付一津，石江水

論我國食品召回制度
——從金浩茶油密召事件切入的分析

付一津，石江水

金浩茶油密召事件使一起質(zhì)量個(gè)案演化成了一場公眾信用危機(jī)。從食品召回的現(xiàn)狀與不足著手，結(jié)合我國有關(guān)食品召回的最新立法，對我國食品召回制度提出建議。

食品召回制度；監(jiān)管主體責(zé)任追究制度；質(zhì)量

2010年3月，金浩茶油被查出致癌物“苯并芘”嚴(yán)重超標(biāo)，隨后，當(dāng)?shù)卣c企業(yè)選擇了秘密召回方式。湖南質(zhì)監(jiān)局竟然為其隱瞞了長達(dá)半年，始終未向公眾公布，直到9月初才東窗事發(fā)。近些年，類似的食品安全事故屢屢發(fā)生。食品安全事故不僅危害消費(fèi)者的生命健康，挫傷民族企業(yè)的形象，同時(shí)還影響著社會穩(wěn)定?！懊褚允碁樘臁?，防患于未然的食品召回制度作為食品安全監(jiān)管體制的重要內(nèi)容，不僅需要在法律層面進(jìn)一步完善，在相關(guān)配套制度建設(shè)、政府及社會監(jiān)督等方面更亟待改進(jìn)強(qiáng)化。

一、我國食品召回制度的概況

我國產(chǎn)品召回制度最先建立于汽車行業(yè)，食品召回制度是在產(chǎn)品召回制度的大背景下發(fā)展起來的。2002年11月，北京率先試行“違規(guī)食品限期追回制度”，隨后廈門、吉林、杭州等地相繼推行菜肉召回制度，但由于實(shí)施僅限于區(qū)域范圍，配套制度不完備，加之監(jiān)管不利，并未實(shí)現(xiàn)食品召回的系統(tǒng)管理。2006年8月，上海食品藥品監(jiān)督管理局以規(guī)范性文件形式向社會公布《缺陷食品召回管理規(guī)定（試行）》［1］，這成為我國首部較為系統(tǒng)的缺陷食品召回方面的規(guī)定。2007年8月27日，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局實(shí)施的《食品召回管理規(guī)定》是第一部以國家名義頒布的食品召回的部門規(guī)章，其中對食品召回制度作出了明確的定義：食品生產(chǎn)者按照規(guī)定程序，對由其生產(chǎn)原因造成的某一批次或類別的不安全食品，通過換貨、退貨、補(bǔ)充或修正消費(fèi)說明等方式，及時(shí)消除或減少食品安全危害的活動。這意味著食品召回制度在我國正式確立，推動了我國食品召回的實(shí)質(zhì)性進(jìn)步。2009年6月1日正式實(shí)施的《食品安全法》，食品召回制度被提高到了法律層面?！妒称钒踩ā吩谕晟葡嚓P(guān)配套制度、強(qiáng)化食品生產(chǎn)經(jīng)營者社會責(zé)任的等方面做出了有力舉措。

二、我國食品召回制度存在的問題

（一）立法單薄，尚未深入人心

目前我國法律法規(guī)有關(guān)食品召回的規(guī)定僅停留在原則層面，缺乏實(shí)際操作中的細(xì)則，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。僅靠《食品安全法》一部立法無法使企業(yè)與消費(fèi)者對食品召回形成理性認(rèn)識，企業(yè)擔(dān)心食品召回會嚴(yán)重破壞品牌形象甚至導(dǎo)致破產(chǎn)，消費(fèi)者則往往在今后很長一段時(shí)間抵制購買該品牌的任何產(chǎn)品。茶油致癌事件中，企業(yè)解釋秘密召回的理由為“擔(dān)心消息公布以后會對市場、對品牌造成影響”?？梢?，單薄的立法尚不能使產(chǎn)品召回理念深入人心。

（二）食品召回監(jiān)管部門分工不清、監(jiān)管不力

食品召回的有效運(yùn)作有賴于法律的完善，同時(shí)也需要權(quán)威有效的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。根據(jù)《食品召回管理規(guī)定》，食品召回管理工作采用食品召回“二級監(jiān)管”的模式。國家質(zhì)檢總局在職權(quán)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)全國食品召回的監(jiān)督管理工作，由省、自治區(qū)和直轄市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內(nèi)依法組織開展食品召回的監(jiān)督管理工作?！妒称钒踩ā酚忠?guī)定，縣級以上農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)公布食品安全日常監(jiān)督管理信息?？梢?，責(zé)令召回的主體是國家質(zhì)檢總局，具體到地方政府質(zhì)檢部門是否具有責(zé)令召回的權(quán)限，召回工作監(jiān)督職責(zé)范圍大小等，規(guī)定相對模糊。食品召回涉及生產(chǎn)運(yùn)輸銷售多個(gè)環(huán)節(jié)，多個(gè)部門同時(shí)監(jiān)管往往會職責(zé)不清，實(shí)際上也為地方職責(zé)部門推諉責(zé)任提供了“灰色空間”。加之多數(shù)大型民營企業(yè)往往是本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)支柱，地方政府的稅收大戶，一定程度上促使地方政府加深對企業(yè)的偏袒與溺愛，甚至為追求經(jīng)濟(jì)利益產(chǎn)生官商勾結(jié)。金浩茶油事件中政府秘而不宣，監(jiān)督部門的理由是“我們沒有這個(gè)權(quán)限”。其中暴露出的食品召回監(jiān)管問題已是不言而喻。

