趙彩虹

（浙江萬里學(xué)院商學(xué)院 浙江 寧波 315100）

基于陽光審計(jì)視角的政府公共受托責(zé)任及廉政建設(shè)*

趙彩虹

（浙江萬里學(xué)院商學(xué)院 浙江 寧波 315100）

政府審計(jì)透明度的提高有利于強(qiáng)化政府履行公共受托責(zé)任，從而建立服務(wù)型政府和加強(qiáng)廉政建設(shè)。本文基于公共受托責(zé)任和公共管理視角探討陽光審計(jì)，分析了國家審計(jì)在實(shí)施陽光審計(jì)進(jìn)程中存在的障礙，從實(shí)務(wù)角度探討陽光審計(jì)通過問責(zé)機(jī)制參與廉政建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力與實(shí)踐契機(jī)。

陽光審計(jì) 廉政建設(shè)

一、引言

政府公共受托責(zé)任建立在公民與政府之間的委托代理關(guān)系之上，具體包括行為和報(bào)告兩個(gè)方面：一方面政府應(yīng)從人民的公共利益出發(fā)，付出努力足以匹配所得報(bào)酬，不會(huì)因?yàn)槲腥伺c受托人之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇；另一方面政府應(yīng)向公眾報(bào)告受托責(zé)任的履行情況來證明代理人的經(jīng)濟(jì)決策是為增加委托人的利益。然而在現(xiàn)實(shí)中，政府在履行公共受托責(zé)任方面存在諸多缺失，表現(xiàn)為使用的“公地悲劇”、生產(chǎn)中的“偷懶”、“內(nèi)部人控制嚴(yán)重”等問題?？s短委托人和代理人之間的目標(biāo)差距有兩種途徑，一個(gè)是設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，二是建立監(jiān)督機(jī)制，前者是企業(yè)理論重點(diǎn)研究的問題，通過公司治理結(jié)構(gòu)和特殊的委托代理關(guān)系，認(rèn)為監(jiān)督的成本太高，應(yīng)設(shè)計(jì)一種機(jī)制實(shí)現(xiàn)委托人和代理人的激勵(lì)相容，達(dá)到兩者目標(biāo)的共同一致；但對(duì)于政府組織而言，雖然每一位民眾都可以稱之為財(cái)產(chǎn)的委托人，但沒有任何人說自己是行使委托權(quán)的委托人，存在所有者缺位現(xiàn)象；況且，政府組織成員廣布于全社會(huì)，通過努力所帶來的利益攤平到每個(gè)人身上便微乎其微，所以對(duì)社會(huì)公眾而言，由于激勵(lì)不足也就缺乏努力的動(dòng)力。既然公共品必須由政府管理，而政府組織與企業(yè)組織又存在性質(zhì)差異，因?yàn)檎顒?dòng)的產(chǎn)出效益無法用貨幣計(jì)量，自然無法解決代理人“激勵(lì)相容”問題，這就決定政府組織內(nèi)解決代理問題的差距依靠建立監(jiān)督機(jī)制而不依靠激勵(lì)機(jī)制。因此一個(gè)運(yùn)行機(jī)制良好的國家，政府必須承受公民施加的外部約束和公共機(jī)構(gòu)如立法、司法、審計(jì)等的內(nèi)部約束，報(bào)告受托責(zé)任的履行情況，證明代理人的經(jīng)濟(jì)決策和委托人的利益一致。所以強(qiáng)化政府對(duì)公眾的受托責(zé)任應(yīng)加強(qiáng)政府信息公開，提升政府審計(jì)的透明度。實(shí)施陽光審計(jì)運(yùn)行機(jī)制，建立和完善對(duì)政府公共受托責(zé)任履行情況的監(jiān)督報(bào)告及問責(zé)機(jī)制，為追究相關(guān)部門和人員未履行公共受托義務(wù)提供實(shí)踐契機(jī)。無論是政府信息公開還是行政問責(zé)，都建立在有效審計(jì)的基礎(chǔ)上，因此要完善我國的陽光審計(jì)制度，提升陽光審計(jì)成果附加值，將陽光審計(jì)理念與公共管理領(lǐng)域融合在一起，通過陽光審計(jì)的問責(zé)機(jī)制，圍繞陽光審計(jì)服務(wù)的有效供給來研究政府審計(jì)作為政府向公眾提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的職能部門，應(yīng)重新界定自身的職能、變革傳統(tǒng)的行為方式和方法，提升自身的理念，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制參與廉政建設(shè)。

