高 軍

(江蘇技術(shù)師范學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 常州 213001)

試論西方國(guó)家財(cái)政權(quán)的民主控制

高 軍

(江蘇技術(shù)師范學(xué)院 人文學(xué)院，江蘇 常州 213001)

為落實(shí)人民主權(quán)原則，防止發(fā)生“代理人危機(jī)”，從而使國(guó)家異化為一種壓迫的力量，由議會(huì)掌握國(guó)家的“錢袋子”是西方民主法治國(guó)家普遍的制度安排和憲法通例，具體包括議會(huì)控制征稅權(quán)、預(yù)算權(quán)，以及獨(dú)立的國(guó)家財(cái)政審計(jì)監(jiān)督，保障納稅人財(cái)政知情權(quán)等。西方國(guó)家對(duì)財(cái)政權(quán)的民主控制，對(duì)我國(guó)財(cái)政法治化建設(shè)有重要的參考借鑒價(jià)值。

財(cái)政權(quán)；民主控制；財(cái)稅法治

作為現(xiàn)代民主法治國(guó)家的一個(gè)基本邏輯起點(diǎn)，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于公眾通過(guò)契約的讓渡與委托，國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民。但是，社會(huì)契約始終只是一種理論上的假設(shè)，事實(shí)上歷史證明國(guó)家往往卻是“一種表面上駕于社會(huì)之上的力量，……，從社會(huì)中產(chǎn)生但又居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量”[1]。由于國(guó)家、法律均必須由具體的人來(lái)操縱，因此如何避免出現(xiàn)“代理人危機(jī)”，預(yù)防發(fā)生決策者個(gè)人偏好代替民眾偏好現(xiàn)象，防止國(guó)家異化為一種壓迫的力量，淪為“追求收入最大化的利維坦”，必須對(duì)政府施行有效的約束。西方憲政的發(fā)展歷程表明：憲政開(kāi)始于人民控制國(guó)庫(kù)。經(jīng)人民同意，由議會(huì)掌握國(guó)家的“錢袋子”是西方諸國(guó)普遍的制度安排和憲法通例。資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家建立之后，至少在形式上開(kāi)始確認(rèn)國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行授權(quán)和監(jiān)督機(jī)制制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)的民主控制。

一、議會(huì)控制征稅權(quán)

在歷史上，立憲主義政治乃是以國(guó)王課稅必須得到國(guó)民承認(rèn)這一財(cái)政問(wèn)題為契機(jī)發(fā)展而來(lái)。近代市民革命前的歐洲，是由所謂家產(chǎn)國(guó)家思想所代表的那種應(yīng)稱為“王的財(cái)政”的原理所支配。此時(shí)，國(guó)政必要財(cái)源的籌措，原理上屬國(guó)王的責(zé)任，人民在法律上并無(wú)納稅義務(wù)。但在國(guó)王無(wú)法以自己的責(zé)任確保充分的財(cái)源的場(chǎng)合（例如戰(zhàn)費(fèi)），由人民依其自由意思贈(zèng)與補(bǔ)助的援助金的形式即被采用，國(guó)王的請(qǐng)求援助金，須由貢納者的代表決定。這實(shí)質(zhì)上成為近代財(cái)政原理的萌芽[2][3]。由于不斷的戰(zhàn)爭(zhēng)造成了國(guó)家財(cái)力緊張，原有收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠維持巨大的開(kāi)支，政府成了“窮人”，必須通過(guò)征稅才能獲得足夠的收入。而當(dāng)時(shí)西方社會(huì)恰好存在著一個(gè)“有錢無(wú)權(quán)”的中間階層，他們自然希望通過(guò)控制政府征稅權(quán)來(lái)與政府相抗衡，以維護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)。考察英、美、法三國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的歷程，可以發(fā)現(xiàn)無(wú)一不緊緊圍繞征稅同意權(quán)而展開(kāi)，“對(duì)政府行為的控制，至少在最初的時(shí)候，主要是經(jīng)由對(duì)歲入的控制(control of revenue)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。”[4]“對(duì)統(tǒng)治者的控制，一直是通過(guò)對(duì)征稅權(quán)的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的”[5]。

