張瑞娟

(內(nèi)蒙古財經(jīng)學(xué)院 公共管理學(xué)院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010051)

內(nèi)蒙古煤炭資源型小城市具有分散化的城市空間特征。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革、技術(shù)的不斷發(fā)展、原始采礦業(yè)的衰退與變遷，煤炭資源型城市的空間結(jié)構(gòu)，也必將發(fā)生一定程度的變化。由于資源型城市獨(dú)特的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)，其面臨著自身已較為脆弱的生態(tài)環(huán)境，需要對空間的集聚與擴(kuò)散給予引導(dǎo)和調(diào)控，否則將會對城市的發(fā)展造成極大的壓力。本文主要以內(nèi)蒙古典型的煤炭型小城市霍林郭勒市為例。

一、煤炭資源型小城市空間結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及存在的問題

資源開發(fā)的分散性與城市建設(shè)的集中性之間的矛盾是任何一個資源型城市都存在的，其資源分布都不可能是均衡的、集中的，開發(fā)資源的過程也是分散的，這就容易使城市發(fā)展與布局形成過于分散的態(tài)勢?？傮w而言，經(jīng)濟(jì)空間布局沒有充分發(fā)掘城市的財富和充分發(fā)揮城市的效率;生態(tài)空間布局沒有考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系;社會空間布局有悖于公平的原則。

(一)經(jīng)濟(jì)空間

1.經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，偏離標(biāo)準(zhǔn)城市經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃

由于資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重逐年增加，大量的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)中，耕地荒蕪，使得城市的空間發(fā)展不平衡，偏離標(biāo)準(zhǔn)城市經(jīng)濟(jì)圈的規(guī)劃。

據(jù)《內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒2009》數(shù)據(jù)顯示，2008年，霍林郭勒市的國民生產(chǎn)總值為1310107萬元，其中，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值16100萬元，占總產(chǎn)值的1.2%。霍林郭勒在城市剛剛建立之初，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占總產(chǎn)值的50%左右。目前農(nóng)村常住人口已從2000年的19.8萬減少到13萬，可以說資源工業(yè)的發(fā)展很大程度上遏制了當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要以第二產(chǎn)業(yè)為主，2008年，霍林郭勒市第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值934786萬元，占國民生產(chǎn)總值的比重為71.35%，且主要以采掘業(yè)為主。雖然目前在發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，但大都依附于主體資源產(chǎn)業(yè)而發(fā)展，未形成特色化的產(chǎn)業(yè)體系。

2.區(qū)域差異顯著，空間發(fā)展不平衡

資源型城市城鄉(xiāng)差別較大，集中表現(xiàn)在:城區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，物質(zhì)和文化水平較高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較高，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善;而廣大的外圍地區(qū)，即使是外圍的建制鎮(zhèn)，盡管與城區(qū)的空間距離較近，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然很低，城鎮(zhèn)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施相當(dāng)落后，而連接城區(qū)與外圍城鎮(zhèn)的廣大鄉(xiāng)村地域與各級城鎮(zhèn)之間的聯(lián)系也不緊密，普遍存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，居民生活水平低等現(xiàn)象。

2003年到2008年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，霍林郭勒市城鎮(zhèn)及農(nóng)牧民人均收入均大幅增長。但在發(fā)展的過程中出現(xiàn)了剪刀差，城鄉(xiāng)差距較大，如，2008年城鎮(zhèn)居民可支配收入是15000元，農(nóng)牧民人均純收入是7500元，城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)牧民收入的2倍。

3.主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與周邊地區(qū)相關(guān)度低，行政中心城市對小城市的輻射能力差

煤炭資源型城市的經(jīng)濟(jì)社會要素過度集中于資源聚集區(qū)，這種高度的要素集中，阻礙了城市區(qū)域的均衡發(fā)展。各城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)與廣大外圍地區(qū)聯(lián)系較弱，呈現(xiàn)出明顯的“二元結(jié)構(gòu)”，不利于區(qū)域的整體發(fā)展。

從小城市的投資企業(yè)看，也并非來自地區(qū)中心城市。大型企業(yè)集團(tuán)和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)企業(yè)跨越行政界限在這里投資落戶。如中電霍煤集團(tuán)、霍煤集團(tuán)、西北鋁業(yè)、北京京能、大唐風(fēng)電等，都不是投資中心城市而后輻射資源地區(qū)，而是直接投資到礦區(qū)。

(二)生態(tài)空間

資源型小城市主要面臨的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)以及資源可持續(xù)利用的問題。

