南京市審計局 江金滿

一、同步審計的理論基礎(chǔ)

（一）權(quán)力制約理論——同步審計的政治學(xué)基礎(chǔ) 權(quán)力與監(jiān)督，是近現(xiàn)代政治學(xué)研究領(lǐng)域重要的基本概念之一。我國政治學(xué)者林喆認為：“權(quán)力是特定主體將他的意志強加于他物，使之產(chǎn)生一種壓力繼而服從的能力”。監(jiān)督是指為保證公共權(quán)力在其所擔(dān)負職權(quán)的正當(dāng)范圍內(nèi)和軌道上運行，對其進行監(jiān)察、督促、檢查、調(diào)節(jié)、控制、糾正等一系列活動的總稱，是一種普遍的政治社會現(xiàn)象。存在權(quán)力的地方就應(yīng)當(dāng)有對權(quán)力的監(jiān)督，任何權(quán)力的運行都不能離開監(jiān)督和制約。

我國的政黨制度，是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，不同于西方的兩黨制、多黨制。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨擁有重要公共權(quán)力——重大經(jīng)濟社會事項決策權(quán)。中國的政黨權(quán)力監(jiān)督是一種新型的制度。毛澤東提出了人民監(jiān)督思想，發(fā)展了馬克思主義權(quán)力監(jiān)督理論。鄧小平創(chuàng)造性地發(fā)展了社會主義權(quán)力監(jiān)督理論，強調(diào)權(quán)力監(jiān)督要走法制化的道路。黨的十五大提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，黨的十六大、十七大強調(diào)健全和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計制度，加強對權(quán)力的制約監(jiān)督。經(jīng)濟責(zé)任審計制度的確立，豐富了我國審計監(jiān)督制度，有利于加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約。因此，本文認為，權(quán)力制約理論是同步審計的政治學(xué)基礎(chǔ)。

（二）憲政理論——同步審計的憲法學(xué)基礎(chǔ) 所謂憲政，就是以憲法為基礎(chǔ)建立起來的政治制度，是依據(jù)憲法進行政治的原理，是建立在社會契約基礎(chǔ)之上的現(xiàn)代政體。具體而言，憲政就是權(quán)力分立、權(quán)力制衡、人民決定等制度的綜合。對政府加以限制，是憲政思想?yún)^(qū)別于其他統(tǒng)治思想的核心（劉穎斐等，2007）。憲政作為一種制度安排，它以憲法為依據(jù)，通過對權(quán)力規(guī)范的良性構(gòu)建，促進民主、法治和秩序，實現(xiàn)國家良好治理。在國家權(quán)力機構(gòu)的設(shè)置中，如何實現(xiàn)對公共權(quán)力的制約，大多數(shù)憲政國家都通過憲法確立國家審計監(jiān)督制度，以最大限度地體現(xiàn)憲政的核心價值（謝志華，2008）。國家審計作為一種維護公共利益的政治工具，它在復(fù)雜的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，監(jiān)督政府的財政行為。作為一種制度安排，可以有效地矯正“政府失靈”行為（馮均科，2003）。正如德國政治學(xué)家漢斯所說，國家審計機關(guān)作為一個獨立的機構(gòu)，顯然在制衡與牽制系統(tǒng)中發(fā)揮著重要的作用（文碩，1990）。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計就是一種對政府財政權(quán)力進行制衡的有效手段，它能限制并監(jiān)督政府實施財政權(quán)力的范圍。

我國1982年憲法確立了我國審計監(jiān)督制度的憲法地位，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計作為審計監(jiān)督制度的具體形式之一，因此也得到了憲法的支撐，其憲法理論基礎(chǔ)得到了很好體現(xiàn)。2006年修訂的審計法對經(jīng)濟責(zé)任審計作出了明確規(guī)定，為黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計提供了直接的法理依據(jù)，增強了經(jīng)濟責(zé)任審計的權(quán)威性，是國家審計監(jiān)督制度憲法權(quán)威的具體化。因此，本文認為，對政府公共權(quán)力限制監(jiān)督的憲政思想是同步審計的憲法學(xué)基礎(chǔ)。