英國(guó)是憲政制度最初的實(shí)踐者。人民（一開(kāi)始以地主和貴族為主，后來(lái)以商人和新興地主為主）對(duì)約束政府征稅權(quán)的憲政制度的需求和國(guó)王因稅收需要而對(duì)憲政制度的供給，一起推動(dòng)了英國(guó)憲政制度的發(fā)展[6]，“英國(guó)議會(huì)制度，本因討論課稅而產(chǎn)生”[7]。在歐洲的封建時(shí)期，按照“國(guó)王自理生計(jì)”的財(cái)政原則，王室和政府的費(fèi)用由國(guó)王來(lái)自行支付。隨著開(kāi)支的日益增長(zhǎng)，國(guó)王不得不創(chuàng)設(shè)盡可能多的財(cái)源。稅收便是其經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。英國(guó)的諾曼王朝的國(guó)王約翰連年進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)，為增加政府財(cái)力和籌集軍費(fèi)，于1199－1215年間將世俗貴族的兵役免稅提高了16倍，并提高封建繼承稅，且一再擴(kuò)大征收財(cái)產(chǎn)稅（1/30，1/7，甚至到1/4）。凡不能及時(shí)如數(shù)繳納者即被沒(méi)收土地或處以重罰。稅賦的苛重最終導(dǎo)致政治大沖突在1215年爆發(fā)，約翰王被迫簽署了由貴族擬訂的《自由大憲章》，明確規(guī)定“一切盾金或援助金，如不基于朕之王國(guó)的一般評(píng)議會(huì)的決定，則在朕之王國(guó)內(nèi)不允許課稅”?！洞髴椪隆返幕練v史意義就在于用法律條文明確規(guī)定了主權(quán)者征稅必須受限于法律和人民同意的雙重約束，從而開(kāi)啟了憲政與稅收歷史關(guān)聯(lián)的先河。1225年，《大憲章》又獲得了重新頒布，在重新頒布的《大憲章》中補(bǔ)充了御前大會(huì)議有權(quán)批準(zhǔn)賦稅的條款，明確了批稅權(quán)的歸屬。此后，國(guó)王與議會(huì)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題便是征稅問(wèn)題。1297年的《有關(guān)承諾賦課金的法案》明確規(guī)定禁止無(wú)承諾課稅原則。至13世紀(jì)末，英國(guó)出現(xiàn)了下議院，此后，治稅權(quán)、預(yù)算權(quán)便牢牢地掌握在議會(huì)手中了。事實(shí)上，13世紀(jì)以后英國(guó)平民及其代議機(jī)構(gòu)就掌握了制稅權(quán)和對(duì)王室的財(cái)政監(jiān)督權(quán)。甚至在1378年，議會(huì)的全部時(shí)間都用來(lái)討論稅收的問(wèn)題，以至該年只通過(guò)了一項(xiàng)立法。在斯圖亞特王朝統(tǒng)治期間，國(guó)王與議會(huì)在稅收問(wèn)題上的矛盾達(dá)到了無(wú)法調(diào)和的地步。1628年的《權(quán)利請(qǐng)?jiān)笗?shū)》規(guī)定：“沒(méi)有議會(huì)的一致同意，任何人不得被迫給予或出讓禮品、貸款、捐助、稅金或類似的負(fù)擔(dān)”，從而正式在早期的不成文憲法中確立了稅收法定主義。1689年“光榮革命”勝利后，英國(guó)國(guó)會(huì)制定《權(quán)利法案》，重申“國(guó)王不經(jīng)國(guó)會(huì)同意而任意征稅，即為非法”，從而使稅收法定主義在英國(guó)得到了最終的確立。這一原則“在歷史的沿革中，以保護(hù)國(guó)民、防止掌握行政權(quán)的國(guó)王任意課稅為目的”[8]。稅收法定原則的確立，其作用不僅在于限制了政府征稅的權(quán)力，更為重要的是，借助代表民意的國(guó)會(huì)“同意”這一形式，為稅收的合法性找到了依據(jù)。

美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的起因是1765年英國(guó)政府在殖民地開(kāi)征印花稅和糖稅以轉(zhuǎn)嫁英法戰(zhàn)爭(zhēng)中1.4億英鎊的財(cái)政虧損。而此前英國(guó)政府在殖民地只征收關(guān)稅。北美殖民地人民擔(dān)心此例一開(kāi)，英國(guó)政府以后會(huì)進(jìn)一步征收其他稅收。便以英國(guó)議會(huì)無(wú)殖民地代表參加為由，宣稱英國(guó)政府無(wú)權(quán)向殖民地人民征收印花稅。但英國(guó)政府無(wú)視北美人民的呼聲頒布了《印花稅法》?！队』ǘ惙ā穱?yán)重影響到了北美的各種商業(yè)活動(dòng)，因此遭到了廣泛的反對(duì)。在北美針對(duì)《印花稅法》的討論中逐漸形成了這樣一種觀點(diǎn)，即“無(wú)代議士，則不納稅”。雖然《印花稅法》后來(lái)迫于壓力而撤銷，但是在1767年，英國(guó)議會(huì)又試圖通過(guò)新的法案來(lái)開(kāi)征一系列的針對(duì)北美殖民地的新稅種。由此開(kāi)始，兩地矛盾不斷加深，最終導(dǎo)致北美獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)。1776年，美國(guó)在《獨(dú)立宣言》中指責(zé)英國(guó)“未經(jīng)我們同意，任意向我們征稅”。在美國(guó)獨(dú)立后，1787年美國(guó)憲法在第一條第八項(xiàng)、第九項(xiàng)、第十項(xiàng)和憲法修正案第十六條規(guī)定了有關(guān)的稅收條款。

