□ 李嚴(yán)昌

對我國食品安全管理的行政學(xué)思考

□ 李嚴(yán)昌

近期，食品安全問題成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)。值得關(guān)注的是，類似三鹿三聚氰胺奶粉、雙匯瘦肉精、墨汁粉條等食品安全事件的主角逐步從無證小作坊升級為證件齊全企業(yè)，甚至包括一些品牌企業(yè)。這暴露出相關(guān)監(jiān)管部門存在以罰代管、被動執(zhí)法、監(jiān)管不力等現(xiàn)象。毫無疑問，食品安全問題歸根到底是政府管理不善的問題。當(dāng)前，治理食品安全問題成為舉國共識，但手段主要依靠運(yùn)動式執(zhí)法和重典治亂，缺乏長效機(jī)制。因此，從行政學(xué)的角度來思考食品安全管理問題、尋求一種長效化機(jī)制是非常必要的。

一、食品安全管理與行政價(jià)值取向：效率與公平

自行政學(xué)產(chǎn)生之日起，其價(jià)值目標(biāo)被鎖定為效率。這是評價(jià)行政管理人員以及公共機(jī)構(gòu)效果的最高標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，傳統(tǒng)行政學(xué)主要關(guān)注并回答兩個(gè)問題：即如何以現(xiàn)有的資源提供更多更好的服務(wù)、如何以最少花費(fèi)來維持特定的服務(wù)水準(zhǔn)。上世紀(jì)60年代以來，尤其是隨著新公共行政運(yùn)動的發(fā)生，行政學(xué)在價(jià)值取向方面開始強(qiáng)調(diào)社會公平，弗雷德里克森認(rèn)為行政學(xué)必須關(guān)注和回答這個(gè)問題：政府提供的服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平。所謂社會公平，就是強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)的公平性；強(qiáng)調(diào)公共管理者的決策責(zé)任和項(xiàng)目執(zhí)行的責(zé)任；強(qiáng)調(diào)公共管理的變革；強(qiáng)調(diào)公共行政要回應(yīng)公民的需要而不是公共組織本身的需要［1］。此后，效率與公平就成為行政學(xué)的兩大價(jià)值取向。

在我國現(xiàn)階段，由于政府承擔(dān)了許多發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，政府的效率在很大程度上體現(xiàn)為如何確保經(jīng)濟(jì)保持較快增長、確保政府財(cái)政收入較快增長。但經(jīng)濟(jì)增長、政府財(cái)政收入劇增的同時(shí)社會問題也大量產(chǎn)生，最突出的就是分配不公、收入差距拉大，老百姓在衣食住行醫(yī)方面有很大困難，這就要求政府主持公平正義，在我國稱為民生問題。因此，效率與公平的問題在我國集中體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長、政府增收與民生改善的關(guān)系。

在食品安全管理上效率優(yōu)先的價(jià)值取向長期占主導(dǎo)地位。如長期以來，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系、技術(shù)體系和保障體系基本是圍繞增產(chǎn)而建立的，質(zhì)量安全工作相對滯后。即以科學(xué)研究來看，我國對增產(chǎn)技術(shù)的研究比較領(lǐng)先，對質(zhì)量安全的技術(shù)研究較少。政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往站在生產(chǎn)者的立場，政府的逐利性是食品安全問題產(chǎn)生的重要根源。2009年制定的食品安全法第九十九條“附則”中對食品添加劑的定義首先強(qiáng)調(diào)改善品質(zhì)和色香味，這無非是從生產(chǎn)者利益出發(fā)，引誘消費(fèi)者多食多賣，安全成為第二、三位的考慮。作為保證食品安全的專業(yè)法規(guī)，其在文字表述上已經(jīng)明顯存在導(dǎo)向性錯(cuò)誤。缺乏健康第一的正確行業(yè)原則和靈魂，是造成迄今我國2300多種被批準(zhǔn)使用的添加劑僅不到300種有國家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)這種混亂狀況重要原因。同時(shí)，政府的一些監(jiān)管部門為了增收，檢查行動多為“被動式”和“運(yùn)動式”，且以罰款為主，存在以罰代管、為利執(zhí)法等行為，從而為違規(guī)企業(yè)營造了“良好”的生存空間。如近日被曝光的廣西墨汁粉條制造者羅建明向警方交代，該企業(yè)半年前曾因“無證生產(chǎn)”被相關(guān)部門處以3萬元罰款，隨后辦理了相關(guān)手續(xù)，于數(shù)月之后取得了工商、稅務(wù)、食品生產(chǎn)等證件，正式投入生產(chǎn)經(jīng)營。盡管生產(chǎn)條件沒有改善，然而證照齊全卻為墨汁粉條流向市場大開綠燈。而某地的一些食品審查員甚至表示，執(zhí)法中不能罰太狠，把企業(yè)罰死，就沒地方收錢了。

