□ 許冰楊

基層政府預(yù)防群體性突發(fā)事件的長效機(jī)制建設(shè)研究
——以重慶市北碚區(qū)施家梁鎮(zhèn)“10年零集訪”為個(gè)案研究

□ 許冰楊

一、問題的提出

群體性突發(fā)事件是 “因人民內(nèi)部矛盾處理不當(dāng)而積累、激發(fā)，由部分公眾參與，有一定組織和目的，采取圍堵黨政機(jī)關(guān)、靜坐請(qǐng)?jiān)?、阻塞交通、集?huì)、聚眾鬧事、群體上訪等行為，并對(duì)政府管理和社會(huì)秩序造成影響的事件?！盵1]誠如定義所體現(xiàn)的，群體性事件是社會(huì)矛盾凸顯的一種外在表現(xiàn)形式。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人口、資源、環(huán)境、效率、公平等社會(huì)矛盾突出，各種群體性事件呈持續(xù)高發(fā)態(tài)勢(shì)，日益成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和政府行政管理的難點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年中國的群體性事件高達(dá)9萬多起，近兩年仍不斷攀升?？梢哉f，在新形勢(shì)下有效治理群體性事件，是國計(jì)民生之大事，是社會(huì)和諧之基石。

值得關(guān)注的是，我國的群體性事件大都發(fā)生在基層。因?yàn)榛鶎诱c社會(huì)密切相關(guān)，社會(huì)的各種矛盾及其變革要求會(huì)首先反映于基層政府?！爱Y安事件”、“石首事件”、“孟連事件”等一系列群體性事件為基層政府敲響了公共秩序治理的警鐘。從公共危機(jī)管理的視角出發(fā)，最好的治理是有效預(yù)防。但從實(shí)踐來看，基層政府普遍忽視預(yù)防機(jī)制建設(shè)，主要表現(xiàn)為：一是缺乏服務(wù)意識(shí)，“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”等現(xiàn)象嚴(yán)重，出臺(tái)政策盲目追求GDP增長，忽視甚至侵害群眾利益，導(dǎo)致一些利益受損群體只能采取越級(jí)重復(fù)上訪或串聯(lián)上訪等非制度化的形式來尋求 “自助”途徑，沖擊了社會(huì)正常秩序；二是缺乏靈敏、高效的情報(bào)信息收集工作機(jī)制，不能及時(shí)對(duì)各類矛盾、糾紛進(jìn)行排查、調(diào)研和督查，錯(cuò)失預(yù)防群體性事件的最佳時(shí)機(jī)；三是轉(zhuǎn)型期社會(huì)階層、利益格局分化加速，利益分配明顯不公，2010年我國的基尼系數(shù)為0.458，超過國際公認(rèn)的警戒線，加之社會(huì)保障機(jī)制不夠完善，引發(fā)社會(huì)普遍的不平等現(xiàn)象和心理失衡。四是很多地方制定的群體性事件應(yīng)急處置工作預(yù)案，缺乏可操作性和針對(duì)性，無法實(shí)現(xiàn)有效防控。五是政府忽視社會(huì)力量的緩沖和協(xié)調(diào)作用，往往陷入“獨(dú)木難支”的困境，甚至成為群體性事件的直接指向。

重慶市北碚區(qū)施家梁鎮(zhèn)，自2000年迄今連續(xù)10年實(shí)現(xiàn)“零集訪”的成功可以給我們更多的啟迪與思考。該鎮(zhèn)位于北碚東南面，離北碚主城區(qū)7公里。鎮(zhèn)幅員面積20.14平方公里，下轄4個(gè)村，1個(gè)社區(qū)，農(nóng)村面積占全鎮(zhèn)總面積的95%以上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以糧食、蔬菜、蠶桑、柑橘為主。全鎮(zhèn)現(xiàn)有企業(yè)100多家，其中規(guī)模以上企業(yè)4個(gè)。在籍人口1.2萬人，其中農(nóng)業(yè)人口8851人，鎮(zhèn)內(nèi)外務(wù)工農(nóng)民現(xiàn)有6158人，享受城鄉(xiāng)低保和五保466人，優(yōu)撫對(duì)象29人，建卡貧困戶219人。鎮(zhèn)域現(xiàn)有社會(huì)管理機(jī)構(gòu)3個(gè)，鎮(zhèn)級(jí)群團(tuán)組織3個(gè)。2010年全鎮(zhèn)總產(chǎn)值達(dá)16億元，財(cái)政收入1126萬元，農(nóng)民人均純收入7390元。整體而言，施家梁鎮(zhèn)面積不大、人口不多，經(jīng)濟(jì)總量較少。2007年以來實(shí)施6300畝征地拆遷，社會(huì)矛盾凸顯，它的“10年零集訪”是如何實(shí)現(xiàn)的呢？本文力圖梳理出其經(jīng)驗(yàn)做法，為基層政府有效預(yù)防群體性事件提供他山之石。