在法國(guó)，租稅也必須經(jīng)議會(huì)的批準(zhǔn)方能征收。腓力六世于1338年簽署文件，規(guī)定“除非有緊急需要，而且經(jīng)過(guò)各等級(jí)人民同意，國(guó)王無(wú)權(quán)征收任何新稅”[9]。大革命前的法國(guó)，面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)，原因在于皇室的揮霍無(wú)度以及嚴(yán)重的稅負(fù)不公——有負(fù)擔(dān)能力的教士和貴族不承擔(dān)稅負(fù)，甚至他們認(rèn)為納稅是有失其身份的，而無(wú)負(fù)擔(dān)能力的農(nóng)民和城市工匠稅負(fù)卻異常沉重。1788年的巴黎議會(huì)否定了國(guó)王路易十六抽稅及修改司法程序的通令。路易十六為了籌劃稅收方案，解決財(cái)政問(wèn)題，迫不得已在1789年召開(kāi)了三級(jí)會(huì)議，正是由于三級(jí)會(huì)議的召開(kāi)，引發(fā)了法國(guó)大革命。革命后頒布的《人權(quán)宣言》莊嚴(yán)宣稱：“公民平等地受法律保護(hù)和懲罰、平等納稅和決定稅收”。“除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先設(shè)定的條件下，任何人的財(cái)產(chǎn)權(quán)不得受到剝奪”?！肮穸加袡?quán)親身或由其代表來(lái)確定賦稅的必要性，自由地加以認(rèn)可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、征收方式和時(shí)期”。

綜上可以看出，近代西方資產(chǎn)階級(jí)革命正是起因于征稅問(wèn)題，人民為了反抗國(guó)家任意征稅侵犯?jìng)€(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才尋找到了“憲政”這一出路。近代西方憲政制度的發(fā)展史，就是一部人民要求政府采用規(guī)范的稅收制度，停止任意侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的斗爭(zhēng)史，是一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的“憲法革命”，“在經(jīng)歷了絕望漫長(zhǎng)的努力，潑灑無(wú)盡鮮血，耗費(fèi)巨額財(cái)富后，法律最終戰(zhàn)勝了意志”[10]。資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后，一方面確立了個(gè)人免受國(guó)家干涉的自由和私法自治原則，另一方面則確立了強(qiáng)制性的財(cái)政收入必須經(jīng)代表人民的議會(huì)（立法機(jī)關(guān)）同意，即“財(cái)政議會(huì)主義”[11]346。征稅必須得到納稅人同意普遍被確立為一項(xiàng)憲法性原則。以簡(jiǎn)潔、惜墨如金著稱的美國(guó)憲法在征稅問(wèn)題的規(guī)定上卻極盡詳盡之能事，因此美國(guó)憲法被學(xué)者稱為“是一群財(cái)產(chǎn)利益直接遭受威脅的人們，以十分高明的手段寫(xiě)下的經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)”[12]。戴雪在論述英國(guó)歲入法律時(shí)指出，“政府取稅于民間必有賴于法案之成立一節(jié)尤不可忽略。此為英吉利憲法中之一大義。依此大義，所有民間納稅必須符合立法原意”[13]。在議會(huì)實(shí)行兩院制的國(guó)家，征稅權(quán)主要由下院（眾議院、平民院）控制，例如美國(guó)憲法第1條第7款規(guī)定：“一切籌集歲入的法案均應(yīng)由眾議院提起，但參議院得提出或共同提出修正案，一如在其他法案中那樣”。對(duì)于為什么必須由下院來(lái)控制稅權(quán)，布萊克斯通指出這是出于政治上的考慮：“貴族院，作為一個(gè)終身任職的、世襲團(tuán)體，可由國(guó)王隨心所欲地冊(cè)封，因而，可以認(rèn)為，比起人民自由提名、短期選舉產(chǎn)生的平民院來(lái)，它更容易受到國(guó)王的影響；且一旦受到影響，就會(huì)持續(xù)下去?！盵14]

在當(dāng)代西方法治國(guó)家，稅收問(wèn)題普遍占據(jù)各國(guó)政治事務(wù)中核心的地位，在一些小國(guó)，甚至規(guī)定每年由國(guó)會(huì)調(diào)整一次稅率。英國(guó)議會(huì)的征稅立法在某種程度上是附屬于預(yù)算立法，很多稅種是需要通過(guò)這種預(yù)算來(lái)議會(huì)一年一度予以確認(rèn)，凡未被議會(huì)確認(rèn)者，即喪失法律效力，政府不能再行收取。而在稅收問(wèn)題上進(jìn)行投票，則是公民同政府打交道時(shí)發(fā)出的一種有力的聲音，這種聲音在20世紀(jì)70年代和80年代越發(fā)響亮。至少在美國(guó)，就稅收問(wèn)題進(jìn)行的公決投票，在一般意義上，乃是公民支持政府的一個(gè)指標(biāo)，在具體問(wèn)題上，是公民支持公共開(kāi)支的指標(biāo)。公投也是瑞士民主的內(nèi)在組成部分，而且一直抑制著公共收入和公共開(kāi)支的增長(zhǎng)[15]178。美國(guó)和瑞典的某些州，允許公民直接就法律的變更提出建議，并通過(guò)投票來(lái)決定。在稅收政策上，公民直接立法最著名的例子是加州第13號(hào)提案（1978年，加州選民投票通過(guò)第13號(hào)提案，把財(cái)產(chǎn)稅直接縮減了將近57%）。在美國(guó)，還有一些州規(guī)定，州或者地方財(cái)產(chǎn)稅的一切變化，都要經(jīng)過(guò)公民投票。事實(shí)上，這種投票也經(jīng)常進(jìn)行[15]183。此外，在討論稅收事務(wù)的過(guò)程中，納稅人的知情權(quán)與參與權(quán)受到充分的保障，例如，法國(guó)經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部定期向公民公布財(cái)政預(yù)算，詳細(xì)報(bào)告收入情況、開(kāi)支原則、開(kāi)支范圍，稅務(wù)局還編發(fā)?？?，向納稅人介紹稅金使用的詳細(xì)項(xiàng)目，而每當(dāng)國(guó)會(huì)召開(kāi)專門會(huì)議，對(duì)稅制改革進(jìn)行辯論時(shí)，電視臺(tái)開(kāi)辟專門頻道進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，納稅人可以通過(guò)各種方式和渠道發(fā)表自己的看法和意見(jiàn)。

