韓 強，趙 曼

（河南師范大學政治與管理科學學院，河南新鄉(xiāng)，453007）

和諧社會視域下我國城管體制改革的現狀及前景分析

韓 強，趙 曼

（河南師范大學政治與管理科學學院，河南新鄉(xiāng)，453007）

城市管理綜合執(zhí)法機構是推進現代文明城市建設的重要力量。由于我國城管體制不盡完善，其在執(zhí)法依據、制度規(guī)范、人員素質、文化建設等方面仍存在著一些疏漏。為建設一支權責分明、素質過硬、能力突出、執(zhí)法為民的城管隊伍，現階段我國城管體制改革應遵循以組織制度建設為切入點、以健全組織法律為保障、以創(chuàng)建良好組織環(huán)境為依托、以先進核心價值理念為導向的改革思路，逐步實現城管與市民社會的和諧發(fā)展。

城市管理；體制改革；依法行政；和諧社會；群眾參與

城市作為國家或一定區(qū)域的經濟、政治、文化中心，其多元發(fā)展、文明發(fā)展、和諧發(fā)展已成為衡量一個國家或地區(qū)現代化發(fā)展水平的重要標志。隨著我國現代化進程的不斷推進，城市規(guī)模日趨擴張，城市管理已成為地方政府的首要職能。自上世紀90年代至今，城市管理綜合行政執(zhí)法機構的建立為我國鑄造了一支強而有力的專業(yè)化城市管理執(zhí)法隊伍，其在凈化市容市貌、維持道路暢通、營造良好的市場環(huán)境等方面發(fā)揮了積極的作用。但在創(chuàng)下成績的同時，各種暴力執(zhí)法、越權執(zhí)法、釣魚執(zhí)法等負面現象頻頻發(fā)生，迫使我國的城管工作陷入了“城管執(zhí)法 百姓叫罵”的尷尬窘境。在此以社會系統(tǒng)論為理論指導，擬對改革開放以來我國城管部門的歷史沿革及現狀進行分析，并對其今后的改革作了初步的設想，以進一步貫徹我國新一輪政府機構改革中關于建設“服務政府”、“法治政府”、“責任政府”、“廉潔政府”的執(zhí)政理念，實現社會系統(tǒng)的和諧發(fā)展。

一、城管的歷史沿革（1978年至今）

1978年改革開放確立了以社會主義現代化建設為黨的工作重心的發(fā)展思路，為商品經濟的迅猛發(fā)展和農村勞動力的進一步解放拉開了歷史的帷幕。針對快速城市化所帶來的諸多弊病，北京等城市率先設立城市管理監(jiān)察大隊，在全國上下開展創(chuàng)設衛(wèi)生城市的活動。但此時的城管監(jiān)察大隊實屬臨時性隊伍，無正式編制亦無固定人員，只是負責應付突擊檢查。隨后，由于國家政治體制改革的需要，為建立長效穩(wěn)固的城市管理體制，各市政府在城建局之下設立了城市管理監(jiān)察大隊，其權力的行使當然來源于城建局的委托授權，主要從事市容管理等方面職能?！俺枪堋币辉~由此誕生［1］。

20世紀90年代中后期，毫無預警的失業(yè)下崗浪潮席卷整個中國。攤販隊伍的不斷壯大無疑為緊繃的城市神經帶來了一次無形的重創(chuàng)，各種由此引發(fā)的社會問題也層出不窮。如何解決這些“城市病”成為政府考慮的首要問題。從《行政處罰法》的制定，到國務院相繼出臺了各種相關的法律文件，相對集中處罰權的執(zhí)法模式在全國得到推廣?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第十六條規(guī)定：國務院或者經國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。實踐中，“一個行政機關”即現在的城管部門——城市管理綜合行政執(zhí)法機關。