（三）公共受托責(zé)任理論——同步審計的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ) 受托責(zé)任理論也叫委托代理理論，最早由羅斯提出。委托代理理論作為信息經(jīng)濟學(xué)的核心，為理解政府公共受托責(zé)任關(guān)系提供了理論基礎(chǔ)，也是分析政府公共受托責(zé)任的一個重要理論工具（彭韶兵等，2009）。根據(jù)受托責(zé)任理論，受托管理公共資源的機構(gòu)或人員，由于其資源或資金主要由國家或地方提供，由此便產(chǎn)生了與這些提供資源或資金有關(guān)方面的受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系。對受托責(zé)任履行情況進行檢查和評價，就產(chǎn)生了現(xiàn)代國家審計。因此，有學(xué)者認為，受托經(jīng)濟責(zé)任乃現(xiàn)代會計、審計之魂（蔡春，2000），受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系的存在乃審計產(chǎn)生、發(fā)展的首要前提（蔡春，1999）。審計在本質(zhì)上是一種確保受托經(jīng)濟責(zé)任全面有效履行的特殊的經(jīng)濟控制，審計功能存在的首要目標(biāo)在于促進和保證被審計對象受托經(jīng)濟責(zé)任得以全面有效履行的需要。

可見，政府審計與公共受托經(jīng)濟責(zé)任是緊密相聯(lián)的?，F(xiàn)代政府審計不僅因公共受托經(jīng)濟責(zé)任的產(chǎn)生而產(chǎn)生，而且因公共受托經(jīng)濟責(zé)任的發(fā)展而發(fā)展（蔡春等，2007）。在經(jīng)濟社會處于轉(zhuǎn)型期的中國，當(dāng)受托經(jīng)濟責(zé)任的要求進一步提高到指向受托的地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)主要負責(zé)人，要求其對任職期內(nèi)本地區(qū)、本部門或本單位的財政收支、財務(wù)收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動承擔(dān)經(jīng)濟責(zé)任時，便自然產(chǎn)生了經(jīng)濟責(zé)任審計。因此，經(jīng)濟責(zé)任審計本身就是基于特定受托經(jīng)濟責(zé)任關(guān)系，針對特定受托經(jīng)濟責(zé)任具體內(nèi)容而產(chǎn)生的一種新的審計類型或形式（蔡春，2007）。受托經(jīng)濟責(zé)任內(nèi)涵的不斷拓展，進一步拓寬了審計的領(lǐng)域，使審計的內(nèi)容被進一步充實。近年來有些地方審計機關(guān)開展的同步審計，便是很好的例證。由此，本文認為，公共受托責(zé)任不僅是政府審計產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟責(zé)任審計產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)，更是同步審計的理論基礎(chǔ)。