二、案例聚焦：施家梁鎮(zhèn)“10年零集訪”的實(shí)施路徑

（一）加強(qiáng)組織建設(shè)，推進(jìn)信訪工作

該鎮(zhèn)將組織建設(shè)與信訪維穩(wěn)工作結(jié)合起來，組建以鎮(zhèn)黨委書記為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各村（社）支部書記為成員的信訪工作隊(duì)伍，形成黨委統(tǒng)攬、上下聯(lián)動(dòng)的工作格局。在堅(jiān)持“一崗雙責(zé)”和“誰主管誰負(fù)責(zé)”的基礎(chǔ)上，實(shí)行“三訪兩制”，即鎮(zhèn)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)接訪、機(jī)關(guān)干部下訪、村社干部走訪，目標(biāo)考核制、責(zé)任倒查制，對(duì)干部進(jìn)行約束和激勵(lì)。根據(jù)各村（社）規(guī)模配套信訪專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，不定期對(duì)村社干部進(jìn)行培訓(xùn)，確保群眾工作順利開展。

（二）立足執(zhí)政為民，促進(jìn)民生建設(shè)

鎮(zhèn)政府高度重視群眾的利益訴求，要求機(jī)關(guān)干部接待來訪群眾時(shí)，要“一張笑臉、一聲問候、一張椅子、一杯熱茶”，認(rèn)真傾聽群眾反映的問題，仔細(xì)記錄，耐心解釋；對(duì)群眾的來信來訪問題，不管涉及歷史多久、范圍多廣、情況多復(fù)雜，都要按照“一崗雙責(zé)”制落實(shí)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、人員、方案、時(shí)限，及時(shí)處理，不得推諉敷衍。

同時(shí)，鎮(zhèn)政府積極促進(jìn)民生建設(shè)。廣辟就業(yè)與再就業(yè)渠道，有計(jì)劃、有重點(diǎn)地對(duì)征地拆遷和土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員、其他失地農(nóng)民進(jìn)行勞動(dòng)技能及職業(yè)素質(zhì)培訓(xùn)，多渠道提供工作崗位；投資700萬元，實(shí)施近300多戶農(nóng)村危舊房改造，改善群眾居住條件；啟動(dòng)農(nóng)村人飲“整鎮(zhèn)推進(jìn)”項(xiàng)目，確保群眾飲水安全；大力推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)盒醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障工作，城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)參合率達(dá)到93%，正常人員參保率達(dá)80%以上，老年人員參保率達(dá)100%；推進(jìn)“暖心工程”，增進(jìn)對(duì)貧困戶、留守兒童、空巢老人等弱勢(shì)群體的關(guān)愛和扶持。

（三）注重情報(bào)監(jiān)測(cè)和矛盾排查

一是成立信息情報(bào)隊(duì)伍，在各村（社）、轄區(qū)各單位分別明確1~2名精干的信訪聯(lián)絡(luò)員，包括黨員和熱心群眾，發(fā)現(xiàn)信訪苗頭及時(shí)上報(bào)。二是強(qiáng)化摸底排查工作，在每月矛盾糾紛排查的基礎(chǔ)上，建立臺(tái)賬，分析預(yù)測(cè)不安定因素和矛盾發(fā)生的特點(diǎn)和規(guī)律，增強(qiáng)預(yù)防工作的針對(duì)性。對(duì)于可能具有潛在矛盾的重點(diǎn)工作，選配協(xié)調(diào)能力強(qiáng)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的干部，進(jìn)行先期排查調(diào)處，把矛盾解決在萌芽初始階段。三是建立鎮(zhèn)、各村（居）委會(huì)兩級(jí)調(diào)解組織，配備專（兼）職調(diào)解員，對(duì)矛盾糾紛隨遇隨調(diào)。四是著力化解突出矛盾。針對(duì)轄區(qū)發(fā)生的重大矛盾，鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)指揮，與群眾面對(duì)面溝通，盡量設(shè)身處地為群眾利益著想，多次成功化解了土地征用、房屋拆遷、農(nóng)村“八大員”等群體上訪。五是拓展調(diào)解思路。鎮(zhèn)政府積極整合鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解員和專家學(xué)者等社會(huì)資源，把人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解緊密結(jié)合，逐步建立“大調(diào)解”工作格局。僅2010年，鎮(zhèn)人民調(diào)解組織共受理群眾糾紛98件，調(diào)解成功97件，調(diào)解成功率達(dá)99%，涉及200余人次，有效化解了大批基層矛盾。