然而，在城管部門近十五年的執(zhí)法實踐中，各種違法抗法現象時有發(fā)生。面對日益加劇的社會矛盾，為實現城管執(zhí)法的制度化、規(guī)范化和法治化，打破群眾與政府執(zhí)法人員之間的僵局，各地方政府紛紛將城市管理綜合行政執(zhí)法機關列屬為政府一級行政機關，并成立“城管局”，負責本市的城市管理和相關執(zhí)法工作，加大了對城管監(jiān)察行政執(zhí)法的監(jiān)督和考核。此外，根據地方的執(zhí)法實際和城管改制現狀，部分地方政府也提出了探索“大城管”、“警察城管”、“物業(yè)進城管”等新的發(fā)展模式，其成效還有待于社會的進一步考驗。

回顧歷史，可以發(fā)現自改革開放以來城管逐步呈現出組織規(guī)范化、權力擴張化、機構層級化、職能多元化等改革趨勢，科學合理的城管體制也日益健全和完善。

二、城管現行體制的尷尬困境

城管野蠻執(zhí)法，民眾粗暴抗法，城市管理效率日趨下降，在這場利益的博弈中，城管往往被善于同情“弱者”的民眾視為這場悲劇的“罪魁禍首”，強大的輿論壓力導致城管的執(zhí)法工作舉步維艱，造成了“體制欠缺——執(zhí)法恣意——民眾厭惡——執(zhí)法停滯”的惡性循環(huán)。城市管理是社會系統(tǒng)的一項重要工程，作為國家新設的管理機構，城管的工作量極其龐大，可是其獲取的社會尊重與威信卻大打折扣，究其原因，主要是內部建設不完善、權限劃分不清晰、執(zhí)法手段不合理、執(zhí)法對象特殊化等綜合作用的結果。

（一）“人治行政”取代“依法行政”

在具體的執(zhí)法實踐中，城管的法律性質及地位存在瑕疵。首先，國家行政組織法中并沒有明確城管綜合執(zhí)法機關的身份認證，包括其名稱、組織性質及法律地位、組織結構、職能權限、基本活動的原則和制度等，只是籠統(tǒng)地概括為“一個行使集中行政處罰權的行政機關”，使城管的法律權威受到挑戰(zhàn)，也不利于其組織的規(guī)范化和法治化運行。其次，組織結構及職權不明晰。在我國典型的自上而下的“中央——地方”層級制大環(huán)境下，作為政府的一級行政機關，缺少了國務院及省級的對口領導機關，致使城管呈現出不同于其他行政機關的部門特點，但是對于一個新生的大的行政機關而言，這種形式上的“自治”只會帶來其組織文化的散漫和執(zhí)法工作的茫然。此外，依法行政的的重要前提是有法可依。自城管成立以來，其執(zhí)法依據、執(zhí)法對象、執(zhí)法內容、執(zhí)法手段、執(zhí)法要求等都處于各地方政府自由考量的狀態(tài)，并無全國性的統(tǒng)一系統(tǒng)的城管部門法，致使“借法執(zhí)法”成了城管“依法辦事”的無奈選擇。分散、繁雜、含糊不清的執(zhí)法依據也容易導致城管執(zhí)法人員隨意使用執(zhí)法自由裁量權，進而形成一套城管內部不成文的執(zhí)法習慣，客觀上助長了其恣意執(zhí)法、暴力執(zhí)法的惡習，也使得相關部門對執(zhí)法人員的監(jiān)督無法落到實處。這就造成了城管部門“有權可依”，實則“無法可依”的尷尬境地。

（二）與同級部門間“宜分不分，宜合不合”

城管的集中行政處罰權來源于政府工商、環(huán)保、公安、規(guī)劃等部門原有權力的分劃，故職能交叉、重復處罰、執(zhí)法不一的現象時有發(fā)生。一方面，一些行政機關將城管視為“處理雜事亂事的小部門”，將一些本屬于部門權限內的管不了、管不好、利又少的疑難事務移交給城管，卻對于一些罰款事項頗感興趣。如此一來，就造成了各部門間職能混亂、重復處罰、相互推諉、互相扯皮的管理現狀，降低了城市管理的效率；另一方面，就城管目前的權力性質而言，其主要享有的是部分城市管理權和集中行政處罰權。但隨著城市管理內容和范圍的逐步拓展，在行政執(zhí)法中，城管仍需要工商部門、公安部門及人民法院等機關的配合與協(xié)調。但是，在實際的執(zhí)法工作中，由于各方原因，很多政府機關對城管工作冷漠相待。筆者認為，理順城管與政府其他各部門之間的關系，明確雙方的職能權限，是城管現行體制改革中正確處理政府內部關系的重要舉措。