二、同步審計的重點內(nèi)容

（一）地方黨委書記經(jīng)濟責(zé)任審計的重點內(nèi)容 依據(jù)新頒布的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國省企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）地方黨委書記經(jīng)濟責(zé)任審計的側(cè)重點是任期內(nèi)重大經(jīng)濟事項決策情況和本區(qū)域經(jīng)濟監(jiān)督管理情況，應(yīng)主要關(guān)注決策、執(zhí)行、績效、廉政四個環(huán)節(jié)。（1）重大經(jīng)濟事項決策制度和決策程序執(zhí)行情況。主要包括：第一、重大經(jīng)濟事項的決策制度建立情況。主要關(guān)注任職期間是否建立健全重大經(jīng)濟事項決策制度。第二、重大經(jīng)濟事項的決策程序執(zhí)行情況。重大事項決策是否遵循了科學(xué)、民主的決策程序，并分析對所在地區(qū)經(jīng)濟社會和可持續(xù)發(fā)展的影響程度。（2）重大經(jīng)濟事項推進督察和執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)情況。主要包括：第一，重大經(jīng)濟事項的推進督察情況，是否制定重大經(jīng)濟事項推進及考核辦法、是否明確重大經(jīng)濟事項推進責(zé)任單位和責(zé)任人、是否落實領(lǐng)導(dǎo)分工責(zé)任、黨委是否定期或不定期召開重大經(jīng)濟事項推進通報協(xié)調(diào)會，協(xié)調(diào)解決項目推進中的難點問題、是否積極落實督辦機制、是否對推進不力的單位和責(zé)任人認真追究責(zé)任。第二，重大經(jīng)濟事項執(zhí)行財經(jīng)法規(guī)及有關(guān)政策情況。主要關(guān)注是否認真貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟方針政策，制定的地方有關(guān)經(jīng)濟政策、招商引資政策、土地征用政策、收入分配政策等有無與國家政策相抵觸或者相矛盾的情況。（3）重大經(jīng)濟事項執(zhí)行績效情況。重點關(guān)注事項包括：第一，重大經(jīng)濟事項執(zhí)行績效情況。一是對照項目可行性報告，項目執(zhí)行是否達到預(yù)期的目標(biāo)，取得相應(yīng)的經(jīng)濟和社會效益；二是項目運行是否正常，與社會環(huán)境是否和諧，投入產(chǎn)出是否符合預(yù)期；三是項目的再融資運作，能否實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，并充分考慮地方政府和百姓的利益；四是項目執(zhí)行過程中的變更、調(diào)整是否有法可依，是否影響了地方政府和老百姓既得利益。第二，重大經(jīng)濟事項執(zhí)行對地方經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的影響。如國內(nèi)生產(chǎn)總值及人均GDP、全社會固定資產(chǎn)投資、工業(yè)增加值增長率、財政總收入、地方一般預(yù)算收入、財政總支出、實際利用外資、社會保險覆蓋率、環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、新增就業(yè)崗位等工作目標(biāo)。（4）任期內(nèi)遵守廉政規(guī)定的情況。重點關(guān)注重大經(jīng)濟事項集體決策制、領(lǐng)導(dǎo)干部分工負責(zé)制、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)消費公示制等制度的制定執(zhí)行情況，任期內(nèi)個人是否有違反規(guī)定領(lǐng)取兼職報酬的問題、有無用公款、公物為本人、親友謀利及在單位報銷應(yīng)由個人負擔(dān)的費用，有無利用職權(quán)干預(yù)、主導(dǎo)工程項目建設(shè)招投標(biāo)、土地招拍掛，逃避監(jiān)督或未經(jīng)集體研究擅自決策，為他人或親屬牟利提供便利，甚至搞錢權(quán)交易等問題。

（二）地方政府行政首長經(jīng)濟責(zé)任審計的重點內(nèi)容 地方政府行政首長是地方財政預(yù)算執(zhí)行的第一責(zé)任人，對其經(jīng)濟責(zé)任審計，應(yīng)以全部政府性資金為主線，圍繞經(jīng)濟決策權(quán)、經(jīng)濟管理權(quán)、經(jīng)濟政策執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)，沿著財政性資金的走向，重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部在履行經(jīng)濟責(zé)任過程中遵守有關(guān)經(jīng)濟法律法規(guī)、貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟工作的方針政策和決策部署情況，與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況，遵守有關(guān)廉潔從政規(guī)定情況等。（1）重大經(jīng)濟決策及重大投資項目情況。主要審查地方的重大經(jīng)濟決策是否經(jīng)過充分的可行性論證和符合有關(guān)法律、法規(guī)及政策。（2）執(zhí)行國家財政經(jīng)濟政策情況。主要以政府性資金，特別是財政性資金活動有關(guān)內(nèi)控制度的健全、合法、有效及實施來確定審計重點。（3）地方財政收支及管理情況。以財政決算為基礎(chǔ)，以財政性資金收支管理情況為主線開展審計，審查地方財政預(yù)算編制、批復(fù)、執(zhí)行和決算的程序性、合法性、真實性；審查各項收入入庫的及時性、足額性；審查有無自行出臺政策，擅自設(shè)立政府性基金或收費項目；審查國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、處置是否符合規(guī)定，有無造成國有資產(chǎn)流失問題；審查各項財政資金支出的合理、合規(guī)和有效性，重點審計有無預(yù)算的支出或退庫、虛列支出、專項資金撥付不及時及擠占挪用、搞“形象工程”等問題。（4）政府性債權(quán)債務(wù)管理情況。通過對政府性債權(quán)債務(wù)的管理情況調(diào)查，分析債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、負擔(dān)率及償債能力。重點摸清各種政府性投資效益情況、債務(wù)資金的結(jié)構(gòu)和使用效果情況、還債資金的籌集情況，分析負債資金的投向是否符合公共財政的要求，是否有明顯超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展需要。（5）經(jīng)濟社會發(fā)展績效情況。選擇體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?、財政性資金收支結(jié)構(gòu)等指標(biāo)開展審計，重點審核本級財政收入總量、構(gòu)成、增長情況，人均財政收入水平及任期內(nèi)年均地方財政收入增長情況和人均可用財力，全面反映經(jīng)濟發(fā)展水平及潛力；審核對農(nóng)業(yè)、水利、交通、城市等基礎(chǔ)設(shè)施及科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保等社會事業(yè)投入情況，分析財政投入的增加數(shù)、增長率，反映對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公益事業(yè)的重視程度；審查有無搞“政績工程”、“形象工程”等現(xiàn)象。