二、陽光審計(jì)的理論視角

（一）陽光審計(jì)與政府公共受托責(zé)任 政府本質(zhì)是一個(gè)國家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，在全體社會(huì)成員的共同授權(quán)下，行使管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)利并承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面的受托責(zé)任。公共權(quán)力是公共受托責(zé)任的本源、前提和基礎(chǔ)，權(quán)利的公共性意味著權(quán)力必須用于追求社會(huì)共同利益，促進(jìn)社會(huì)共同發(fā)展。因此公民在賦予政府管理公共事務(wù)權(quán)利的同時(shí)也希望政府公開解釋說明政府使用權(quán)利的方式，并且在發(fā)生錯(cuò)誤時(shí)能夠及時(shí)糾正。陽光審計(jì)的目的在于檢查政治權(quán)利的執(zhí)行，使權(quán)利濫用最小化，保證政府運(yùn)作的高效透明。公眾與政府之間即存在委托與代理關(guān)系，又存在管理與被管理的關(guān)系，政府是公共信息的創(chuàng)造者和擁有者，這種強(qiáng)勢(shì)代理人與弱勢(shì)委托人的特殊委托代理關(guān)系決定公眾在信息獲取方面處于劣勢(shì)，所以政府與公眾之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱而導(dǎo)致委托人與受托人之間的契約具有不完備性。代理人會(huì)忽視對(duì)他們的約束機(jī)制，這種情況帶來的直接后果是政府信息的不透明、法制缺乏、貪污腐敗現(xiàn)象并發(fā)，所以國家審計(jì)機(jī)構(gòu)必須代表社會(huì)公眾的利益對(duì)代理人的行為實(shí)施監(jiān)督。國家審計(jì)通過客觀公正監(jiān)督評(píng)價(jià)政府是否負(fù)責(zé)和有效管理公共資源并實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，增強(qiáng)公民和利益相關(guān)者對(duì)政府的信任。國家審計(jì)的獨(dú)立性決定其可以代表社會(huì)公眾的利益監(jiān)督政府行為，所以在強(qiáng)化政府公共受托責(zé)任方面，國家審計(jì)具有不可替代的重要作用。不僅對(duì)政府的公共受托責(zé)任履行情況進(jìn)行重要評(píng)價(jià)和監(jiān)督，而且能有效推動(dòng)政府信息公開和行政監(jiān)督、問責(zé)等制度的落實(shí)。近幾年連續(xù)的審計(jì)風(fēng)暴使得公共財(cái)政領(lǐng)域的一些不透明、不合規(guī)的問題得以曝光，但由于政府審計(jì)體制和內(nèi)容的限制，審計(jì)結(jié)果公開的透明度有待提升。審計(jì)結(jié)果并未真正運(yùn)用到受托責(zé)任有關(guān)的決策中，尤其對(duì)審計(jì)查出的政府部門及其工作人員疏于履行受托義務(wù)仍缺乏有效的責(zé)任追究機(jī)制，為建立透明、廉潔、高效的服務(wù)型責(zé)任政府，必須完善對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)及行政問責(zé)制度，而達(dá)到這些目標(biāo)必須要提高政府審計(jì)透明度，增強(qiáng)政府審計(jì)威懾力，強(qiáng)化政府審計(jì)的問責(zé)效力，所以陽光審計(jì)理念與政府公共受托責(zé)任存在千絲萬縷的關(guān)系。