二、預(yù)算的議會(huì)控制

“租稅，須經(jīng)應(yīng)支付租稅之代表同意”的原理，即帶來(lái)所謂的租稅法律主義。而且，此原理一旦被承認(rèn)，代表者表決租稅的權(quán)利，即不可避免地?cái)U(kuò)大至監(jiān)督被征收金額的用途，以及討論租稅系屬必要的根據(jù)的權(quán)利。于是，乃確立了議會(huì)不僅就國(guó)費(fèi)的征收（課稅）為決議，亦對(duì)于國(guó)費(fèi)的支出予以決定性的統(tǒng)制之憲法上的構(gòu)造。國(guó)家收入及支出，每年以預(yù)算形式向國(guó)會(huì)提出，并由國(guó)會(huì)審議決定，這是近代國(guó)家通行的重大原則。預(yù)算是人民透過(guò)立法權(quán)以控制政府的最有效的工具，甚至可以說(shuō)預(yù)算是政治活動(dòng)的節(jié)目表，一切政策目標(biāo)大抵均以動(dòng)支預(yù)算的方式具體實(shí)現(xiàn)。在代議民主制度的前提下，除了法案的審議之外，預(yù)算審議可說(shuō)是議會(huì)最重要的職權(quán)，也是國(guó)民對(duì)國(guó)家的施政計(jì)劃進(jìn)行監(jiān)督及統(tǒng)制的重要手段。而所謂預(yù)算，是指“國(guó)家于一會(huì)計(jì)年度內(nèi)，以歲入歲出為中心所訂立之財(cái)政計(jì)劃，經(jīng)議會(huì)決議而成立，授權(quán)并課政府以執(zhí)行義務(wù)之制度?！盵11]359學(xué)者認(rèn)為，預(yù)算的憲政價(jià)值體現(xiàn)在：（1）“保權(quán)”憲政功能，即為國(guó)家全部權(quán)力活動(dòng)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，滿足國(guó)家權(quán)力運(yùn)行正常需要，以及通過(guò)代議機(jī)關(guān)代表民意的預(yù)算立法行為保證政府在政治領(lǐng)域內(nèi)的合法性權(quán)威地位；（2）“控權(quán)”的憲政機(jī)制，即通過(guò)控制政府的財(cái)政支出，節(jié)制公共資金使用，從而截?cái)嗾疄E用權(quán)力的物質(zhì)來(lái)源，通過(guò)控制預(yù)算牢牢地扼住政府的“經(jīng)濟(jì)命脈”，從而取得對(duì)于政府的全面支配地位；（3）“維權(quán)”的憲政宗旨，即國(guó)家在預(yù)算財(cái)政收入和支出時(shí)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算民主，保障納稅人在稅收政策形成過(guò)程中的發(fā)言權(quán)以及確保國(guó)家將稅收用于生產(chǎn)納稅人所需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，真正做到“取之于民，用之于民”[16]。因此，預(yù)算是賦稅征收和使用的“剎車裝置”，它涉及政治民主、國(guó)民福利、法治化及良好的公共治理，可為社會(huì)公眾對(duì)政府收支活動(dòng)進(jìn)行約束和控制、提高政府財(cái)政活動(dòng)的績(jī)效、為社會(huì)提供良好的公共服務(wù)提供一套卓有成效的方法和技術(shù)，增強(qiáng)政府的合法性和可信度。

