)中發(fā)揮著越來越重要的作用。走科技減災(zāi)之路，已成為21世紀(jì)災(zāi)害管理的必然選擇。首先，應(yīng)加大政府財(cái)政對(duì)科技減災(zāi)的投入力度。防災(zāi)減災(zāi)所需的裝備、技術(shù)、人員等都需要投入大量的資金。充足的資金投入是有效發(fā)揮應(yīng)對(duì)災(zāi)害能力的保證。其次，加快專業(yè)化的減災(zāi)主體隊(duì)伍的建設(shè)。專業(yè)隊(duì)伍應(yīng)吸納技術(shù)性與非技術(shù)性的、管理類與非管理類的、實(shí)證型與理論型的、兼職與全職的綜合性專業(yè)人才，以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多領(lǐng)域化的災(zāi)害。再次，加強(qiáng)科學(xué)研究，建立專業(yè)機(jī)構(gòu)?！爸褐?，百戰(zhàn)不殆”，通過對(duì)環(huán)境災(zāi)害的研究，全面了解災(zāi)害、災(zāi)害的發(fā)生規(guī)律、誘因、危害，以及災(zāi)害涉及的范圍、程度、結(jié)果、各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)等，為決策機(jī)構(gòu)的科學(xué)決策提供依據(jù)。最后，構(gòu)建環(huán)境安全評(píng)價(jià)體系。該體系主要任務(wù)是對(duì)城市環(huán)境狀況進(jìn)行評(píng)估，其中包括環(huán)境質(zhì)量評(píng)估、影響環(huán)境安全的因素辨識(shí)、環(huán)境災(zāi)害指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建有利于提高災(zāi)害主體的災(zāi)害意識(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。

(四)完善政府為主導(dǎo)，多主體參與的災(zāi)害應(yīng)對(duì)體系

縱觀古今中外，減災(zāi)實(shí)踐證明，在災(zāi)害日趨嚴(yán)重的背景下，政府獨(dú)自挑大梁進(jìn)行減災(zāi)已不能滿足現(xiàn)實(shí)的需求。只有在社會(huì)廣泛參與下，災(zāi)害才能得到最為有效的預(yù)防與減輕。因此，需要完善以政府為主導(dǎo)、多主體參與的聯(lián)動(dòng)模式。首先，政府發(fā)揮主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，采用激勵(lì)性、溝通性、契約性的方式，動(dòng)員其他社會(huì)力量加入減災(zāi)隊(duì)伍中來，并與其達(dá)成合作、協(xié)商、伙伴的關(guān)系，共同開展減災(zāi)行動(dòng)。要建立社會(huì)減災(zāi)專門機(jī)構(gòu)，為社會(huì)主體提供必備的減災(zāi)資源，如技術(shù)資源、信息資源、裝備資源。其次，積極引導(dǎo)媒體介入是減災(zāi)管理的關(guān)鍵。要加快新聞立法步伐，完善信息的傳播機(jī)制和民意的直接表達(dá)機(jī)制，確保新聞?shì)浾搶?duì)政府及社會(huì)行為監(jiān)督的權(quán)利。要盡快建立新聞管制機(jī)構(gòu)，使得媒體傳播活動(dòng)有章可循。［7］媒體是政府的喉舌，也是公眾的信息窗口，加強(qiáng)管理，以期發(fā)揮它的作用。再次，提高其他主體的減災(zāi)參與度，具體而言包括非政府組織、企業(yè)、公眾個(gè)體的參與。這些主體容易接近社會(huì)成員中受災(zāi)害影響的群體，促使這些社會(huì)成員參與到同他們切身利益有關(guān)的減災(zāi)活動(dòng)中來。具體參與表現(xiàn)形式有非政府組織提供技術(shù)、專業(yè)人才以及組織募捐;企業(yè)采用分包工程、合資的形式參與減災(zāi)活動(dòng);社會(huì)公眾通過實(shí)際行動(dòng)參與到其中。

［1］董華，張吉光.城市公共安全——應(yīng)急與管理［M］.北京:化學(xué)工業(yè)出版社，2006，(5).

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A Research on the Approaches to the Advancement of Urban Government＇s Capacity in Coping with Environmental Hazard in China

Liu Yan－qin

The frequent occurrence of environmental hazard has become the huge resisting force for social and economic development and advancement of urban in China.This paper，analyzing the necessity of advancement of government＇s capacity in coping with the environmental hazard from the perspective of the government responsibility，the construction of harmonious society and sustainable development，puts forward four paths as for the advancement of government＇s capacity in coping with the environmental hazard:first，cultivate correct and positive hazard consciousness;second，improve the legal institutions of hazard;third，mitigate hazard effectively by the implementation of science and technology;fourth，improve the coping system of hazard based on government leadership and Multi－ agent involvement.

urban environmental hazard;urban government;coping capacity;advancement paths

D630

A

1009－5152(2011)04－0073－04

2011－11－03

劉艷勤(1985－ )，女，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院2009級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。