趙 磊

中國共產(chǎn)黨領導人大立法的路徑分析

趙 磊

中國共產(chǎn)黨領導人大立法是通過在人大常委會中的黨組來實現(xiàn)的，黨組是中國共產(chǎn)黨和我國立法機關的紐帶和橋梁。此外，黨還可以通過制定方針和政策引領人大的立法活動,通過主導立法過程領導人大立法，通過在立法機關中的黨員代表影響立法過程。

中國共產(chǎn)黨；人大；立法；黨組；路徑

黨的領導是實現(xiàn)依法治國的根本保證，立法工作是依法治國的基礎工作。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領導核心，深入研究中國共產(chǎn)黨領導人大立法的具體路徑，有利于改善黨的領導方式和執(zhí)政方式，有利于我國社會主義法治建設的又好又快發(fā)展。

一、黨組：中國共產(chǎn)黨領導人大立法的有效組織形式

與西方國家政黨通過議會中成立的議會黨團影響立法不同，我國執(zhí)政黨領導立法機關、影響立法過程的特點相當鮮明。中國共產(chǎn)黨領導人大立法是通過在人大常委會中的黨組來實現(xiàn)的，黨組是中國共產(chǎn)黨和立法機關的紐帶和橋梁。黨的十六屆四中全會明確指出：“發(fā)揮黨委對人大、政府、政協(xié)等各種組織的領導核心作用，發(fā)揮這些組織中黨組的領導核心作用?！保?］那么，黨組的具體職能有哪些呢？比如說，在人大開會期間，各代表團黨組的主要活動及職責主要是：“敦促代表們準時到會；組織中共黨員代表積極參加會議的各項活動；說服黨員代表支持執(zhí)政黨的建議和決策；必要時召開本代表團內(nèi)部會議，解釋工作報告或相關立法提案的主要觀點，討論重大問題并形成較為統(tǒng)一的意見?！保?］由此可知，人大黨組有利于本代表團形成一個相對緊密的組織，也有助于黨員代表和非黨員代表的信息交流和溝通，同時也有利于黨的路線、方針、政策在人大的貫徹落實，從而加強中國共產(chǎn)黨的領導地位。

除了支持黨組充分行使職權之外，中國共產(chǎn)黨如何確保能夠有效“發(fā)揮這些組織中黨組的領導核心作用”呢？這就要具體分析中國共產(chǎn)黨黨組和人大的具體作用路徑。

其一，根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，在中央和地方國家機關，人民團體，經(jīng)濟組織，文化組織和其他非黨組織的領導機關中成立黨組，由該機關中負責工作的黨員組成。批準該黨組成立的黨委指定黨組成員，和黨組所在組織沒有隸屬關系。在很大程度上，黨委就是通過黨組來實現(xiàn)對該組織的領導的。具體到人大，也是如此。黨委和黨組的這種領導關系，從根本上是靠黨紀來維持的，根據(jù)現(xiàn)行黨章規(guī)定，黨員個人服從組織，下級服從上級，全黨服從中央，中國共產(chǎn)黨的嚴格紀律保證了黨委對黨組的有效領導，因為從組織關系上，黨組成員由黨委指定，并不由黨員代表大會選舉產(chǎn)生，人大黨組顯然也要無條件地接受同級黨委的領導。因此，黨委的意志通過人大黨組，就可以很順利地輸送到人大內(nèi)部，再通過黨組的工作使黨的意志在人大合法地上升為國家意志。

其二，人大常委會黨組和人大常委會又是什么關系呢？人大常委會黨組自覺接受黨中央的領導，這是毫無疑問的，但是人大常委會黨組和人大常委會并沒有領導與被領導的關系，因而不能直接對人大常委會發(fā)號施令。黨組無法行使人大常委會委員長會議的權力，人大常委會黨組只能根據(jù)黨中央的指示，向人大常委會提出意見和建議，爭取得到人大常委會的認可和支持，再通過人大常委會的正式程序再把這種“意見和建議”上升為國家正式法律。

從理論上講，人大常委會黨組絕沒有權力直接命令人大常委會，即使是根據(jù)黨中央的指示也是如此，但是，自從人大常委會黨組成立至今，“全國人大或常委會從未否決一項已經(jīng)得到中共中央原則同意的法律草案，也沒有通過一部未事先得到中央中央批準的法律草案?！保?］由此可見，人大常委會黨組的工作是卓有成效的，那么人大常委會黨組是靠什么確保這些“意見和建議”獲得通過的呢？人大常委會黨組的影響力從何而來呢？這主要是通過黨的高層核心人員兼任人大常委會領導人來實現(xiàn)的。例如，歷屆全國人大常委會委員長均由中國共產(chǎn)黨中央常委擔任。正是通過這種組織安排，確保全國人大常委會的立法宗旨和中共中央的決策保持一致。