因此，解決食品安全管理問題，必須首先矯正政府的價(jià)值取向。食品工業(yè)應(yīng)以人民健康為第一原則，政府必須首先從維護(hù)民眾的健康和安全的角度考慮食品業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，而不能為發(fā)展而發(fā)展，更不能為增加政府收入而監(jiān)管食品安全。

二、食品安全管理與政府職能：政府與市場

在討論現(xiàn)代政府職能時(shí)，市場和政府的關(guān)系是必然涉及的一個(gè)問題。在古典自由主義時(shí)期，人們對市場持迷信態(tài)度，而認(rèn)為政府是必要的惡，政府的職能主要是維持基本的社會秩序，即所謂的“守夜人式的政府”。自20世紀(jì)30年代的“大蕭條”后，凱恩斯主義大行其道，認(rèn)為市場也會失靈，因此國家和政府有必要干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。政府職能急劇擴(kuò)張，以至于出現(xiàn)了“從搖籃到墳?zāi)弧闭堪鼣埖母＠麌?。?0世紀(jì)70年代西方發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，政府干預(yù)也失靈了，人們開始重新強(qiáng)調(diào)市場的作用。在經(jīng)歷對市場的否定之否定后，人們對市場和政府的作用有了更為理性的認(rèn)識：即市場和政府都有各自的優(yōu)勢和缺陷，應(yīng)該相互補(bǔ)充而不是替代。依據(jù)市場經(jīng)濟(jì)和公共產(chǎn)品理論，政府不僅要為市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提供必要的外部條件，還要在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮填空補(bǔ)充、矯正和調(diào)節(jié)作用。1997年《世界發(fā)展報(bào)告》明確將宏觀調(diào)控和應(yīng)對經(jīng)濟(jì)外部性作為政府的基本職能。

我國自1992年黨的十四大確立發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的方針以來，在理論上一直比較強(qiáng)調(diào)政府對市場經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管。但實(shí)際上政府的角色往往不是越位、就是缺位或者錯(cuò)位。具體到食品安全領(lǐng)域，直至2009年國家才制定了第一部食品安全法，確立了以食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測和評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理制度，為從制度上解決現(xiàn)實(shí)生活中存在的食品安全問題提供法律依據(jù)。因此，長期以來，食品業(yè)實(shí)際上處在過度市場化且法紀(jì)廢弛缺乏有效監(jiān)管的環(huán)境中，利潤就是最高原則，為此可以不擇手段。

黨的十六大以來，我國政府職能被明確為“宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。食品安全管理不僅是市場監(jiān)管，也是社會管理，同時(shí)也是公共服務(wù)。政府必須擔(dān)負(fù)起食品安全管理的職責(zé)，優(yōu)先保證相關(guān)人力財(cái)力。事實(shí)上食品安全監(jiān)管缺人缺錢缺設(shè)備。目前全國72個(gè)地級區(qū)域、1305個(gè)縣級區(qū)域未設(shè)立食品生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，全國專職食品安全監(jiān)管人員5982人，與其監(jiān)管的食品生產(chǎn)者的數(shù)量相比，平均每人監(jiān)管51個(gè)生產(chǎn)者，絕大多數(shù)監(jiān)管人員不是專業(yè)人員，缺少專業(yè)知識，甚至有無編人員從事執(zhí)法工作。按照食品安全法的規(guī)定和 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作的通知》要求，僅風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測就需經(jīng)費(fèi)10億元，落實(shí)生鮮乳、原料乳粉批次15%抽檢需經(jīng)費(fèi)6億元，落實(shí)出廠產(chǎn)品每周抽檢需經(jīng)費(fèi)93億元。2010年，質(zhì)檢總局拖欠檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)1.2億元，地方質(zhì)監(jiān)部門檢驗(yàn)經(jīng)費(fèi)缺口20億元以上。以檢測鹽酸克倫特羅(瘦肉精)為例說，一次快速檢測一頭生豬尿樣需15～20元，儀器確證檢測一份樣本需500～1000元，基層要開展從養(yǎng)殖到收購、販運(yùn)和屠宰各環(huán)節(jié)檢測，現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)明顯不足［2］。可見，政府職能不到位是造成我國食品安全問題的根本原因。