近年來，城管打人事件頻發(fā)，究竟是什么導致了“執(zhí)法者暴力執(zhí)法，守法者粗暴抗法”的惡性局面？筆者認為，主要原因為當前城管人員編制不盡合理，且素質普遍較低，致使執(zhí)法程序隨意化，執(zhí)法手段單一化，執(zhí)法理念傳統(tǒng)化。目前，城管隊伍中大多數是從各部門以及基層組織中招募的協(xié)管人員，且這些工作人員中很大一部分都是無業(yè)游民，素質普遍低下，對于法律更是茫然無知。執(zhí)法程序對其而言形同虛設，很多執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中便裝出行，且很少主動出示執(zhí)法證件，更有甚者在對相對人進行處罰時不出示任何處罰決定和扣押手續(xù)。此外，部分執(zhí)法人員“官本位”思想盛行，沒有真正樹立起“以人為本”、“服務為本”的執(zhí)法理念。這樣在執(zhí)法過程中，就會不自覺地單一以突擊、追堵、呵斥、謾罵甚至于暴力來解決問題。

三、城管體制改革的前景分析

城管在城市管理和社會公共服務等方面發(fā)揮著積極的作用，為我國現代化建設作出了應有貢獻。但是，執(zhí)法過程中各種不和諧現象的產生致使人們開始重新思考城管存在的必要性和可發(fā)展性，在倡導全面設立城管綜合執(zhí)法局和實施“大城管”模式等肯定聲音的背后，有些學者認為應當撤銷城管。但經研究，筆者認為，我國的城市管理正處于發(fā)展的懵懂期。北京國際城市發(fā)展研究院（IUD）近期對“十一五”中國城市價值進行了一項綜合調查研究。結果發(fā)現，中國城市化進入加速發(fā)展期，城市價值不斷提升。與此同時，中國城市發(fā)展也面臨著人口、資源、環(huán)境制約、區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調、“大城市病”日益蔓延等諸多挑戰(zhàn)。預計“十二五”時期，我國城鎮(zhèn)化率將突破50%［2］。面對急劇膨脹的城市發(fā)展需求同我國城市化“起步晚，增長方式較為粗放，區(qū)域差異日趨擴大”間的矛盾［3］，建立一支專業(yè)性的城市管理綜合執(zhí)法隊伍是我國正邁入初步城市化社會的必要選擇，是提高社會公共服務水平和改善城市生活質量的重要手段，是實現經濟、社會、環(huán)境間協(xié)調發(fā)展的主要路徑。為改變城管以往的工作作風，順應和諧社會發(fā)展的潮流，我國未來的城管體制改革主要呈現出以下趨勢：

（一）改革的根本：實現城管的法治化和規(guī)范化發(fā)展

我國的城管建設現還處于探索和試驗階段，其組織發(fā)展缺乏科學、系統(tǒng)、詳細的法律規(guī)范，造成了其管理和執(zhí)法的隨意性和不確定性。因此，加快構建一部全國性的城市管理綜合執(zhí)法法律，明確城管的法律性質及地位、組織結構、人員編制、職能權限及活動準則和相關制度等，為城管的管理和執(zhí)法工作提供科學合理的執(zhí)法依據，實現城管執(zhí)法的規(guī)范化和法治化發(fā)展，是社會主義法治建設的必然要求，也是促使城管工作逐步走向現代化的有力途徑。在制定全國性部門法的同時，筆者建議，應逐步適當擴大地方政府的立法權限，做到城管工作的“因地制宜”。全國統(tǒng)一性的部門法是對地方城市管理實踐經驗的高度總結及理論的高度抽象與概括，對各地的城市管理起著綜合性的指導作用。但由于我國各區(qū)域城市發(fā)展規(guī)模及水平不盡相同，導致其城市管理的范圍與方法也呈現出區(qū)域化色彩，因而，適當擴大地方政府城市管理的自主權，實現城市管理的特色化發(fā)展，有利于實現我國城市管理中的標桿治理。