在現(xiàn)代國(guó)家，公共預(yù)算遠(yuǎn)不僅僅是簡(jiǎn)單地分配政府資源的工作，它們對(duì)塑造公共生活、國(guó)家制度、公眾與國(guó)家關(guān)系的文化建設(shè)等意義重大[17]。預(yù)算制度不僅是公共財(cái)政的重要內(nèi)容與運(yùn)行規(guī)則，而且是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制國(guó)家財(cái)政的基本途徑。法治國(guó)家的預(yù)算制度要求政府活動(dòng)的所需經(jīng)費(fèi)，必須通過(guò)正當(dāng)法律程序來(lái)實(shí)現(xiàn)其有效合理配置，從而對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行有效控制，最終目的在于經(jīng)由分權(quán)制衡的憲政原則來(lái)保障公民基本權(quán)利，由此成為國(guó)家政治過(guò)程的中心[18]。在代議民主的憲政制度下，立法機(jī)關(guān)所具有審議預(yù)算權(quán)限，不僅是以民意代表的立場(chǎng)監(jiān)督財(cái)政支出、減輕國(guó)民賦稅負(fù)擔(dān)，抑且經(jīng)由議會(huì)的審議，實(shí)現(xiàn)參與國(guó)家政策及施政計(jì)劃的形成。因此，預(yù)算并非只是有關(guān)年度收支的“預(yù)估單”，而是規(guī)約政府行為的法規(guī)范。在歐美各國(guó)，通常不將預(yù)算與法律在形式上加以區(qū)別。在日本，多數(shù)學(xué)說(shuō)將預(yù)算理解為一種不同于法律的特殊法形式。而在美國(guó)，對(duì)政府使用稅款的規(guī)定更加嚴(yán)格，政府機(jī)構(gòu)除了必須取得國(guó)會(huì)的預(yù)算授權(quán)外，還必須得到國(guó)會(huì)的立法授權(quán)才能有錢使用，且通常須先得到立法授權(quán)。立法授權(quán)允許政府機(jī)構(gòu)做什么和為它們規(guī)定各自開(kāi)支最高限額。預(yù)算授權(quán)則為政府機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)，但不得超過(guò)立法授權(quán)規(guī)定的最高限額。這種雙重授權(quán)限制，加強(qiáng)了國(guó)會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督，使政府機(jī)構(gòu)既受到各立法委員會(huì)的監(jiān)督；同時(shí)又使立法委員會(huì)和撥款委員會(huì)相互制約，使國(guó)會(huì)的權(quán)力分散[19]。美國(guó)財(cái)政預(yù)算首先保障社會(huì)福利開(kāi)支，行政管理與預(yù)算局把開(kāi)支分為“可控制”和“不可控制”兩類，其依據(jù)是國(guó)會(huì)和總統(tǒng)在單一的預(yù)算年度中削減該項(xiàng)目的難易程度。不可控制的開(kāi)支主要是津貼項(xiàng)目，尤其是社會(huì)保障計(jì)劃。公民們?cè)诼殨r(shí)對(duì)這些項(xiàng)目做過(guò)貢獻(xiàn)，一旦他們不在職（失業(yè)、工傷和退休了），他們就相信自己有權(quán)利為自己以前的“付出”獲得回報(bào)。

隨著現(xiàn)代行政部門擴(kuò)張，政府的開(kāi)支不斷增加，預(yù)算的編制就逐漸轉(zhuǎn)移到行政部門手中。但是，預(yù)算的最終決策權(quán)仍然保留在代議機(jī)構(gòu)手中。英美等不少國(guó)家甚至直接將立法程序適用于預(yù)算審批的過(guò)程，通過(guò)的預(yù)算即成為法案，與議會(huì)通過(guò)的其他法律具有同等的法律效力。這樣，政府的一切收入和支出，都必須經(jīng)由立法機(jī)構(gòu)最嚴(yán)格的審查。這種審查能夠最大限度地把民眾意愿導(dǎo)入預(yù)算中，從而使預(yù)算收入和政府開(kāi)支都最大限度地逼近民眾的便好。為了適應(yīng)預(yù)算立法的需要，現(xiàn)代各國(guó)代議機(jī)構(gòu)都在議會(huì)內(nèi)部建立了完整的預(yù)算編制組織體系。無(wú)論是一院制議會(huì)，還是兩院制議會(huì)，預(yù)算的具體審核都是由議院的各種常設(shè)委員會(huì)與其屬下的各種小組委員會(huì)負(fù)責(zé)進(jìn)行，各院都會(huì)設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)預(yù)算進(jìn)行統(tǒng)籌，而最終的預(yù)算案則由議會(huì)大會(huì)——通常兩院聯(lián)合大會(huì)——審議表決。除此之外，參、眾兩院的撥款委員會(huì)及其小組委員會(huì)也在很大程度上行使著預(yù)算審核權(quán)。除了這個(gè)政治程序之外，議會(huì)還會(huì)建立支持性機(jī)構(gòu)，如美國(guó)國(guó)會(huì)設(shè)有自己的預(yù)算局，負(fù)責(zé)在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)和財(cái)政收入估計(jì)方面給兩院的預(yù)算委員會(huì)提供技術(shù)上的幫助。盡管總統(tǒng)已經(jīng)設(shè)立了預(yù)算管理局，但議會(huì)仍然建立自己的機(jī)構(gòu)，為的是向國(guó)會(huì)議員提供更為客觀中立的預(yù)算數(shù)據(jù)。正是通過(guò)這樣一套體系，憲政國(guó)家的議會(huì)確實(shí)具有完整的編制、審查預(yù)算的能力。這種能力確保了議會(huì)不可能在預(yù)算問(wèn)題上被行政部門欺騙，可以獨(dú)立地制定出符合議會(huì)多數(shù)意愿的預(yù)算法案。民眾大體上可以相信，這樣的預(yù)算法案不會(huì)被行政部門控制，而是最大限度地體現(xiàn)著民眾的意愿[14]。

三、獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)監(jiān)督

“財(cái)政為庶政之母”，國(guó)家政務(wù)的開(kāi)展及職能的實(shí)現(xiàn)必須仰賴于財(cái)政，國(guó)家財(cái)政上的收支究竟應(yīng)由何者，透過(guò)何種程序編列、審議、執(zhí)行及審計(jì)，不但涉及到機(jī)關(guān)與機(jī)關(guān)間的權(quán)限分配，最終亦影響到國(guó)家財(cái)政之健全以及人民財(cái)政的負(fù)擔(dān)[20]。由于各國(guó)的公共財(cái)政主要來(lái)自于國(guó)民納稅及其他公共財(cái)產(chǎn)增值，因而監(jiān)督公共財(cái)政，就是對(duì)國(guó)民的納稅行為負(fù)責(zé)；同時(shí)，公共財(cái)政開(kāi)支經(jīng)常直接或間接影響到社會(huì)福利，因而在現(xiàn)代，監(jiān)督公共財(cái)政也體現(xiàn)了對(duì)公民社會(huì)權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的保護(hù)。因此，現(xiàn)代國(guó)家無(wú)不建立了獨(dú)立的國(guó)家審計(jì)制度。