三、同步審計的責(zé)任界定與評價

（一）經(jīng)濟責(zé)任的界定 經(jīng)濟責(zé)任應(yīng)包含法律的、管理的、績效的等方面責(zé)任，它是一種復(fù)合責(zé)任（彭韶兵等，2009）。依據(jù)《規(guī)定》，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)的經(jīng)濟責(zé)任，包括直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在同步審計實踐中，應(yīng)根據(jù)審計查證或者認定的事實，依法依規(guī)對其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，作出科學(xué)合理的界定。（1）合理區(qū)分地方黨委書記、地方政府行政首長各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。地方黨委書記和地方政府行政首長的經(jīng)濟責(zé)任，兩者有區(qū)別也有聯(lián)系。共性是兩者作為黨政“一把手”，承擔(dān)的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)是共同的，上級考核的指標(biāo)是相同的，區(qū)別在于兩者的職責(zé)是有分工的，黨委書記側(cè)重于宏觀決策、兼顧管理執(zhí)行，政府行政首長側(cè)重于組織執(zhí)行實施、兼顧決策。在實際操作中，要根據(jù)兩者在決策、管理、執(zhí)行中所起的作用和個人遵守財經(jīng)紀律情況，采用“誰決策誰負責(zé)”、“誰分管誰負責(zé)”、“權(quán)責(zé)相結(jié)合”的原則，科學(xué)界定、區(qū)分各自責(zé)任。對黨委書記的審計評價側(cè)重于宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略與決策責(zé)任，如地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略、地區(qū)社會公平正義制度建設(shè)、地區(qū)節(jié)能減排部署和領(lǐng)導(dǎo)干部作風(fēng)建設(shè)等；對政府行政首長的審計評價則側(cè)重于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中執(zhí)行與管理責(zé)任，如黨委重大經(jīng)濟決策事項的落實和執(zhí)行情況、任期內(nèi)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展各項指標(biāo)完成情況、地方財政收支及其他經(jīng)濟活動的組織管理情況等方面。此外，查出的問題若屬于兩者共同決策的，則黨委書記、政府行政首長共同負直接責(zé)任；屬于黨委書記應(yīng)履行的職責(zé)而未認真履行的，則黨委書記負直接責(zé)任；屬于黨委書記監(jiān)督管理不力的，則黨委書記負主管責(zé)任；屬于政府行政首長執(zhí)行不力的，則政府行政首長負直接責(zé)任。（2）準(zhǔn)確劃分不同責(zé)任的界限，合理界定不同經(jīng)濟責(zé)任的性質(zhì)和歸屬。在審計實踐中，應(yīng)結(jié)合《規(guī)定》并把握有關(guān)原則，劃分現(xiàn)任責(zé)任與歷史責(zé)任、集體責(zé)任與個人責(zé)任、直接責(zé)任與主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的關(guān)系。第一，界定現(xiàn)任責(zé)任與歷史責(zé)任。必須在時間范圍上劃分清楚任期界限，從而保證準(zhǔn)確劃分領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)和非任期內(nèi)經(jīng)濟責(zé)任，亦即現(xiàn)任責(zé)任與歷史責(zé)任。第二，界定集體責(zé)任與個人責(zé)任。對于重大經(jīng)濟事項，地方黨委、政府都要求實行領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策。在認定決策責(zé)任時，必須分清集體決策和個人決策的責(zé)任，而不能僅僅看其表面現(xiàn)象。