綜上可知，如果從決策的意義上講，中國共產(chǎn)黨的地位高于人大常委會黨組，黨組要自覺接受黨的領導，這是由中國共產(chǎn)黨的組織特性所決定的。但是，如果從法律意義上講，則是立法機關的法律高于中國共產(chǎn)黨的政策方針。任何組織包括中國共產(chǎn)黨，都要在憲法法律的范圍內(nèi)活動。因此，人大可以監(jiān)督中國共產(chǎn)黨，這是由人民民主專政的國家性質(zhì)決定的。中國共產(chǎn)黨正是通過黨組這一組織形式實現(xiàn)了對人大立法的領導，黨組是中國共產(chǎn)黨和人大的紐帶和橋梁。

二、中國共產(chǎn)黨領導人大立法的具體路徑選擇

（一）黨制定方針和政策引領人大的立法活動

政黨政治是現(xiàn)代國家政治生活的基本特征，政黨成為政治舞臺上的主角，政黨活動已經(jīng)深深介入到政治生活的方方面面，自然包括立法領域。就政黨執(zhí)政的手段來說，主要包括兩種，一是依靠政策治國，二是依靠法律治國。政策是政黨為了實現(xiàn)一定歷史時期的任務和目標而制定的規(guī)范和準則，而法律則是由國家制定和認可并由國家強制力保證實施的具有普遍約束力的行為規(guī)范體系。任何政黨都力圖通過國家政權機關，貫徹本黨的政策，實現(xiàn)本黨所代表的階級階層的利益，其中最重要的方式和手段就是把本黨的政策通過公共權力的合法程序上升為國家意志，即法律，至少能夠影響法律的制定，以便使法律在最大程度上與本黨的政策相適應。這種把黨的政策上升為法律的現(xiàn)象是普遍的，并非一國或一黨所獨有，在西方發(fā)達國家，政黨（包括執(zhí)政黨和在野黨）都力圖通過本黨在立法機關中議會黨團提出議案，影響立法機關的立法活動，以實現(xiàn)本黨的政策目標。這種情況在我國也不例外。

中國共產(chǎn)黨一貫重視政策在國家治理中的作用，從中國共產(chǎn)黨成立到獲得執(zhí)政地位的歷程來看，黨主要是制定合理的政策來實現(xiàn)領導的。中國共產(chǎn)黨事業(yè)的興衰成敗之關鍵首先取決于黨的政策。在革命戰(zhàn)爭年代，黨通過制定和推行各種正確、有效的政策，使中國共產(chǎn)黨由一個不被承認的在野黨發(fā)展成為長期執(zhí)政的執(zhí)政黨。另外，我國改革開放的巨大成功，也是和中共中央改革開放的政策和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的政策密切相聯(lián)系的。但是由于過于突出政策的一元化作用，長期忽視法制建設，也對我國社會主義事業(yè)造成過巨大的損害。

在處理政策和法律的關系時，中國共產(chǎn)黨應根據(jù)社會發(fā)展的需要制定政策，利用中國共產(chǎn)黨的領導和執(zhí)政地位發(fā)揮影響力，在立法機關把政策上升為國家法律。自改革開放以來，中國共產(chǎn)黨非常強調(diào)依法治國和依法執(zhí)政，從這一角度來講，也要求執(zhí)政黨的政策要求與人大立法相結合。

“政策作為統(tǒng)治階級政治綱領的體現(xiàn)，通常決定著法律草案的提出、擬定、通過等一系列環(huán)節(jié)。不少學者將政策比作法的靈魂。”［4］進入新世紀以來，黨的政策依然是立法的主要依據(jù)。以十屆全國人大常委會為例，“十屆全國人大常委會在立法工作中始終堅持黨的領導……堅持貫徹黨中央的重大決策，依照法定程序，使黨的主張成為國家意志。全國人大及其常委會依據(jù)憲法行使國家立法權，通過立法，從制度上和法律上保證黨的路線方針政策的貫徹落實，為國家的政治大局，戰(zhàn)略大局服務。 ”［5］

（二）黨通過主導立法過程領導人大立法

為了加強黨對人大立法工作的領導，中共中央在1991年下達了 《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，第一次正式規(guī)范了中國共產(chǎn)黨介入立法過程的范圍和程序。根據(jù)這一規(guī)定和現(xiàn)行立法實踐，中國共產(chǎn)黨主要通過以下幾種途徑主導立法過程。