國(guó)家審計(jì)是由國(guó)家設(shè)立的專門審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的、對(duì)公共財(cái)政收支進(jìn)行審查與稽核的活動(dòng)，其目的是為了揭示財(cái)政資金管理中存在的問(wèn)題，規(guī)范財(cái)政收支，從而推動(dòng)政府廉政、實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的管理[21]。國(guó)家審計(jì)制度的基礎(chǔ)為人民主權(quán)、權(quán)力制衡，人民運(yùn)用審計(jì)，不僅是為了防止國(guó)家權(quán)力和法律發(fā)生不符合人民意志和利益的嬗變，而且是人民自己管理國(guó)家和社會(huì)，保證法律能充分和正確體現(xiàn)民意的一種必要選擇。國(guó)家審計(jì)的法律監(jiān)督以國(guó)家的成本核算和國(guó)家實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的效能為審查對(duì)象，不僅體現(xiàn)在合法性審計(jì)上，還體現(xiàn)在制約權(quán)力、節(jié)約資源、降低管理成本、提高政府效能等方面[22]。

審計(jì)制度最早出現(xiàn)于英國(guó)，英國(guó)于1861年在眾議院中建立了獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，專門向議會(huì)報(bào)告審計(jì)情況。1896年紐約第一次公布《公證會(huì)計(jì)師條例》以后，審計(jì)制度開(kāi)始在美國(guó)發(fā)展起來(lái)。目前，世界上已有160多個(gè)國(guó)家確立了審計(jì)監(jiān)督制度。審計(jì)監(jiān)督制度必須獨(dú)立且應(yīng)受到憲法層面的保護(hù)已為現(xiàn)代社會(huì)所公認(rèn)，1956年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織第二屆布魯塞爾國(guó)際大會(huì)就確保最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性提出“憲法應(yīng)規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能性質(zhì)，還應(yīng)有正式條款規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性以及審計(jì)人員不得被任意撤換”等五條建議。1977年最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織《利馬宣言》規(guī)定，“最高審計(jì)機(jī)關(guān)的建立及其獨(dú)立的程度應(yīng)在憲法中加以規(guī)定”；“國(guó)家機(jī)關(guān)是國(guó)家整體的一部分，因此，它們不可能絕對(duì)獨(dú)立。但最高審計(jì)機(jī)關(guān)必須具備完成其任務(wù)所需的職能上和組織上的獨(dú)立性”。目前，世界上絕大多數(shù)成文憲法國(guó)家都在其憲法中確立了國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督制度，明確規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限、審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的任免等內(nèi)容。英國(guó)沒(méi)有成文憲法，但通過(guò)一系列法律和憲法慣例規(guī)定了國(guó)家審計(jì)制度。由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性質(zhì)、政治文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素、政治力量對(duì)比等不盡相同，各國(guó)選擇了符合本國(guó)國(guó)情的各不相同的審計(jì)體制模式。例如，英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家選擇了立法模式，法國(guó)、意大利、西班牙等國(guó)家選擇了司法模式，中國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家選擇了行政模式，德國(guó)、日本等國(guó)則選擇了獨(dú)立模式。雖然各國(guó)審計(jì)制度模式不盡相同，但一般而言審計(jì)獨(dú)立是各國(guó)的通例。

現(xiàn)代民主國(guó)家中，審計(jì)機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)各司其職、互相制衡，一般而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算的提案及其實(shí)施，立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算的審議，審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行及決算審定。審計(jì)機(jī)關(guān)作為國(guó)家財(cái)政收入與支出的監(jiān)督部門，每年將預(yù)算執(zhí)行情況和決算草案的審計(jì)結(jié)果，向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告，是現(xiàn)代民主國(guó)家通行的做法。可以說(shuō)，國(guó)家審計(jì)對(duì)于保證國(guó)家財(cái)政收入與支出的健康運(yùn)行、以及國(guó)家財(cái)政向納稅人負(fù)責(zé)發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

四、保障納稅人財(cái)政知情權(quán)

在現(xiàn)代社會(huì)，知情權(quán)是一項(xiàng)基本的人權(quán)，已得到國(guó)際社會(huì)普遍的承認(rèn)，2008年《亞特蘭大知情權(quán)宣言－關(guān)于推進(jìn)知情權(quán)的亞特蘭大宣言與行動(dòng)計(jì)劃》重申知情權(quán)為基本人權(quán)，應(yīng)為所有文化與政府體制所共有。實(shí)踐中，歐洲委員會(huì)、美洲國(guó)家組織、非洲人權(quán)和民族權(quán)委員會(huì)已通過(guò)明確的聲明和宣言表達(dá)了其對(duì)知情權(quán)的認(rèn)可，經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織已開(kāi)始制定關(guān)于知情權(quán)的重要計(jì)劃，最近聯(lián)合國(guó)反腐敗公約針對(duì)各國(guó)政府保證公眾有效的知情權(quán)做出明確的要求。