（三）缺失有效的監(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度

監(jiān)管主體在食品召回中同樣承擔(dān)著不可推卸的監(jiān)督職責(zé)。對監(jiān)管機(jī)關(guān)和監(jiān)管人員的責(zé)任追究不重視，處罰力度不夠，以其他責(zé)任代替法律責(zé)任成為相關(guān)部門對食品安全監(jiān)督不作為的因素之一。而目前我國食品召回監(jiān)管主體責(zé)任追究的有效落實(shí)還存在著障礙：其一，《食品安全法》法律責(zé)任一章規(guī)定了政府監(jiān)管不力的責(zé)任，責(zé)任形式僅涉及公務(wù)員的內(nèi)部行政處分責(zé)任，對外部行政責(zé)任未作規(guī)定。其二，食品從田園到餐桌涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，出現(xiàn)安全問題很難確定是哪個(gè)監(jiān)管部門出現(xiàn)疏漏，沒有明確的被告也不利于受害者維權(quán)。

三、我國食品召回制度的完善措施

（一）形成完善的食品召回法律制度體系

美國是最早建立食品召回制度的國家，其食品召回的法律依據(jù)主要是 《聯(lián)邦肉產(chǎn)品檢驗(yàn)法》（FMIA）、《禽產(chǎn)品檢驗(yàn)法》(PPIA)、《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)和《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》(CPSA)［2］，將召回食品細(xì)分為多個(gè)方面，分別由專門的政府召回機(jī)關(guān)管理，分工專業(yè)，職、權(quán)、責(zé)明確。此外，對食品召回程序規(guī)定翔實(shí)明確，一旦出現(xiàn)問題各機(jī)關(guān)便能迅速做出反應(yīng)。而我國《食品安全法》雖然以法律形式規(guī)定了食品召回制度，但并未對其進(jìn)行專章規(guī)定，宏觀且缺乏可操作性。我國有必要借鑒美國做法，在現(xiàn)有《食品安全法》和《食品召回管理規(guī)定》的基礎(chǔ)上，制定科學(xué)可操作性的處理程序和相關(guān)的配套實(shí)施細(xì)則，形成一套良好高效的工作機(jī)制，真正保障消費(fèi)者利益。

（二）明確監(jiān)管部門分工，加強(qiáng)監(jiān)管力度

一方面，監(jiān)管部門的監(jiān)管措施應(yīng)根據(jù)食品召回方式的不同而有所不同。當(dāng)企業(yè)主動召回時(shí)，監(jiān)督部門的監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)是及時(shí)向公眾公布召回結(jié)果。在責(zé)令召回的情況下，監(jiān)管部門的召回重點(diǎn)還應(yīng)包括對企業(yè)召回過程的控制。具體包括：及時(shí)向公眾發(fā)布企業(yè)召回信息、評估和批準(zhǔn)由企業(yè)提出的食品召回計(jì)劃、評估食品召回進(jìn)程、監(jiān)督食品的無害化處理等內(nèi)容。此外，《食品安全法》設(shè)立了“食品安全委員會”，彌補(bǔ)了我國長期欠缺食品安全監(jiān)管最高協(xié)調(diào)者的空白。旨在克服中國食品安全多部門分段監(jiān)管難以協(xié)調(diào)的問題，“此種變革力度，在我國以行政機(jī)構(gòu)主導(dǎo)食品安全監(jiān)管體制框架下，可謂是最大力度的機(jī)構(gòu)變革?！保?］食品安全委員會應(yīng)盡快建立健全食品安全長效機(jī)制，有效提升相關(guān)職能部門對食品安全監(jiān)管的執(zhí)行力，從根本上解決食品安全問題。