三、食品安全管理體制：基礎(chǔ)制度缺陷與執(zhí)行體制低效

食品安全管理的基礎(chǔ)制度是食品安全標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估體系。堅(jiān)持以風(fēng)險(xiǎn)評估為基礎(chǔ)的科學(xué)管理,實(shí)施從農(nóng)田到餐桌的全程控制,以農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化作為食品安全的基礎(chǔ),建立以預(yù)防為主的管理機(jī)制是國外食品安全監(jiān)管給我們的具體啟示。自2009年6月食品安全法實(shí)施以來，我國開始建立這些基礎(chǔ)制度。2009年11月，國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估專家委員會正式組建，組織對食品中的甲醛、鋁、鎘、硼砂/硼酸、食鹽加碘、野生蘑菇中尼古丁、紫砂煲中有害物質(zhì)、嬰幼兒奶粉中性激素等開展風(fēng)險(xiǎn)評估。2010年1月，食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)審評委員會成立。當(dāng)年，共組織審議通過了246項(xiàng)食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)草案，目前已公布標(biāo)準(zhǔn)172項(xiàng)。到目前，我國已初步建立了以省、市、縣三級監(jiān)測點(diǎn)組成的全國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。2010年，國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測計(jì)劃共監(jiān)測了67種食品、12.4萬份樣品，為客觀評估我國食品安全形勢提供了科學(xué)依據(jù)。

但是總體來看，我國食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測評估和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)仍處于起步階段。據(jù)了解，我國僅有30%的省級疾病防控機(jī)構(gòu)能夠承擔(dān)2010年國家計(jì)劃的全部監(jiān)測項(xiàng)目。在“圣元奶粉”事件發(fā)生時(shí)，全國的檢測機(jī)構(gòu)中具備檢測食品中性激素能力的僅有北京市疾病預(yù)防控制中心1家。這些與實(shí)現(xiàn)早期發(fā)現(xiàn)食品安全問題隱患的要求相去甚遠(yuǎn)，難以適應(yīng)我國食品安全相對復(fù)雜的形勢和繁重的工作任務(wù)，迫切需要有關(guān)部門加大支持力度。

在食品安全管理的基礎(chǔ)制度不完善的同時(shí)，我國食品安全監(jiān)管體制也存在低效問題。根據(jù)食品安全法規(guī)定，我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體制是多部門分段管理體制。對食品安全的監(jiān)管涉及衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門，這些部門是按照從原材料到產(chǎn)品、市場、餐桌的順序進(jìn)行分段監(jiān)管。這種體制模式給食品安全監(jiān)管帶來了諸多漏洞，而食品安全的鏈?zhǔn)焦?yīng)與監(jiān)管部門的各自為政之間的矛盾已經(jīng)在多起食品安全事件中凸顯。如在沈陽市的“藥水豆芽”事件中，4個(gè)部門相互推卸責(zé)任：質(zhì)監(jiān)部門稱只負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，市場上的豆芽歸工商部門管理；工商部門稱豆芽是初級農(nóng)產(chǎn)品，該歸農(nóng)業(yè)部門管；農(nóng)業(yè)部門稱沒有拘留資格；食品藥品監(jiān)督管理部門稱只負(fù)責(zé)檢測飯店或食堂里做好的飯菜。

更嚴(yán)重的是，分段監(jiān)管體制還在實(shí)踐中導(dǎo)致食品藥品違法案件處理中“以罰代法”現(xiàn)象突出，一些負(fù)有監(jiān)督責(zé)任的國家機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守，濫用職權(quán)，甚至徇私舞弊，官商勾結(jié)。在前不久的雙匯“瘦肉精”事件中，央視“3·15”晚會通過暗訪短片揭示了形同虛設(shè)的十八道檢驗(yàn)程序。每一個(gè)環(huán)節(jié)都可以被買通，監(jiān)而不管，是病癥所在。