（二）陽光審計(jì)與新公共管理理論 新公共管理（New Public Management）起源于20世紀(jì)70年代，以1979年英國首相瑪麗特.撒切爾上臺(tái)為標(biāo)志，這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)以重塑政府、再造公共部門為理念，主張政府等公共管理部門廣泛采用企業(yè)成功管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用新的思路對(duì)傳統(tǒng)行政管理進(jìn)行根本性的調(diào)整，不僅增強(qiáng)政府活動(dòng)的產(chǎn)出、效率和質(zhì)量，而且重視政府和社會(huì)的關(guān)系。政府要以更多的服務(wù)和顧客為導(dǎo)向。政府是由一些具體種類的契約耦合而成，但契約具有不完備性，不能準(zhǔn)確描述與職責(zé)有關(guān)的所有未來的可能性狀態(tài)及每種狀態(tài)下各方的權(quán)利和責(zé)任，而且政治市場(chǎng)上行為主體并不會(huì)因?yàn)樗麄兲幱谡问袌?chǎng)中就會(huì)改變?cè)诮?jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的“經(jīng)濟(jì)人”的特性，相反，這種“經(jīng)濟(jì)人”特性會(huì)因受到權(quán)利、職位、社會(huì)名譽(yù)及物質(zhì)利益的趨勢(shì)使公共選擇的結(jié)果偏離目標(biāo)。根據(jù)公共選擇理論，為了防止或盡量減少政府機(jī)構(gòu)或官員以犧牲委托人利益做出有利于自身最優(yōu)福利實(shí)現(xiàn)的公共選擇，必須形成一種機(jī)制，利用一種手段對(duì)政府的公共選擇及運(yùn)行中的資源耗費(fèi)、運(yùn)行效率進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，最大限度縮小政府機(jī)構(gòu)或政府官員與公眾之間的利益分歧，使政府職能的目標(biāo)和政府公共管理的選擇行為達(dá)到帕累托最優(yōu)。而對(duì)政府機(jī)構(gòu)及其工作人員按照經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)、監(jiān)督是陽光審計(jì)內(nèi)容，陽光審計(jì)還把評(píng)價(jià)的結(jié)果及對(duì)有關(guān)責(zé)任人的問責(zé)過程形成審計(jì)公告，這對(duì)具有自利性的政府公務(wù)人員能形成有效的約束機(jī)制，促使代理人以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)導(dǎo)向，有效克服決策結(jié)果的偏離，提高公共物品的供給效率。正是這種對(duì)政府及公務(wù)人員自利性約束機(jī)制的需求成為陽光審計(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)。陽光審計(jì)服務(wù)定位于社會(huì)公眾至上原則，使行政行為更貼近公共性，而公共治理理念的引入，不僅導(dǎo)致政府審計(jì)的公開性和透明性，大大降低了審計(jì)監(jiān)督權(quán)被異化和謀求私利的機(jī)會(huì)，而且陽光審計(jì)的公共性決定了審計(jì)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是多元的，多個(gè)目標(biāo)之間必定存在一種價(jià)值取舍和權(quán)衡，諸如公平、民主與效率之間的平衡，這就能為政府審計(jì)參與廉政建設(shè)提供更好的契機(jī)。公共審計(jì)服務(wù)理念突出了陽光審計(jì)的公共性以及對(duì)公眾所承擔(dān)的說明義務(wù)，同時(shí)對(duì)陽光審計(jì)自身的獨(dú)立性以及客觀、公正、實(shí)事求是的工作態(tài)度提出了更高的要求，而這些能在更廣闊的范圍內(nèi)提高政府審計(jì)的理念、提高政府審計(jì)的工作質(zhì)量和效率。

三、陽光審計(jì)實(shí)施中存在的問題分析

（一）陽光審計(jì)動(dòng)力不足 如前所述，政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)各級(jí)受托人履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行公正評(píng)價(jià)確定或解除其所負(fù)的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，所以只要存在受托經(jīng)營和管理公共資源，國家審計(jì)機(jī)關(guān)就對(duì)其公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行鑒證。但政府審計(jì)機(jī)關(guān)向委托人提供的審計(jì)服務(wù)屬于公共需要的服務(wù)，社會(huì)公眾范圍大，覺得審計(jì)是政府的事和他們關(guān)系不大，存在委托人虛置情況，而且由于審計(jì)本身的專業(yè)性，他們又很難科學(xué)完整解讀審計(jì)信息，因而加大了審計(jì)和社會(huì)公眾的距離。多年來習(xí)慣性對(duì)審計(jì)的理解總覺得審計(jì)是在挑刺，審與被審存在利益分歧司空見慣，這就使政府審計(jì)具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)需求出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象。最近幾年頻發(fā)的審計(jì)風(fēng)暴經(jīng)過新聞媒體的渲染才讓社會(huì)公眾關(guān)注政府審計(jì)工作，但他們所接收的審計(jì)報(bào)告本身已經(jīng)過新聞媒體收集、整理、加工提煉，報(bào)告本身中對(duì)責(zé)任人的追究結(jié)果也都隱藏在整個(gè)被審計(jì)單位中，并沒有真正落實(shí)到具體責(zé)任人上，這種集體承責(zé)而又無人承責(zé)的結(jié)果使國家審計(jì)落實(shí)結(jié)果架空，沒有真正的審計(jì)結(jié)果跟蹤與責(zé)任追究機(jī)制來保證審計(jì)意見與建議的落實(shí)。有需求才有市場(chǎng)，當(dāng)國家審計(jì)的結(jié)果與意見得不到落實(shí)，審計(jì)的積極性會(huì)削弱，同時(shí)弱化了暴露在陽光之下的審計(jì)結(jié)果可能會(huì)使審計(jì)人員承擔(dān)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不勤政比勤政對(duì)審計(jì)人員更有利，這對(duì)審計(jì)人員提高自身的道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)技能都產(chǎn)生消極影響。所以應(yīng)提高審計(jì)結(jié)果透明度，強(qiáng)化陽光審計(jì)約束力。