（四）加強(qiáng)法制教育，豐富群眾文化生活

為引導(dǎo)群眾以合法方式處理問題，鎮(zhèn)政府積極開展法制宣傳，采取農(nóng)村院壩講座、黑板報(bào)等多種形式對(duì)廣大村民進(jìn)行法制教育，各村（居）委會(huì)堅(jiān)持推出法制專刊，宣傳當(dāng)前重點(diǎn)的政策和法律法規(guī)。幾年來開展大規(guī)模法制宣傳25次，法制講座35次，“法律六進(jìn)”活動(dòng)12次，村居民接受法制教育9000人次，群眾依法保護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)普遍提高。同時(shí)，著手營造健康和諧生活環(huán)境，積極籌措資金，新建鎮(zhèn)群眾文化健身廣場(chǎng)、健身步道，方便群眾開展經(jīng)常性的文體健身活動(dòng)。全鎮(zhèn)5個(gè)村（社區(qū)）共成立了7支農(nóng)民文藝宣傳隊(duì)，現(xiàn)已吸收隊(duì)員300多人，堅(jiān)持到村社院壩為群眾表演喜聞樂見的文藝節(jié)目，吸引了大量村民觀看和參與。村民們還自發(fā)成立了重慶市第一個(gè)農(nóng)民藝術(shù)團(tuán)，群眾文化活動(dòng)的豐富，增進(jìn)了社會(huì)和諧。

三、理論延伸：構(gòu)建基層政府群體性事件的預(yù)防長效機(jī)制

綜觀施家梁鎮(zhèn)的預(yù)防路徑，以改善民生為基礎(chǔ)，構(gòu)建服務(wù)政府，加強(qiáng)常規(guī)管理和預(yù)警準(zhǔn)備，筑成社會(huì)穩(wěn)定的第一道“安全閥”。誠然，立足于縣（區(qū)）級(jí)政府的角度進(jìn)行審視，這個(gè)“袖珍”政府的預(yù)防機(jī)制還有待進(jìn)一步健全，要構(gòu)建普適于基層政府的群體性事件預(yù)防長效機(jī)制，既須借鑒施家梁鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)進(jìn)一步把好幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，提升政府防范能力

施家梁鎮(zhèn)政府將危機(jī)管理常態(tài)化，樹立預(yù)防第一、長期預(yù)防的理念，及時(shí)有效地解決日常工作中存在問題，值得推廣。

一是加強(qiáng)培訓(xùn)，提升政府防范能力。通過專題培訓(xùn)、模擬演練、論壇討論等方式對(duì)干部進(jìn)行培訓(xùn)，及時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)厝后w性事件發(fā)生的原因、預(yù)控措施、工作問題等進(jìn)行全面總結(jié)反思，并制定科學(xué)整改方案納入日后的常規(guī)管理，這是善后處理的最后環(huán)節(jié)，也是有效預(yù)防的首要環(huán)節(jié)。二是走出單一政府治理的困境，培育社會(huì)力量參與防治。引導(dǎo)各類非政府組織、工商企業(yè)、社區(qū)、各種私營組織以及公民個(gè)人等社會(huì)力量參與治理公共生活，加強(qiáng)有關(guān)群體性事件治理的教育和指導(dǎo)。建立官方、半官方和民間的政策智囊機(jī)構(gòu)，把各類矛盾糾紛盡量化解在基層，化解在萌芽狀態(tài)。

（二）完善群眾利益表達(dá)機(jī)制

要重視建設(shè)社會(huì)各階層利益表達(dá)機(jī)制，防止激烈的社會(huì)對(duì)抗，確保政府與民眾聯(lián)系的渠道暢通。一是轉(zhuǎn)變信訪機(jī)構(gòu)職能，可以推行沈陽市信訪工作模式，以直接解決問題為核心，構(gòu)建起各級(jí)黨委負(fù)總責(zé)、兩級(jí)信訪大廳為支撐、基層信訪網(wǎng)絡(luò)為載體，實(shí)施接待工作“一站式”進(jìn)行、群眾來訪“一條龍”服務(wù)、信訪事項(xiàng)“一體化”調(diào)處，解決問題“一竿子插到底”的信訪工作新模式，完成從信訪接待“中轉(zhuǎn)站”到解決問題“終點(diǎn)站”的轉(zhuǎn)變，確保群眾訴求有回應(yīng)、有受理和有著落。二是進(jìn)一步完善干部下訪制度，采取“走訪、接訪、約訪、領(lǐng)訪、代訪、回訪”等方式，快速處理社會(huì)輿情。三是建立開放式對(duì)話通道，充分運(yùn)用有線電視、政府網(wǎng)站、電子屏幕、櫥窗等載體，宣傳政策法規(guī)，開辟留言專欄，設(shè)立互動(dòng)交流討論區(qū)，及時(shí)更新處理進(jìn)程和結(jié)果。四是搭建社會(huì)成員表達(dá)訴求的制度平臺(tái)，如民主調(diào)查、信息公開、聽證會(huì)、協(xié)商談判、公民投票等制度，使民眾能夠通過正當(dāng)、規(guī)范的訴求渠道表達(dá)意見，并使之合法進(jìn)入公共決策當(dāng)中。