在國外，食品安全的政府管理模式主要有單一部門管理和多部門管理兩種,德國、加拿大等國采取單一部門監(jiān)管模式，美國、日本、法國采用多部門監(jiān)管模式。我國香港也采用單一部門管理模式，食品安全問題由食物環(huán)境衛(wèi)生署統(tǒng)轄。實(shí)行多部門管理的國家,都無一例外地建立了食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),強(qiáng)化了責(zé)任監(jiān)督。只有這樣才能消除因多頭管理可能出現(xiàn)的職責(zé)不清和監(jiān)管空白。

實(shí)際上我國也強(qiáng)調(diào)綜合協(xié)調(diào)與分段監(jiān)管相結(jié)合的原則。食品安全法規(guī)定“縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通、密切配合，按照各自職責(zé)分工，依法行使職權(quán)，承擔(dān)責(zé)任?！?010年2月，國務(wù)院成立食品安全委員會，意在加強(qiáng)對各地區(qū)、各有關(guān)部門的綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)。但近期頻發(fā)的食品安全問題表明這種綜合協(xié)調(diào)能力還需要進(jìn)一步強(qiáng)化。

基于目前亟待解決食品監(jiān)管職責(zé)過于分散的狀況，有一些學(xué)者提出應(yīng)按照單一部門管理模式改革現(xiàn)行體制，探索建立“大部制”食品安全監(jiān)管模式，以降低行政成本和提高監(jiān)管效率。但這種大動作的改革將意味著推翻剛實(shí)施不到兩年的食品安全法，不僅不利于維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，而且現(xiàn)實(shí)操作的阻力和難度也十分巨大。

因此，我國食品安全管理體制仍應(yīng)在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上進(jìn)行完善，基本方向是著眼于繼續(xù)加強(qiáng)綜合協(xié)調(diào)能力建設(shè)，既要強(qiáng)化各監(jiān)管部門的工作，又要不斷消除監(jiān)管漏洞、完善全程監(jiān)管措施。

四、食品安全監(jiān)管機(jī)制：部門間協(xié)調(diào)銜接與社會參與

目前，我國涉及食品安全的法律共有20多部，近40部行政法規(guī)，150多部部門規(guī)章。2001年和2008年，我國兩次重申禁止使用“瘦肉精”，但至今，美國都是允許使用指定成分的“瘦肉精”的。2007年，我國率先建立食品召回制度，2011年1月，美國才確立該制度。可見，我國在食品安全上的法律法規(guī)非常多，且超乎國際水準(zhǔn)的嚴(yán)厲，問題主要出在執(zhí)行環(huán)節(jié)。解決食品安全管理問題的關(guān)鍵是完善各種機(jī)制解決監(jiān)管不力的問題，要著重建立健全部門間協(xié)調(diào)銜接機(jī)制和社會參與機(jī)制。

要建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)銜接機(jī)制,必須進(jìn)一步明確食品安全相關(guān)各部門的職責(zé)范圍和從中央到地方的工作機(jī)制，建立對監(jiān)管部門的嚴(yán)格問責(zé)制度，促進(jìn)各部門認(rèn)真履行職責(zé)。要加強(qiáng)地方黨委政府對食品安全監(jiān)管的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一要高度重視，層層落實(shí)責(zé)任和責(zé)任追究制度；二要徹底擯棄地方保護(hù)主義觀念，對納稅大戶的食品企業(yè)也絕不包庇；三要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，形成打擊食品安全犯罪的合力。最近國務(wù)院公布的《關(guān)于印發(fā)2011年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》中強(qiáng)調(diào)加大食品添加劑的行政問責(zé)力度，提出2011年底前各監(jiān)管部門按系統(tǒng)對所有食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全信用檔案。這個(gè)檔案不僅會對生產(chǎn)企業(yè)起到自律和約束的作用，也會更加細(xì)化各部門的負(fù)責(zé)范圍和問責(zé)機(jī)制，避免部門間相互推諉，逃避責(zé)任。