納稅人財(cái)政知情權(quán)是納稅人所有權(quán)利的基礎(chǔ)，正如麥迪遜指出的那樣：“不予民眾信息或不予其獲取信息之手段，則所謂民眾之政府或?yàn)榛鼊≈蚰?，或?yàn)楸瘎≈蚰弧２?，亦為此兩者。知識(shí)務(wù)須支配無(wú)知，而且意欲擔(dān)當(dāng)統(tǒng)治者的國(guó)民必須以知識(shí)所給予的力量武裝自己”[23]。因此，對(duì)政府而言，財(cái)政公開(kāi)是國(guó)家財(cái)政的基本準(zhǔn)則，陽(yáng)光財(cái)政乃民主的必然要求。在一個(gè)民主制度里，公眾只有在完全知曉政府運(yùn)作的前提下才能決定公共事務(wù)，因?yàn)榧{稅人為政府行為支付帳單，他們應(yīng)該有權(quán)利知道政府在做什么?！霸谌嗣裣硎苷嬲杂傻膰?guó)度里，賦稅分配是不能恣意妄為的。應(yīng)當(dāng)讓人民知道，他們繳納的賦稅用在哪些地方。掌權(quán)者應(yīng)當(dāng)向人民作報(bào)告，因?yàn)樗麄冎皇枪墓芾碚?，而不是所有者?！盵24]

與納稅人財(cái)政知情權(quán)相應(yīng)的是政府的財(cái)政公開(kāi)，所謂財(cái)政公開(kāi)是指“除法律規(guī)定須保密者外，政府及其使用財(cái)資金的所有單位有義務(wù)向社會(huì)公開(kāi)其財(cái)政收支的數(shù)額、來(lái)源、使用效果、過(guò)程，接受社會(huì)公眾的質(zhì)詢、監(jiān)督和約束?！盵25]故財(cái)政公開(kāi)，乃是公民行使知情權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本前提和重要內(nèi)容，而且是規(guī)范財(cái)政權(quán)力的行使、限制財(cái)政權(quán)濫用的重要措施，亦即公開(kāi)是監(jiān)督的前提。透過(guò)財(cái)政公開(kāi)，國(guó)家方得具有財(cái)政透明度可言。自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，開(kāi)放政府成為政府民主化與法治化的一個(gè)最新標(biāo)志，國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的《財(cái)政透明度良好做法守則》，規(guī)定的財(cái)政透明度四項(xiàng)基本原則是主要為：一、作用和責(zé)任的澄清，涉及確定政府的結(jié)構(gòu)和職能、政府內(nèi)部的責(zé)任以及政府與經(jīng)濟(jì)中其它部門的關(guān)系；二、公眾獲得信息的難易程度，強(qiáng)調(diào)在明確規(guī)定的時(shí)間公布全面財(cái)政信息的重要性；三、預(yù)算編制、執(zhí)行和報(bào)告的公開(kāi)，涉及提供關(guān)于預(yù)算程序信息的種類：四、對(duì)真實(shí)性的獨(dú)立保證，涉及數(shù)據(jù)的質(zhì)量以及對(duì)財(cái)政信息進(jìn)行獨(dú)立檢查的需要。

根據(jù)稅收的征收與支出流程，一般來(lái)說(shuō)，納稅人的知情權(quán)主要包括四個(gè)方面：對(duì)稅收政策制訂的知情權(quán)，對(duì)稅收政策內(nèi)容的知情權(quán)，對(duì)稅收管理的知情權(quán)，以及對(duì)稅款支出方向、效率的知情權(quán)，等等，其保障途徑主要如下：

首先，通過(guò)憲法及財(cái)政法的規(guī)定予以保障?！柏?cái)政公開(kāi)主義”是近代以來(lái)財(cái)政法的一項(xiàng)基本原則，在一些法治國(guó)家已通過(guò)憲法明文確立。例如，美國(guó)憲法第1條第8款規(guī)定：一切公款收支的報(bào)告和賬目，應(yīng)經(jīng)常公布。法國(guó)《共和國(guó)元年憲法》規(guī)定：部長(zhǎng)或經(jīng)管人簽署并證明的各部支出細(xì)賬，應(yīng)在每次立法議會(huì)會(huì)期開(kāi)始時(shí)印刷公布之。各種賦稅和一切公共收入的收支狀況，亦應(yīng)以同樣方法公布之。日本憲法第91條規(guī)定，“內(nèi)閣必須定期，至少每年一次，對(duì)國(guó)會(huì)及國(guó)民報(bào)告國(guó)家財(cái)政狀況”。1978年修訂發(fā)布的《日本財(cái)政法》第46條規(guī)定：內(nèi)閣在預(yù)算成立后，必須立即把預(yù)算、前年度歲入歲出決算及公債、借款和國(guó)有資產(chǎn)的現(xiàn)有額及其他有關(guān)財(cái)政的一般事項(xiàng)以印刷品、講演和其他適當(dāng)?shù)姆绞较驀?guó)會(huì)及國(guó)民報(bào)告；除上述規(guī)定外，內(nèi)閣至少要在每季度向國(guó)會(huì)及國(guó)民報(bào)告預(yù)算使用情況、國(guó)庫(kù)情況及其他財(cái)政情況。