（二）陽光審計(jì)透明度不高 國家審計(jì)的特殊治權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)共處同一位階，國家審計(jì)隸屬國務(wù)院，國家審計(jì)權(quán)也因此成為行政權(quán)的下位權(quán)、附屬權(quán)，這樣的權(quán)力配置本身違背了監(jiān)督權(quán)的法理構(gòu)造，下位者對(duì)上位者的監(jiān)督是不現(xiàn)實(shí)的。雖然《憲法》對(duì)國家審計(jì)的獨(dú)立性做出了明確的規(guī)定，但這種規(guī)定是虛置的，當(dāng)一項(xiàng)權(quán)利得以行駛的基礎(chǔ)條件——人事和財(cái)權(quán)都掌握在另一個(gè)權(quán)利者手中時(shí)，前項(xiàng)權(quán)利就沒有對(duì)后項(xiàng)權(quán)利監(jiān)督的獨(dú)立性可言。依照我國審計(jì)法的規(guī)定，凡是使用和管理公共資金的單位均應(yīng)接受國家審計(jì)，這就意味著國家審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)，然而目前按照中國的具體國情，審計(jì)機(jī)關(guān)只是政府部門的一個(gè)組成部分，審計(jì)設(shè)置體制在人員、經(jīng)費(fèi)與政府存在千絲萬縷的關(guān)系，很難體現(xiàn)獨(dú)立性，這樣的境況會(huì)使國家審計(jì)陷入權(quán)利位階不對(duì)稱的困境，很難保證國家審計(jì)的獨(dú)立性。行政模式下會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)審計(jì)，政府對(duì)審計(jì)結(jié)果報(bào)告進(jìn)行過濾等以權(quán)利壓審計(jì)的現(xiàn)象，陽光審計(jì)透明度尚不具備堅(jiān)實(shí)的政治土壤，無法從體制、實(shí)施機(jī)制上做到獨(dú)立透明。

（三）實(shí)施陽光審計(jì)自身問題 陽光審計(jì)作為政府履行公共受托責(zé)任監(jiān)督和評(píng)價(jià)的一個(gè)重要機(jī)制，通過公告讓公眾了解政府履行公共受托責(zé)任的相關(guān)信息從而參與公共決策。因此，從公共治理和國家建構(gòu)公共理論的視角，規(guī)范和改善政府審計(jì)報(bào)告的公開制度是實(shí)施陽光審計(jì)的一個(gè)重要方面，讓政府審計(jì)機(jī)關(guān)及人員從思想上和心理上接受并認(rèn)可公告這種文化。但從目前審計(jì)公告發(fā)展的現(xiàn)狀來講，審計(jì)公告的內(nèi)容大同小異，沒有將具體問題落實(shí)到責(zé)任人頭上，這種公告的結(jié)果會(huì)讓公眾會(huì)產(chǎn)生審計(jì)疲勞，即使刮過的審計(jì)風(fēng)暴也是雷聲大雨點(diǎn)??；同時(shí)《審計(jì)法》并沒有對(duì)審計(jì)公告作出具體說明，除涉及國家秘密外審計(jì)結(jié)果均可以公開，那就意味著審計(jì)結(jié)果不公開也不為過。沒有對(duì)公告的內(nèi)容和形式做強(qiáng)制性的規(guī)定和建立相應(yīng)的組織保障機(jī)制，不僅對(duì)被審計(jì)單位威懾力不足，也不足以提高國家審計(jì)的權(quán)威性；可以不公告，也就沒有透明尺度衡量審計(jì)人員的工作質(zhì)量，沒有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制提高審計(jì)人員的專業(yè)勝任能力和道德水平，所以國家審計(jì)從公告的內(nèi)容、主體均存在實(shí)施陽光審計(jì)的障礙。審計(jì)公告不能普及，審計(jì)結(jié)果中對(duì)相關(guān)責(zé)任人的違法處置后續(xù)情況無法知曉，導(dǎo)致問責(zé)效力的缺失，制約國家審計(jì)參與廉政建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力，所以通過實(shí)施陽光審計(jì)，公開披露相關(guān)責(zé)任人的違法違規(guī)情況及后續(xù)處置結(jié)果，增強(qiáng)國家審計(jì)的問責(zé)效力能大大提高審計(jì)參與廉政建設(shè)的實(shí)踐契機(jī)。