1.資源方面

(1)城市的擴(kuò)張，人均耕地面積逐年減少

由于資源型產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展及城市化進(jìn)程的加快，大量耕地被占用。數(shù)據(jù)顯示，2005年到2008年間，霍林郭勒市耕地面積逐年減少，由2005年的13915公頃下降到2008年的12717公頃。

(2)水資源的利用率低

雖然礦區(qū)生產(chǎn)城鎮(zhèn)生活用水基本能夠滿足需要，但尚未建成一處較大的有控制性的地表水源工程，地表水的利用率僅達(dá)到多年平均徑流量的2%，95%以上的農(nóng)田灌溉靠天吃飯。同時由于資源相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，大量的淡水資源被直接使用，造成水資源浪費(fèi)。

(3)水土流失嚴(yán)重

由于資源礦業(yè)的發(fā)展，出現(xiàn)了棄土棄磚的大量排放等行為，水土流失加劇?；袅止毡緛頌椴菰貐^(qū)，由于長期以來的開荒種地，加上本地區(qū)自然條件，造成大量的土地沙化。

2.環(huán)境保護(hù)方面

生態(tài)環(huán)境惡化趨勢明顯，城市整體生態(tài)安全格局受到破壞，景觀特色也受到挑戰(zhàn)，影響城市的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。煤礦的采掘區(qū)對城市空間拓展形成制約，減少了城市可建設(shè)用地，破壞了城市周邊協(xié)調(diào)的草原景觀風(fēng)貌。

(1)城市市區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重

城內(nèi)生活綜合污水最大排放量遠(yuǎn)大于污水廠的處理能力，致使污水廠設(shè)備超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，造成設(shè)備和管道事故頻發(fā)致使污水不經(jīng)處理就直接排入河流。城市生活垃圾主要以填埋為主，垃圾填埋場數(shù)量少，不能滿足城市的發(fā)展。2008年，生活綜合污水最大排放量已達(dá)到每日10616立方米。

(2)礦區(qū)環(huán)境污染嚴(yán)重

露天煤礦的排土場和電廠的粉煤灰堆放場是資源型城市最大的污染源，大氣環(huán)境質(zhì)量中總懸浮顆粒物，降塵等污染物含量超出國家二級水平;地面水水質(zhì)中的懸浮物等污染物嚴(yán)重超標(biāo)，周邊河流水質(zhì)很差。

由于煤炭資源儲量多，埋藏淺，煤層厚，易于開采，因此煤炭資源的亂采濫挖現(xiàn)象嚴(yán)重，個體、集體小煤窯比比皆是，由于設(shè)備陳舊、工藝落后，大都因陋就簡，露天生產(chǎn)，“三廢”隨處排放。

(3)礦區(qū)空氣質(zhì)量較差

近幾年，地區(qū)政府高度重視環(huán)境問題，環(huán)保設(shè)施有所改善，而且環(huán)保管理力度大大增強(qiáng)，地方實行集中供暖，減少了煙塵的排放。礦區(qū)街道兩旁樹木成蔭，起到了防塵作用，礦區(qū)空氣質(zhì)量有了明顯改善。但礦區(qū)的施工單位較多，在上風(fēng)口的建筑工地產(chǎn)生的揚(yáng)塵仍然影響著礦區(qū)的空氣，因此區(qū)內(nèi)空氣污染仍很嚴(yán)重。全年60%的天氣質(zhì)量超過國家三級標(biāo)準(zhǔn)。尤其是冬季，空氣質(zhì)量很差，早晚上下班的高峰期以及資源運(yùn)輸，由于車流量較大，車輛行駛排放的氮氧化物等有毒有害氣體以及帶起的揚(yáng)塵、民用爐灶燃用原煤產(chǎn)生大量的煙塵，使整個礦區(qū)煙霧籠罩，能見度很低。

3.城市用地方面

(1)城市規(guī)模太小

首先，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理，一個城市的發(fā)展在很大程度上取決于城市自身的市場腹地大小?；袅止帐行姓娣e狹小導(dǎo)致市場腹地有限，有效需求不足，交易成本偏大，無法在更大的范圍內(nèi)組織配置生產(chǎn)要素。另外，霍林郭勒市是依托煤礦發(fā)展，計劃痕跡明顯，市場機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，也阻礙了市場腹地的進(jìn)一步擴(kuò)大。因此應(yīng)考慮未來市域行政區(qū)劃調(diào)整的可能性以及應(yīng)對策略。