（二）調和劑：建立“權責明晰，宜分宜合，聯(lián)合執(zhí)政”的內部行政關系

社會系統(tǒng)論認為，社會系統(tǒng)由若干相互聯(lián)系、相互區(qū)別的子系統(tǒng)組成；各子系統(tǒng)的各個要素相互聯(lián)結、相互作用、相互碰撞與融合，共同促進系統(tǒng)的完善與發(fā)展［4］。理順城管同其他各部門間的關系，并不代表著要“各自為政”，而是要建立健全高層掛帥，各方參與的城市綜合執(zhí)法聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一協(xié)調，形成合力，共享部門分割的信息資源和執(zhí)法人力資源，這始終是我國城管改革的主流取向［5］。

（三）立足點：體民情，聚民智，順民意，安民心，保民富

作為政府的職能機關，城管存在的合法性在于它是人民利益的代表，是以權力謀求權利的服務性組織。重塑城管形象，轉變執(zhí)法觀念，不斷提升人民群眾對于城管工作的滿意度和認同感，使其真正做到以民為鑒，為民謀利，是今后我國城管體制改革的根本立足點和出發(fā)點。

1.建立一支權責分明、結構合理、素質全面、能力突出的城管隊伍

逐步完善城管部門的層級化管理體制，以形成一個縱向上層次分明，橫向上分工合理的科學的組織結構?，F階段，結合我國的具體國情和城市管理的發(fā)展趨勢，構建一個“多級政府領導，多方主體參與管理，網絡問政日趨完善”的組織運行機制是城管改革的主要目標?？v向上，構建“國家—地方—基層”三位一體的城市管理體制。橫向上，則根據“因地制宜”、“因需設崗”的原則具體安排內部機構設置。筆者認為，針對城管工作日益復雜化和精細化的問題，城管的內部機構設置主要應包括以下幾個方面：強化法制辦，有法可依是依法行政的前提，故穩(wěn)步強化法制辦的行政地位及立法職能，以形成協(xié)調統(tǒng)一的執(zhí)法依據；增設信息參謀機構，為城管部門制定科學合理的發(fā)展規(guī)劃和時事政策提供有效依據；重視人力資源的招募與管理，專門設立負責城管工作人員管理的職能機構，其主要職能是負責城管工作人員的招募、培訓、管理及薪酬發(fā)放等人力資源管理工作；設立監(jiān)察科，對城管執(zhí)法人員的執(zhí)法行為及效果進行綜合考評，以加強城管的內部監(jiān)督。

2.轉變執(zhí)法觀念，逐步實現執(zhí)法手段的多元化和人性化

樹立“以人為本”的服務觀。針對執(zhí)法對象，執(zhí)法人員應首先轉變執(zhí)法理念。真正理解“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的含義，將服務意識貫穿于執(zhí)法過程的始終。我國法律明確規(guī)定，公務員在執(zhí)法時要‘尊重和保障人權’，這就要求城管執(zhí)法人員在執(zhí)法時應充分尊重執(zhí)法對象的人格尊嚴和人身健康權，不得隨意謾罵、毆打執(zhí)法對象；同時，在管理方式上，應更多地傾向于說服、教育、警告等軟方法，在執(zhí)法對象情緒激動時，不應直接與其沖突頂撞，避免情況惡化。

樹立全民“愛法、守法、護法”的法制觀。作為城管執(zhí)法人員，應樹立嚴明的紀律觀和法制觀，嚴格按照相關法律法規(guī)和組織章程所規(guī)定的職責權限、執(zhí)法原則、執(zhí)法手段等依法執(zhí)法，樹立城管工作的法律權威性。針對執(zhí)法對象而言，要及時地進行全民普法教育，提高執(zhí)法對象的法律意識和法律覺悟，不僅可以使執(zhí)法對象在自身權利受到侵犯時，利用法律手段維護自己的合法權益，而不是采取極端的暴力方式，而且還能夠使執(zhí)法對象對我們的城建工作予以理解和配合，有利于城建工作的法制化和有序化。