四、陽光審計(jì)參與廉政建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力與實(shí)踐契機(jī)

（一）陽光審計(jì)與廉政建設(shè)有相同的理念 隨著改革開放的進(jìn)一步深化，我國的政治經(jīng)濟(jì)生活滋生出大量的腐敗尋租行為，因?yàn)闄?quán)利本身具有誘惑性、腐蝕性等特點(diǎn)，有權(quán)利的人容易濫用權(quán)利，于是國家構(gòu)筑審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等多方位的監(jiān)督體系進(jìn)行反腐敗。但當(dāng)前的腐敗行為主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的違法違紀(jì)與決策失誤，紀(jì)檢、監(jiān)察、司法等部門對(duì)經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，缺乏相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)手段與規(guī)范的技術(shù)準(zhǔn)則。國家審計(jì)隸屬于國務(wù)院的行政職能部門，有權(quán)對(duì)國務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行監(jiān)督，所以當(dāng)人民把公共資源委托給各級(jí)政府除了明確的法律法規(guī)來約束政府官員的行為外，還可以通過國家審計(jì)來控制他們的行為，保證公共權(quán)力擁有者廉潔從政。隨著民主政治進(jìn)程的不斷提升，政府審計(jì)的內(nèi)容不斷擴(kuò)充深化，不僅審查政府及公營事業(yè)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合法性、真實(shí)性，還對(duì)其使用國家資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性進(jìn)行審查。如果不把對(duì)各級(jí)受托人的審計(jì)結(jié)果公開透明化，腐敗的風(fēng)險(xiǎn)、公共資源被濫用的可能性會(huì)增加。所以陽光審計(jì)用具體的數(shù)字直接揭露各級(jí)官員行駛權(quán)利時(shí)的腐敗行為，約束并控制政府官員的行為，增強(qiáng)政府官員的責(zé)任意識(shí)。陽光審計(jì)全面關(guān)注并公開政府責(zé)任的履行情況，既是民眾監(jiān)督政府工作、參與廉政建設(shè)的重要手段，也是政府審計(jì)適應(yīng)民主政治進(jìn)程，加快其自身發(fā)展的必然性。