要建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，必須明確“預(yù)防為主、源頭治理”的工作思路，逐步形成產(chǎn)地有準(zhǔn)出、銷地有準(zhǔn)入、產(chǎn)品有標(biāo)識、質(zhì)量可溯源、風(fēng)險(xiǎn)可控制的食品安全全程追溯體系。2010年，商務(wù)部會同財(cái)政部在上海、大連等10個(gè)城市啟動了肉類蔬菜流通追溯體系建設(shè)試點(diǎn)。該體系是為了使各流通節(jié)點(diǎn)的信息互聯(lián)互通，形成來源可追溯、去向可查證、責(zé)任可追究的質(zhì)量安全追溯鏈條，實(shí)現(xiàn)肉菜質(zhì)量安全的全過程無縫隙監(jiān)管。

建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，必須建立健全食品安全行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法有效銜接的制度和機(jī)制，以加大對食品違法犯罪的威懾和打擊力度。根據(jù)現(xiàn)行的法律，食品安全領(lǐng)域的犯罪，由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，并在偵查終結(jié)后移送檢察院。而該領(lǐng)域的一般違法，則根據(jù)食品安全法所確立的“分段監(jiān)管”體制，由相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)查處。在實(shí)踐中，不僅食品監(jiān)管各部門間銜接機(jī)制不順暢，而且行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法之間也缺乏有效銜接，本應(yīng)追究刑事責(zé)任的案件該移送而沒有移送，導(dǎo)致這些案件沒有得到徹底查處。因此，各食品監(jiān)管部門要與公安部門協(xié)調(diào)建立案件流轉(zhuǎn)移送制度。一要制定詳細(xì)統(tǒng)一的涉案移送規(guī)范，在國務(wù)院《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》基礎(chǔ)上，制定具體實(shí)施細(xì)則，明確移送的標(biāo)準(zhǔn)、程序、時(shí)間等問題；二要建立健全多部門共同參與的聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)聯(lián)系配合，實(shí)現(xiàn)信息共享；三要逐步探索公安提前介入制度，以提高打擊力度和質(zhì)量；四要強(qiáng)化對案件移送和查處的監(jiān)督制約；五要強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)操守。目前，重慶市正在探索打破行政部門條塊分割導(dǎo)致的食品藥品安全監(jiān)管困局。重慶警方與市工商局簽署打擊食品藥品安全犯罪戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，會同衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理、農(nóng)林水產(chǎn)、工商管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、出入境檢驗(yàn)檢疫等部門建立了聯(lián)席會議制度和案件流轉(zhuǎn)移送制度。

實(shí)際上，我國的食品質(zhì)量安全監(jiān)管面臨多種因素的制約,除了行政監(jiān)管不力外，行業(yè)協(xié)會、第三方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)等中介組織發(fā)育不完善也導(dǎo)致監(jiān)管工作量大、成本高、易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和死角。在美國、歐盟等發(fā)達(dá)國家,第三方食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)普遍存在并發(fā)揮重要作用。而在我國,第三方食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)不完善,檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)分屬不同部門,缺乏服務(wù)社會的意識和積極性。因此，必須建立食品安全監(jiān)管的社會參與機(jī)制。國家應(yīng)允許食品安全民間互助組織的存在，在全民中普及食品安全常識，并賦予公民監(jiān)督食品生產(chǎn)的權(quán)利。政府應(yīng)鼓勵(lì)群眾舉報(bào)，解決基層監(jiān)管力量薄弱的問題。

總之，政府在食品安全問題上責(zé)無旁貸。政府必須在公平與效率關(guān)系上進(jìn)行調(diào)整，更加注重社會公平；必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，更加注重社會管理和改善民生；必須注重吸收借鑒中國大陸外其他地區(qū)和國家的成功經(jīng)驗(yàn)和制度文明，進(jìn)一步完善食品安全管理體制；必須著重構(gòu)建食品安全監(jiān)管各行政部門間的有效銜接機(jī)制和社會參與機(jī)制，以形成全社會監(jiān)管食品安全的強(qiáng)大合力。令人欣喜的是，前不久國務(wù)院辦公廳公布的 《關(guān)于印發(fā)2011年食品安全重點(diǎn)工作安排的通知》在這些方面都邁出了實(shí)質(zhì)性的步伐。相信在各級政府和全社會的努力下，我國的食品安全管理將會有美好的前景。

［1］喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.張成福譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2003:3-4.

［2］張冉燃.高層密集部署食品安全［J］.瞭望,2011(21)：36.

作者：重慶行政學(xué)院公共管理教研部博士

責(zé)任編輯：宋英俊