（三）形成有效監(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度

政府的職責(zé)在于維公共利益。監(jiān)管部門一方面應(yīng)督促企業(yè)按照合法程序主動召回不安全食品或責(zé)令企業(yè)召回不安全食品。另一方面應(yīng)及時(shí)公開抽檢結(jié)果及相關(guān)的企業(yè)食品召回信息，保護(hù)公眾的知情權(quán)，最大程度地減少不安全食品帶給消費(fèi)者的人身危害。這既是政府的權(quán)力，同時(shí)也是不可推卸的責(zé)任。形成有效的監(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度，需完善食品監(jiān)管行政責(zé)任的法律體系，規(guī)范行政責(zé)任構(gòu)成要素，同時(shí)加大對政府的懲罰力度，這符合“有權(quán)必有責(zé)”的法治理念。金浩茶油事件被曝光后，9月15日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部正式對外公布《關(guān)于依法嚴(yán)懲危害食品安全犯罪活動的通知》。《通知》要求：對于包庇、縱容危害食品安全違法犯罪活動的腐敗分子，以及在食品安全監(jiān)管和查處危害食品安全違法犯罪活動中收受賄賂、玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私枉法、不履行法定職責(zé)的國家工作人員，要排除一切阻力和干擾，加大查處力度，依法從重處罰?？梢钥闯稣畬β鋵?shí)監(jiān)管主體監(jiān)管責(zé)任追究制度的決心。

（四）建立食品企業(yè)誠信信息征集和披露體系

市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)最重要的微觀市場主體，加快企業(yè)誠信體系建設(shè)更應(yīng)受到高度關(guān)注。建立食品企業(yè)誠信信息征集和披露體系既能克服企業(yè)與消費(fèi)者之間存在的信息不對稱，保障了消費(fèi)者知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也有利于完善食品召回制度的薄弱環(huán)節(jié)。借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，食品企業(yè)誠信信息征集和披露體系的重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：規(guī)范企業(yè)誠信信息征集和披露的方式和內(nèi)容，制定信用等級評定標(biāo)準(zhǔn)，建立企業(yè)誠信檔案，實(shí)現(xiàn)部門之間企業(yè)誠信信息共享，逐漸建立全國統(tǒng)一的食品企業(yè)誠信信息平臺及面向社會的食品企業(yè)誠信信息查詢系統(tǒng)和誠信信息公示披露系統(tǒng)［4］。同時(shí)，政府相關(guān)部門及專門機(jī)構(gòu)也應(yīng)相互協(xié)調(diào)配合，及時(shí)提供必要的監(jiān)督與指導(dǎo)。

（五）完善食品責(zé)令召回方式的適用情形

今年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》產(chǎn)品責(zé)任一章中對缺陷產(chǎn)品召回制度作出規(guī)定（《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第46條）：“產(chǎn)品投入流通后發(fā)現(xiàn)存在缺陷的，生產(chǎn)者、銷售者應(yīng)當(dāng)及時(shí)采取警示、召回等補(bǔ)救措施。未及時(shí)采取補(bǔ)救措施或者補(bǔ)救措施不利造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！边@為產(chǎn)品召回訴訟請求提供了法律依據(jù)。但是否意味著被侵權(quán)人可以根據(jù)此法條要求商家采取下架、召回等措施？被侵權(quán)人勝訴后，法院應(yīng)當(dāng)判決生產(chǎn)者履行召回責(zé)任時(shí)采取主動召回方式還是由政府責(zé)令召回？法律對此還未進(jìn)一步規(guī)定。設(shè)想若企業(yè)采取主動召回方式，政府務(wù)必要嚴(yán)格監(jiān)督企業(yè)主動召回進(jìn)程。若采取責(zé)令召回方式，建議在食品責(zé)令召回情形中引入第四種情形，即被侵權(quán)人食品召回勝訴后可依據(jù)法院判決書申請監(jiān)管部門責(zé)令召回。這種構(gòu)想確保了食品召回訴求在實(shí)際操作中的連貫性，且使食品召回訴求具有公益訴求的特點(diǎn)，為消費(fèi)者維權(quán)提供了良好平臺。

總之，食品召回是食品安全監(jiān)管的重要一環(huán)，食品召回制度的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，涉及到社會、經(jīng)濟(jì)、法律、管理及體制等問題，它需要法律、制度的進(jìn)一步改革創(chuàng)新，更需要政府、企業(yè)、消費(fèi)者及整個(gè)社會的的廣泛參與和積極行動。

[1]何悅.對我國食品召回制度有關(guān)問題的立法建議[J].河北法學(xué)，2008（26）.

[2]劉法輝，陳紅兵，高金燕.國內(nèi)外食品召回制度的比較研究[J].食品科學(xué)，2009(30).

[3]王宗玉.論我國食品召回制度的改革與完善[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=48857，2010-04-21.

[4]范海濤.食品召回制度即將修訂 [EB/OL].http://www.daja.net.cn/htm l/news/newsShow.jsp?id=64,2010-01-05.

D912.29

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1673-1999（2011）02-0048-02

付一津（1986-），女，河南許昌人，西南科技大學(xué)（四川綿陽621010）法學(xué)院碩士研究生；石江水（1972-），男，碩士，西南科技大學(xué)法學(xué)院教師。

2010-10-23