（二）陽光審計(jì)參與廉政建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力 陽光審計(jì)的內(nèi)容就是審計(jì)公告制度，全面推行審計(jì)公告，不僅適應(yīng)我國社會(huì)主義民主制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，而且公告把審計(jì)人員的質(zhì)量置于社會(huì)公眾之下，這對(duì)提高審計(jì)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和審計(jì)質(zhì)量，推動(dòng)審計(jì)事業(yè)的健康發(fā)展有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。經(jīng)過20年的發(fā)展，特別是《審計(jì)法》頒布以來，我國政府審計(jì)在公告方面有了很大的進(jìn)步，雖然存在公告的內(nèi)容不夠明確或者由于審計(jì)行政體制的限制，公告行政主導(dǎo)色彩過濃的現(xiàn)象，但至少審計(jì)公告已經(jīng)成為不可回避的現(xiàn)實(shí)，從制度上不斷加以規(guī)范，為審計(jì)參與廉政建設(shè)提供實(shí)踐契機(jī)。審計(jì)監(jiān)督及審計(jì)公告背后引發(fā)并促進(jìn)國家財(cái)政制度等諸多領(lǐng)域的改變，公告中有關(guān)單位屢次被點(diǎn)名能對(duì)其他單位起到很強(qiáng)的威懾力，陽光審計(jì)以政治立場(chǎng)與視角問責(zé)政府責(zé)任人能有效制止政府失靈。所以審計(jì)公告是一個(gè)窗口，對(duì)反腐倡廉建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。關(guān)注責(zé)任是政府審計(jì)本質(zhì)的客觀要求，也是政府審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，責(zé)任政府的首要條件是推行政府問責(zé)制，通過讓各級(jí)受托人承擔(dān)利益否定性責(zé)任，借此形成強(qiáng)大的督促官員正當(dāng)行使公共權(quán)力的外在壓力，防止權(quán)力對(duì)責(zé)任的超脫與異化出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此在肯定政府權(quán)力合法性、合理性前提條件下，為公共權(quán)力設(shè)立一套制約、監(jiān)督的機(jī)制和制度是責(zé)任政府的核心內(nèi)容，陽光審計(jì)問責(zé)制度便是有效的制度安排之一，審計(jì)的獨(dú)立性、專業(yè)性以及審計(jì)公開信息的客觀公正性必將使陽光審計(jì)成為政府問責(zé)機(jī)制中最具工具性的監(jiān)督要素。