（三）構(gòu)建高效預(yù)警機(jī)制

在情報(bào)信息監(jiān)測(cè)機(jī)制建設(shè)方面，情報(bào)收集要打破地區(qū)、部門界限，實(shí)現(xiàn)最大范圍內(nèi)的信息共享。將情報(bào)信息監(jiān)測(cè)工作納入年終績效考核，實(shí)行獎(jiǎng)懲制度，對(duì)遲報(bào)、漏報(bào)、誤報(bào)、瞞報(bào)信息的，根據(jù)影響后果追究領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員責(zé)任。

在矛盾糾紛化解機(jī)制建設(shè)方面，完善矛盾化解網(wǎng)絡(luò)，以加強(qiáng)基層組織建設(shè)為重點(diǎn)，建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（街道）、組（居委會(huì)）、中心戶五級(jí)防范調(diào)節(jié)體系，明確職責(zé)分工和程序，努力使“小事不出門、大事不出戶、矛盾不上交、糾紛不激化”。注重民眾心理建設(shè)，組建專兼職結(jié)合的心理咨詢隊(duì)伍，運(yùn)用公開接訪、重點(diǎn)回訪等方式，為信訪群眾提供心理援助。

此外，要總結(jié)和借鑒國內(nèi)外群體性事件應(yīng)對(duì)處置經(jīng)驗(yàn)，編制科學(xué)、周密的應(yīng)急預(yù)案，內(nèi)容應(yīng)突出四點(diǎn)：預(yù)防為主、可操作性、多元化管理與聯(lián)動(dòng)機(jī)制、有演練與修訂內(nèi)容。注重各部門預(yù)案銜接，加強(qiáng)預(yù)案動(dòng)態(tài)管理，在應(yīng)急處置之后，及時(shí)調(diào)查評(píng)估預(yù)案的運(yùn)行狀況，并加以修訂完善。

（四）健全民生導(dǎo)向的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

不同社會(huì)群體利益分配上的不均衡和貧富懸殊過大是當(dāng)前群體性事件的突出誘因。從施家梁鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，民生建設(shè)是搭建政府與民眾信任關(guān)系的奠基石。基層政府除了強(qiáng)化政府就業(yè)服務(wù)職能、完善社會(huì)保障制度之外，還必須統(tǒng)籌兼顧，構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制。

首先，確保各個(gè)群體利益競爭的條件和機(jī)會(huì)平等，實(shí)現(xiàn)初次分配公平合理。要出臺(tái)有力措施，保證生產(chǎn)條件和經(jīng)濟(jì)關(guān)系平等，規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保證市場(chǎng)公平競爭。其次，確保保障性收入分配到位，實(shí)現(xiàn)公平合理的再次分配。政府應(yīng)以公平合理為原則，運(yùn)用稅收、金融、行政等調(diào)節(jié)手段，合理調(diào)整國民收入分配格局。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，使財(cái)稅利益向下傾斜，向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，向低收入人群傾斜，并確保資金使用效益，有效解決城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間和同一群體內(nèi)部分成員之間收入差距拉大的問題。[2]

（五）健全行政監(jiān)督機(jī)制

著力建立健全行政監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)干部依法行政，防范公共權(quán)力越軌而對(duì)公民和社會(huì)造成損害。一是加強(qiáng)反腐制度建設(shè)，建立健全官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，嚴(yán)肅懲處貪污腐敗行為。二是加大社會(huì)輿論監(jiān)督，促進(jìn)地方政務(wù)公開，增強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的制約。三是完善基層干部選用、考核機(jī)制，將干部任命“與普通群眾的民意、黨的組織部門推薦、候選人述職競爭公示、人大選舉、民意調(diào)查等結(jié)合起來”。[3]四是完善官員問責(zé)制，將民主問責(zé)與績效考核緊密結(jié)合，建立經(jīng)?；摹皽p損褒獎(jiǎng)”制度，加大預(yù)防群體性事件的力度。

[1]中國行政管理學(xué)會(huì)課題組.中國轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件對(duì)策研究[J]，北京：學(xué)苑出版社，2003年，第48頁。

[2]任玉嶺.“推進(jìn)社會(huì)和諧的五大戰(zhàn)略”[J].“第四期中國現(xiàn)代化研究論壇”論文，北京：中國科學(xué)院，2006年8月3日，第15頁。

[3]周天勇、馮韌等.“從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度思考和設(shè)計(jì)政治體制改革”[EM/OL].人民網(wǎng)，2006年6月15日。

作者單位：中共重慶市北碚區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：張 波