對于由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策造成的失誤，如果是黨委會決策的，雖然是經(jīng)過集體決策的，但仍應(yīng)由黨委書記負直接責(zé)任，如果是政府行政首長辦公會議決策的，雖然經(jīng)過集體決策，仍應(yīng)由政府行政首長負直接責(zé)任。對于違反決策程序，獨斷專行造成決策失誤的，則應(yīng)由個人負責(zé)。第三，界定直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。依據(jù)《規(guī)定》，正確劃分直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。直接責(zé)任，是指對于其直接經(jīng)手和分工負責(zé)的那部分工作，其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。主管責(zé)任是指基于內(nèi)部管理的分工而由自己直接管理的有關(guān)部門，進而對其負有的相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是指基于內(nèi)部分工，自己雖然沒有直接管理有關(guān)部門，但由于該部門在財政財務(wù)收支及其它經(jīng)濟活動方面存在問題，進而應(yīng)負有的相關(guān)經(jīng)濟責(zé)任。第四，劃分主觀責(zé)任與客觀責(zé)任。如國家政策的調(diào)整、體制變動、經(jīng)費指標(biāo)削減、撥款不到位等被審計人左右不了的客觀因素造成的問題，評價時要做出相應(yīng)的剔除；如果由于被審計人主觀原因造成的，則應(yīng)由被審計人個人承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）經(jīng)濟責(zé)任履行情況的評價 審計評價，不僅關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用，而且直接關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)干部的個人聲譽，如何科學(xué)、規(guī)范地做好審計評價甚為重要。按照《規(guī)定》，審計評價應(yīng)遵循以下原則：（1）依法依規(guī)原則。依照法律法規(guī)、國家有關(guān)規(guī)定和政策、責(zé)任制考核目標(biāo)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及其他有效的依據(jù)等進行審計評價。（2）客觀公正、實事求是的原則。要依照審計查證或認定的事實，既肯定主要工作業(yè)績，也要指出存在的主要問題。（3）審計評價與審計內(nèi)容相統(tǒng)一的原則。在法定職權(quán)范圍內(nèi)，按照規(guī)定應(yīng)該審計什么就評價什么，審計到什么程度就評價到什么程度。特別強調(diào)的是，不能對沒有審計的或者沒有審計清楚的事情作出評價。評價結(jié)論應(yīng)當(dāng)有充分的審計證據(jù)支持。

在同步審計實踐中，對地方黨委書記和地方政府行政首長的經(jīng)濟責(zé)任履行情況的評價，除了真實性、合法性、合規(guī)性評價外，更應(yīng)注重評價其經(jīng)濟社會發(fā)展績效情況。對經(jīng)濟社會發(fā)展績效情況的評價，可以客觀反映被審計人的管理水平、工作能力和業(yè)績。審計實踐中應(yīng)主要評價與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟責(zé)任有關(guān)的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益等情況。在具體評價時，通過對事關(guān)社會經(jīng)濟發(fā)展的重大經(jīng)濟指標(biāo)的分析，評價其任期內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、對基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的經(jīng)濟效益和社會效益及環(huán)境效益，并評估其對今后經(jīng)濟發(fā)展的影響。

［1］蔡春：《審計理論結(jié)構(gòu)研究》（第1版），東北財經(jīng)大學(xué)出版社2001年版。

［2］劉穎斐、余玉苗：《憲政視角下的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計》，《審計研究》2007年第3期。