（三）陽光審計(jì)參與廉政建設(shè)的實(shí)踐契機(jī) （1）構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的陽光審計(jì)運(yùn)行機(jī)制。公共受托責(zé)任是陽光審計(jì)存在的根本前提，而陽光審計(jì)為保證受托責(zé)任全面有效履行而存在的一種特殊控制手段，所以陽光審計(jì)自身修煉內(nèi)功才能有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)參與廉政建設(shè)。本文認(rèn)為構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向陽光審計(jì)運(yùn)行機(jī)制不失為一個(gè)很好的措施。首先風(fēng)險(xiǎn)感知：針對(duì)當(dāng)前可能或已經(jīng)出現(xiàn)的各種腐敗苗頭保持敏感，對(duì)群眾關(guān)心的腐敗多發(fā)區(qū)如建設(shè)工程、教育、專項(xiàng)資金的使用進(jìn)行分析，標(biāo)示出相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，然后將標(biāo)示出來的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行匯總，形成風(fēng)險(xiǎn)列表。改變國家審計(jì)主要側(cè)重事后審計(jì)狀況，實(shí)現(xiàn)及早利用風(fēng)險(xiǎn)的“感知效應(yīng)”；接下來進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估：針對(duì)標(biāo)示出的風(fēng)險(xiǎn)根據(jù)腐敗發(fā)生的概率和損失程度，定性腐敗嫌疑人的性質(zhì)及腐敗風(fēng)險(xiǎn)程度，提供腐敗信息；提示黨和政府對(duì)哪些腐敗跡象予以足夠的關(guān)注，同時(shí)分析引發(fā)這些腐敗的主要因素和產(chǎn)生后果的嚴(yán)重性。這個(gè)階段對(duì)腐敗進(jìn)行定性分析的基礎(chǔ)上，根據(jù)所估計(jì)和預(yù)測(cè)腐敗發(fā)生的概率和損失程度，確定該腐敗嫌疑人的行為是違規(guī)還是違法以及腐敗的嚴(yán)重程度，從而將審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)水平評(píng)估為高、中、低三個(gè)層次；最后根據(jù)具體的風(fēng)險(xiǎn)水平采取具體的措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。針對(duì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域，通過調(diào)查大量的財(cái)務(wù)資料和非財(cái)務(wù)資料對(duì)腐敗性質(zhì)及危害程度進(jìn)行綜合分析。同時(shí)還要分析腐敗發(fā)生的原因是什么？如果是客觀上原因如制度不健全、法律不完善應(yīng)提出改進(jìn)建議。如果是主觀上的原因如執(zhí)行不力、管理疏忽應(yīng)追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任。如果腐敗風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率低，要提醒有關(guān)責(zé)任人保持預(yù)警態(tài)度。陽光審計(jì)領(lǐng)域范疇從對(duì)事的狹隘目光轉(zhuǎn)化為對(duì)人的政治治理，從“正官”入手，達(dá)到“治民效果”，以示范性效應(yīng)推動(dòng)建立責(zé)任政府，這對(duì)反腐倡廉建設(shè)無疑是重要和必須的。國家審計(jì)能自行處罰的擬定審計(jì)決定書，對(duì)于由公、檢、法聯(lián)合處理的應(yīng)擬定審計(jì)移送處理書。所以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向陽光審計(jì)運(yùn)行機(jī)制融合風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的做法，將審計(jì)資源集中在風(fēng)險(xiǎn)較高、腐敗發(fā)生可能性較大的領(lǐng)域，提高了陽光審計(jì)效率和效果。（2）完善陽光審計(jì)公告制度，提高審計(jì)透明度。社會(huì)變革不能僅依靠政府的單項(xiàng)行動(dòng)，而要尋找新能源，讓公眾得到更多的信息則提供了這種力量。陽光審計(jì)公告實(shí)現(xiàn)了政府和公民之間的信息對(duì)稱，克服了政府決策的片面性，表面性、利益性和低效率，架起了公民和政府之間雙向溝通的橋梁。廉政建設(shè)也是如此，要想取得新突破，必須借助公眾的力量，但公眾參與廉政建設(shè)的動(dòng)力必須清楚查出的腐敗處理結(jié)果。所以完善陽光審計(jì)公告制度，使公告變成常態(tài)，通過公告體制制衡當(dāng)?shù)卣蜋?quán)力部門對(duì)腐敗的干預(yù)和制約。審計(jì)部門出具審計(jì)報(bào)告后，審計(jì)任務(wù)沒有結(jié)束，要全面落實(shí)審計(jì)公告制度，必須加強(qiáng)對(duì)審計(jì)結(jié)果中問題單位的后續(xù)整改情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，主要內(nèi)容包括審計(jì)查出問題的整改情況、責(zé)任人的責(zé)任和處理情況、尚未整改和處理的原因和責(zé)任、準(zhǔn)備采取的主要整改措施和整改期限。將責(zé)任法制化、個(gè)人化，不法行為人違規(guī)成本高。同時(shí)將審計(jì)人員的工作結(jié)果置于陽光之下，縮小了公眾與國家審計(jì)的距離，讓國家審計(jì)真正代表公眾的利益監(jiān)督受托人的責(zé)任履行情況。陽光審計(jì)公告制度是基于民主授權(quán)關(guān)系和社會(huì)基準(zhǔn)價(jià)值所形成的制度體系，是對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行有效監(jiān)督、評(píng)價(jià)和追究的重要制度安排。