3.形成多角度、多方位、多主體的城管監(jiān)督機制

努力實現城管監(jiān)督中的“三結合”。即內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結合，實體監(jiān)督與虛擬監(jiān)督相結合。首先，內部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結合。即在加強內部監(jiān)察機構監(jiān)督權的同時，努力擴大黨政機關、司法機關、社會團體、新聞媒介及人民群眾等多方監(jiān)督力量的參與。其中，應尤其加強司法機關對城管執(zhí)法行為的審查與規(guī)制，嚴格追究執(zhí)法者的民事與刑事責任。其次，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結合。即在對城管部門進行定期專項監(jiān)督的同時，重視強化其日常監(jiān)督，使其時刻規(guī)范自身行為，不斷促進績效評估的科學性與全面性。再次，要努力做到實體監(jiān)督與虛擬監(jiān)督相結合。隨著網絡信息技術應用的全民化，數字城管成為城管體制改革的主要陣地，順應了當今時代的發(fā)展需求，是我國政府與時俱進的具體體現。但是，網絡媒體也存在著一些缺陷，如抄襲復制現象嚴重、公信力不高、容易侵犯知識產權、帶寬瓶頸制約、信息垃圾泛濫等，因此，在有效利用網絡資源的同時，要注意加強民眾自身的價值判斷能力和對有效信息的辨別能力。

此外，為扭轉城管的負面形象，緩和群眾同城管間的沖突，應充分利用媒體的積極作用，發(fā)揮標桿效應，加大對城管的正面宣傳，自覺引導民眾理性地看待與分析我國的城管工作，為城管體制改革營造一個良好的社會環(huán)境。

4.積極引進多方管理主體，科學規(guī)制流動攤販

現階段，我國城市管理的執(zhí)法對象主要是分布于各地的流動攤販。如何解決流動攤販與城市管理間的矛盾？其契合點在于制度的規(guī)制。筆者建議，可采取以下措施對流動攤販進行規(guī)范化管理：建立流動攤販資格認證制度，嚴禁少量的以賺取外快，或純粹打發(fā)閑置時間為目的的地攤經營，通過提高審查門檻嚴格控制流動攤販的數量及規(guī)模；提高不同場所的利用效率，最大限度地滿足不同層次、不同時間、不同區(qū)域的市民需求與經商需要。如適量地開發(fā)部分路段作為可經營場所，利用閑置土地建造固定的交易市場，建造具有獨特人文色彩和城市風味的地攤一條街等［5］；建立攤販誠信檔案，通過積分管理的方式規(guī)范對商販的處罰。在行使處罰權的同時，為避免權力濫用，應積極采用罰繳分離制度［6］，以保證城管執(zhí)法的公開透明；積極引進社區(qū)、居民委員會等第三方管理主體，實現城市管理的自主化，從而提高群眾的參與度。

城管工作是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，需要政府和社會各方力量的參與和支持。打破城管發(fā)展困境的首要任務是要建立一套行之有效的城管工作體制，遵循以組織制度建設為切入點、以健全組織法律為保障、以創(chuàng)建良好組織環(huán)境為依托、以先進核心價值理念為導向的改革思路，全面推進城管工作的科學發(fā)展，和諧發(fā)展。

［1］ 宋嫦娥.淺議城市管理綜合執(zhí)法［J］.法制與社會，2008（9）：274.

［2］《2006—2010中國城市價值報告》全面總結中國“十一五”城市發(fā)展［EB/OL］.（2010-10-29）.http：//news.xinhuanet.com.

［3］ 程開明.我國城市化階段性演進特征及省級差異［J］.改革，2008（3）：85.

［4］ 王師堂.對社會主義和諧社會的系統(tǒng)論解讀［J］.前沿，2010（6）：68.

［5］ 裴蓁.和諧城管下設攤治理的法制困境及其破解——城市管理綜合執(zhí)法難點與對策［J］.上海城市管理職業(yè)技術學院學報，2007（4）.

［6］ 印美玉.城管的行政法地位現狀及前景分析［J］.金卡工程（經濟與法），2009（4）：65.

F299.23

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韓強（1972-），男，講師，研究方向為科學計量與科技政策、網絡計量學及管理學。