其次，程序方面可操作的法制保障。美國(guó)在1998年頒布的第三部《納稅人權(quán)利法案》（Taxpayer Bill of Rights 3，TBR3）中要求加強(qiáng)信息披露，責(zé)成財(cái)政部長(zhǎng)制定一系列便于納稅人知悉和了解稅法的信息通告，征稅機(jī)關(guān)對(duì)稅法任何的解釋和說(shuō)明均必須及時(shí)提供和告知納稅人。英國(guó)《納稅人權(quán)利憲章》將信息權(quán)與獲取幫助權(quán)一并規(guī)定，“稅務(wù)局和海關(guān)負(fù)有幫助納稅人了解并履行稅法所規(guī)定的相關(guān)義務(wù)的責(zé)任?！奔幽么蟆都{稅人權(quán)利宣言》中，納稅人可以要求稅務(wù)機(jī)關(guān)提供如何納稅與如何提起復(fù)議和訴訟的信息資料。澳大利亞《情報(bào)自由法》為所有的納稅人提供了知情權(quán)利。根據(jù)情報(bào)自由法的規(guī)定，每個(gè)人都擁有合法的可強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利以獲得聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的文件（除了法律規(guī)定保密的文件外）或部長(zhǎng)的官方文件。情報(bào)自由法使納稅人可以介入非常廣泛的信息情報(bào)范圍，這比他們過(guò)去所擁有的介入權(quán)要寬松得多。OECD在1990年關(guān)于納稅人的權(quán)利和義務(wù)的調(diào)查報(bào)告中，也將“納稅人有權(quán)獲得最新的有關(guān)稅制實(shí)施和稅額評(píng)估方式的信息”作為納稅人保護(hù)的一項(xiàng)基本原則[26]。

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)作為人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，憲法第2條明確確立了人民主權(quán)原則，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。但是，正如卡爾·波普爾所指出的那樣，現(xiàn)代民主的關(guān)鍵不是權(quán)力的歸屬，而是權(quán)力的使用方式。憲法作為根本大法的特點(diǎn)決定了其條款具有高度抽象性，這需要建立相應(yīng)的制度性保障機(jī)制，并通過(guò)相關(guān)的立法予以具體化，惟如此，憲法才不會(huì)淪為只供欣賞的、只具有宣示意義的政治宣言和口號(hào)。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，受意識(shí)形態(tài)的影響，建立在公有制基礎(chǔ)上的國(guó)家被定性為人民利益的當(dāng)然代表，在此意識(shí)形態(tài)的宏大敘事下，忽略了人民如何授權(quán)、如何規(guī)范和監(jiān)督的權(quán)利及建立相應(yīng)的制度性保障。我國(guó)人民代表大會(huì)尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)征稅權(quán)、預(yù)算權(quán)的控制，在征稅及預(yù)算問(wèn)題上還是由行政說(shuō)了算，政府財(cái)政預(yù)算不透明，各級(jí)人大往往不能決定公共物品的供需，也很難對(duì)財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，從而導(dǎo)致人大民主制度的虛置，無(wú)法保證稅款的“取之于民，用之于民”。而且我國(guó)審計(jì)采用的是當(dāng)前國(guó)際上較少采用的獨(dú)立性差的行政審計(jì)模式，致使在“預(yù)算資金”之外，又形成了“預(yù)算外資金”甚至“制度外資金”，財(cái)政亂象顯著。不過(guò)可喜的是，目前已有很多有識(shí)之士認(rèn)識(shí)到我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期諸多問(wèn)題的深層次根源即在于財(cái)稅未實(shí)現(xiàn)法治化，財(cái)稅法治已成為我國(guó)黨和政府努力的方向，從近年的“審計(jì)風(fēng)暴”到目前各部委曬“三公消費(fèi)”，可以看出這一趨勢(shì)。因此，以上西方民主法治國(guó)家對(duì)財(cái)政權(quán)的民主控制具體做法可以為我國(guó)財(cái)稅法治建設(shè)提供有益的參考和借鑒。

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On the Democratic Control over Finance in the Western Nations

GAO Jun
(Jiangsu Teachers College of Technology,Changzhou 213001,China)

“Money pocket”controlled by congress has been commonly accepted as an institutional and constitutional practice in many western democratic nations,which helps to implement the principle of popular sovereignty and avoid the “representative crisis”,thus changes the power of nation into an oppressive rule.The practice involves taxing power and budget power controlled by the congress,independent audit supervision of state fi nance and guarantee of taxpayers’rights to know the fi nancial whereabouts.The democratic control over fi nance in the western nations provides a signi fi cant reference for the construction of China’s f nancial legislation and institution.

power of finance;democratic control;tax legislation

D912.2 < class="emphasis_bold">文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

A

1008-2395(2011)06-0115-07

2011-09-22

基金課題：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（10CFX004）；教育部人文社科青年項(xiàng)目（09YJC820047、09YJC820080）；江蘇技術(shù)師范學(xué)院博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目（KYY10069）；江蘇省青藍(lán)工程項(xiàng)目成果

高軍(1972-)，男，江蘇技術(shù)師范學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事憲法學(xué)、行政法學(xué)、法理學(xué)研究。