公告制度加強(qiáng)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量控制和責(zé)任追究，注重從源頭、過程和效果三個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)審計(jì)質(zhì)量管理，保證問題審深審?fù)浮?zhí)法公正嚴(yán)明，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益。對(duì)重大審計(jì)情況，堅(jiān)持及時(shí)、完整地向同級(jí)政府報(bào)告，促進(jìn)政府完善決策管理和宏觀調(diào)控。即使社會(huì)公眾的素質(zhì)不斷提高，但掌握專門的政府審計(jì)知識(shí)的人還是少數(shù)，陽光審計(jì)公告制度是審計(jì)結(jié)果通俗易懂，可以在審計(jì)公開的結(jié)果后附加一些審計(jì)項(xiàng)目的背景、審計(jì)項(xiàng)目的術(shù)語、一些重要數(shù)據(jù)的說明，也可以編制一些通俗易懂的宣傳資料，以使公眾獲得更為清晰明了的審計(jì)結(jié)果信息。在審計(jì)公告的內(nèi)容中要使用具體的數(shù)字，不宜用含糊其辭的基本、絕大多數(shù)、多數(shù)、一些、個(gè)別的術(shù)語，陽光審計(jì)公告自身而言是比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?，?yīng)披露全面而完整的信息，沒有明確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)亩ㄐ?，審?jì)公告就會(huì)大打折扣，最終損害公眾的知情權(quán)。（3）樹立科學(xué)陽光審計(jì)業(yè)績(jī)觀，加強(qiáng)國家審計(jì)問責(zé)立法建設(shè)。陽光審計(jì)公告的社會(huì)效用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用讓各級(jí)受托人都能遵紀(jì)守法，營造一個(gè)和諧、透明的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)安定，維護(hù)國家政權(quán)，節(jié)約國家運(yùn)行成本，提高社會(huì)效能；另一方面通過不斷揭露和查處違法違規(guī)問題制約權(quán)力的濫用，遏制權(quán)力滋生腐敗的現(xiàn)象。維護(hù)財(cái)經(jīng)法律、揭露損失浪費(fèi)和各種經(jīng)濟(jì)腐敗、提高財(cái)政資金的使用效率，從而保證經(jīng)濟(jì)的健康良性發(fā)展。但陽光審計(jì)公開的結(jié)果并不是以審了多少單位，開展了多少審計(jì)事項(xiàng)，查出多少違法違規(guī)金額、腐敗嫌疑人、貪官污吏為準(zhǔn)。片面的理解陽光審計(jì)的內(nèi)涵會(huì)把審計(jì)與被審計(jì)單位處于敵對(duì)狀態(tài)，應(yīng)通過陽光審計(jì)公告的結(jié)果提高被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)管理水平，使每年的違法人數(shù)、違規(guī)金額不斷減少，達(dá)到審與被審的良性互動(dòng)，服務(wù)與監(jiān)督并重。所以科學(xué)的陽光審計(jì)業(yè)績(jī)觀具體體現(xiàn)為被審計(jì)單位提供切實(shí)可行的意見和建議，充分意識(shí)到國家審計(jì)結(jié)果公告的積極作用和客觀趨勢(shì)，促進(jìn)被審計(jì)單位落實(shí)科學(xué)、可持續(xù)的發(fā)展觀，最大限度的減少違法違規(guī)行為，確保與群眾利益相關(guān)的各項(xiàng)資金安全運(yùn)行?；陉柟鈱徲?jì)的視角參與廉政建設(shè)一個(gè)最主要的問題是要強(qiáng)化國家審計(jì)問責(zé)的效力，隨著建設(shè)責(zé)任政府的理念在各級(jí)政府中不斷增強(qiáng)，國家審計(jì)問責(zé)應(yīng)抓住此有利契機(jī)，不斷將問責(zé)政府官員的工作常規(guī)化，同時(shí)要在立法層面提升國家審計(jì)問責(zé)效力，可以考慮制定《國家審計(jì)問責(zé)法》。由于行政系統(tǒng)的復(fù)雜性，全面的《國家審計(jì)問責(zé)法》可能很難形成，可以考慮在某些關(guān)系民生的重大領(lǐng)域如教育、醫(yī)療、工程招投標(biāo)、安全等制定單個(gè)的行政問責(zé)條例，追究國家相關(guān)公職人員未履行或未完全履行職責(zé)的責(zé)任。審計(jì)問責(zé)有法可依，不但能提高自身的法律應(yīng)用效力，而且可以加大對(duì)被審計(jì)單位的威懾力。公共受托責(zé)任和公共管理理念下的陽光審計(jì)參與廉政建設(shè)是我國政府轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，是對(duì)有效、責(zé)任政府的追求而評(píng)判政府行為和過程的一種治理工具，從而為公眾利益表達(dá)和參與政府管理提供重要的途徑和方法。陽光審計(jì)意味著政府最大限度滿足社會(huì)公眾對(duì)信息的需求，減少信息不對(duì)稱引發(fā)公眾對(duì)政府的偏見，增強(qiáng)政府與公共的交流與溝通，促使雙方信任，建設(shè)信任政府。

［1］郝玉貴：《審計(jì)政府績(jī)效評(píng)估機(jī)制研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2010年版。

［2］呂娟：《我國政府績(jī)效審計(jì)公告研究》，《河南大學(xué)碩士學(xué)位論文》2007年。

［3］Epworth N.P.TheRoleofPerformance，Audit.Public Monery&Management，1995.

［4］Richard.J Fischer.An Overview ofPerformanceMeasurement.Publish Management，1994.

趙彩虹（1974-），女，內(nèi)蒙古赤峰人，浙江萬里學(xué)院商學(xué)院講師

*本文系浙江省教育廳課題“國家審計(jì)問責(zé)參與廉政建設(shè)的內(nèi)在動(dòng)力與制度供給研究”（項(xiàng)目編號(hào)：Y201017682）階段性成果

（ 編輯 聶慧麗）