(2)建設(shè)用地比例不合理，公共綠地面積較少

2007年，霍林郭勒市居住用地所占比例和人均居住用地面積分別為23.76平方米和50.30平方米。綠地所占比例和人均面積分別為3.32平方米和7.04平方米。工業(yè)用地531.88公頃，占總面積38.65%，人均87.83平方米。經(jīng)營性用地29.72公頃，占總面積2.16%，人均4.57平方米。住宅用地326.76公頃，占總面積23.76%，人均50.30平方米。

城市中居住用地的指標(biāo)偏高，主要是現(xiàn)有住宅以低層為主，居住用地建設(shè)無序，存在用地浪費(fèi)現(xiàn)象。工業(yè)用地所占比重過高，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)育不足，尚未形成相應(yīng)的人口規(guī)模。城市公園、街頭綠地等集中公共綠地規(guī)模明顯不足。路網(wǎng)密度偏大且路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不盡合理，道路布局未能充分考慮城市發(fā)展的布局要求。

(3)城鎮(zhèn)空間分布散亂，城鎮(zhèn)、嘎查村的分布受自然條件、煤炭資源分布于交通條件的影響顯著

由于特殊的地理位置，城鎮(zhèn)發(fā)展受自然條件、地理位置和交通燈等多種因素的制約。域內(nèi)資源的范圍、形狀對城鎮(zhèn)的布局有著重要影響?，F(xiàn)有的村落空間結(jié)構(gòu)較分散，缺乏有機(jī)的整體聯(lián)系。城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，但質(zhì)量較差。

(4)居民點(diǎn)空間分布不均

由于受自然條件、資源分布等因素的影響，城鎮(zhèn)分布極不均衡。

霍林郭勒市內(nèi)部主要居民點(diǎn)基本分布在市域的東部，市域中部是煤田的分布地帶，西部居民點(diǎn)稀少。市區(qū)與西部村落的交通聯(lián)系條件差，致使西部村落主要以農(nóng)牧業(yè)為主，與周邊地區(qū)聯(lián)系能力低下，自身發(fā)展動力缺乏。

城區(qū)北部工業(yè)與居住混雜，南部電廠用地緊鄰城區(qū)生活空間給居民的生活造成不良影響。南部國道入口處的工業(yè)用地過于分散，并且遠(yuǎn)離礦區(qū)及城區(qū)，缺少發(fā)展動力和依托。沿山路西側(cè)規(guī)劃城市建設(shè)用地規(guī)模偏大，容易形成對城市的生態(tài)安全格局的破壞。

(5)城鎮(zhèn)、村人口偏少，職能單一

霍林郭勒建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)低，檔次不高，長期以來是作為煤礦企業(yè)的居民點(diǎn)，人口僅一萬人左右，達(dá)不到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，對周邊地區(qū)吸引、輻射能力差，難以形成完善的基礎(chǔ)設(shè)施和社會化服務(wù)體系，因而無法體現(xiàn)城鎮(zhèn)的集聚功能和規(guī)模效益。

霍市市域內(nèi)的12個村平均人口不足一千人，基本從事農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)，城鎮(zhèn)還停留在自然形成的基礎(chǔ)之上，以基本的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)為主要經(jīng)濟(jì)活動。全市范圍內(nèi)沒有在社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面占明顯優(yōu)勢的中心城鎮(zhèn)出現(xiàn)。

(6)規(guī)劃用地多向交通干線方向發(fā)展

沿交通干線規(guī)劃城市，一方面節(jié)約了本地的交通設(shè)施建設(shè)成本，另一方面方便與外界的聯(lián)系。然而這樣規(guī)劃的不利方面是:城市發(fā)展不能明顯帶動本地交通不發(fā)達(dá)的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成內(nèi)部發(fā)展的不平衡。

(三)社會空間

1.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度加大，投資增加，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)逐步完善。無論是供排水、道路交通、燃?xì)鈩恿?、園林環(huán)衛(wèi)、郵電通訊、公共衛(wèi)生、文化、體育設(shè)施還是公共安全方面都有很大的改善，但也存在很多的問題。

市場建設(shè)缺乏整體考慮，基本上呈自發(fā)和無序狀態(tài)，缺乏大中型綜合金融服務(wù)設(shè)施;社區(qū)商業(yè)服務(wù)設(shè)施不完善;馬路市場侵街占道現(xiàn)象依然存在。城市文化娛樂設(shè)施建設(shè)不完善，項目不全。體育場地不足，嚴(yán)重制約全民健身活動的開展。缺乏科研教育設(shè)計用地。城市綠地面積嚴(yán)重不足，且支離破碎，不成系統(tǒng)。綠地設(shè)計不能體現(xiàn)本地的地域特性，缺少針對本地方民族、氣候、文化等獨(dú)有特征的景觀設(shè)計，致使綠地、廣場等開放空間使用率不高，人氣不足。

2.重視開發(fā)新區(qū)，忽略舊城區(qū)

拉大城市框架是內(nèi)蒙古小城市規(guī)劃的共同特點(diǎn)，幾乎每一個小城市都在“造新城”，“將工作重點(diǎn)放到新區(qū)的開發(fā)建設(shè)中”是小城市的共同特點(diǎn)。在城市周邊建設(shè)成本低、易于規(guī)劃的區(qū)域，包括政府機(jī)關(guān)在內(nèi)的城市主要的公共管理機(jī)構(gòu)和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)均搬遷于此，標(biāo)志性的政府廣場、主要城市干道均規(guī)劃于此。公共機(jī)構(gòu)的搬遷和環(huán)境的改善使新區(qū)成為城市新的中心，地價上升，新建商品住宅區(qū)也紛紛將新區(qū)作為選址。新區(qū)的整潔和氣派與舊城的臟亂和擁擠形成對比，舊城的房屋密集，衛(wèi)生、排水、自來水設(shè)施等都很不完善。不同區(qū)位對應(yīng)了不同的收入群體，新城的居民多為城市中高收入者，舊城中的居民多數(shù)屬于城市低收入者。但沒有體現(xiàn)出對舊城歷史性的重視，沒有對舊城有保護(hù)價值的古民居、老字號的調(diào)查。

二、內(nèi)蒙古煤炭資源型小城市空間規(guī)劃的對策建議

(一)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，形成產(chǎn)業(yè)鏈

加大農(nóng)業(yè)支持力度，積極建設(shè)農(nóng)業(yè)基地，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)和高效農(nóng)業(yè)區(qū)，建設(shè)集約化綠色農(nóng)業(yè)基地，發(fā)展無公害畜牧業(yè)，建設(shè)規(guī)?；男竽翗I(yè)生產(chǎn)基地。追求“集聚”效益，培育第二產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)?？梢砸悦禾考爸苓叺牡V產(chǎn)資源為依托，繼續(xù)引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，建設(shè)合理分工的各類專業(yè)化產(chǎn)業(yè)基地和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加快生產(chǎn)要素集聚，促進(jìn)區(qū)域工業(yè)布局的調(diào)整優(yōu)化和土地資源的集約利用，控制區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和無序競爭，構(gòu)筑具有強(qiáng)大競爭力和區(qū)域輻射力的工業(yè)空間體系。

發(fā)展旅游業(yè)搞好物流業(yè)優(yōu)化第三產(chǎn)業(yè)的空間布局?；袅止帐斜緛砭褪且粋€水草豐美的草原地帶，依托自然資源發(fā)展生態(tài)旅游。對于礦區(qū)，開展工業(yè)旅游，使游客能夠在自己采掘中自得其樂，滿足都市人“DIY”的時尚需求。

(二)構(gòu)建合理的生態(tài)空間結(jié)構(gòu)

指定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，減少盲目城市擴(kuò)張，在河流上游建立完整的供水系統(tǒng)，凈化污水，減輕對河流的污染。各礦區(qū)建立回收有害氣體和灰塵的裝置。在區(qū)域總體規(guī)劃中指定營造“綠色空間”的計劃，進(jìn)行大規(guī)模植樹造林，形成一個綠色生態(tài)帶，使得已塌陷的地區(qū)形成一片綠海。對于城市要進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)，合力規(guī)劃城市用地，按現(xiàn)代城市標(biāo)準(zhǔn)，確保一定城市綠化覆蓋率、人均公共綠地等，使得整個城市形成一個生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)循環(huán)發(fā)展。

(三)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在建設(shè)新區(qū)的同時注重舊區(qū)的規(guī)劃

通過舊民居保護(hù)、建筑的地方文化特色來體現(xiàn)城市特色的規(guī)劃。

[1]梅林，孫春暖.東北地區(qū)煤炭資源型城市空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)——以遼源市為例[J]. 經(jīng)濟(jì)地理，2006，(6).

[2]內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計局.內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒[M].北京:中國統(tǒng)計出版社，2006－2008.

[3]王素軍.資源型城市理論研究述評[J].甘肅社會科學(xué)，2010，(4).