首先，中國共產(chǎn)黨直接向立法機關提出立法、修法建議，引領立法工作的方向。中國共產(chǎn)黨是我國社會主義事業(yè)的領導核心，為了充分發(fā)揮這種領導核心的作用，為了改善黨的領導，科學執(zhí)政，中國共產(chǎn)黨必須盡可能廣泛地了解、收集社情民意，然后就某一重大問題所涉及的權利、義務、利益關系達成共識之后，即可以以提案形式按照法定程序提交到立法機關。黨的提案在立法機關獲得通過之后，黨的主張和建議就變成了法律內(nèi)容，從而具體實現(xiàn)了黨對立法機關的領導。八二憲法的誕生是中國共產(chǎn)黨領導立法的典范。

其次，黨通過審批立法規(guī)劃指導立法。自七屆全國人大之后，形成了一種慣例，即每一屆全國人大都要制定立法規(guī)劃。立法規(guī)劃一般設定了本屆人大的立法任務和立法重點，對人大開展立法工作具有重要意義。但是，人大并沒有獨立實施立法規(guī)劃的權力，只有在經(jīng)過黨中央的批準之后，人大制定的立法規(guī)劃才具有正式效力。以十屆全國人大為例，“十屆全國人大常委會高度重視立法工作，在成立之初就提出了‘爭取在本屆任期內(nèi)基本形成中國特色社會主義法律體系’的立法工作目標和提高立法質(zhì)量的立法重點……制定十屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并報黨中央批準，成為十屆全國人大及其常委會和委員長會議開展立法工作的指南?！保?］同樣，地方人大機關的立法規(guī)劃也是需要經(jīng)過黨委批準的。

最后，中國共產(chǎn)黨對一些政治性法律要進行事先批準和審查，以保證人大制定的法律不違背中國共產(chǎn)黨的意志。根據(jù)《關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，主要通過四種方式：一是憲法的修改。某些重大政治方面和特別重大的經(jīng)濟、行政方面的法律草案，在提請全國人大審議之前，都須經(jīng)過黨中央政治局與中央全會的審議，其他法定機關提出的修憲議案，也需經(jīng)全國人大常委會黨組或全國人大中黨的領導小組報送黨中央審定。二是政治方面的法律在起草前，應由全國人大常委會將立法思想和原則呈報黨中央審批。三是政治方面的法律和重大經(jīng)濟、行政方面的法律，在提交全國人大或常委會審議前，由全國人大常委會黨組呈報黨中央政治局或其常委審批。四是中央對法律起草工作實行統(tǒng)一領導，凡有全國人大及其常委會起草的法律，一律由全國人大常委會黨組報中央審批，其他部門起草的法律草案需報全國人大審批的，也由全國人大常委會黨組統(tǒng)一報中央審批。

（三）通過在立法機關中的黨員代表影響立法過程。

首先，在立法機關中，黨員居于多數(shù)，能夠保證黨的方針和政策順利通過，體現(xiàn)黨的意志。與西方國家主要通過本黨議員在立法機關中擁有多數(shù)席位控制議會或者國會一樣，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨其黨員在立法機關中居于絕對優(yōu)勢的地位。有人統(tǒng)計，在我國各級人大代表中，中共黨員所占的比例一般都在70%左右，這對于保證黨的執(zhí)政地位，加強黨的執(zhí)政能力，有效地領導人大立法是必要的。

其次，黨的高層干部兼任人大領導職務，更方便中國共產(chǎn)黨領導人大立法。近年來，地方黨委書記兼任人大主任的現(xiàn)象越來越普遍。從現(xiàn)在的情況來看，省委書記兼任人大主任是一種非常普遍的現(xiàn)象。我們暫且不去評價這種現(xiàn)象合理與否，僅僅就這種制度安排而言，是有利于加強黨的領導地位的，也有利于迅速實現(xiàn)黨的決策和人大法定程序的結合。

三、結語

我國是先有中國共產(chǎn)黨，后在黨的領導下建立國家政權，而在資本主義國家，一般是先有政權機構，然后在這種政權機構內(nèi)部孕育出政黨。我國黨政關系的特殊產(chǎn)生方式?jīng)Q定了政黨主導型的黨政關系模式，即執(zhí)政黨領導立法機關的立法活動。中國共產(chǎn)黨與人大的關系是領導與被領導的關系。就執(zhí)政黨領導人大立法的方式而言，也極具中國特色，黨主要是通過外部的活動來實現(xiàn)對立法機關的領導，黨的地位在立法機關之上，黨可以通過設在立法機關中的黨組以及巧妙的人事安排，對立法機關發(fā)布指示，規(guī)定立法機關的活動方式。黨組是黨與立法機關的橋梁和紐帶。

在我國特殊的政治環(huán)境中，中國共產(chǎn)黨已經(jīng)不僅僅是一般的政治組織，在一定程度上相當于擁有公共權力的國家機關。從黨與立法機關的關系來看，黨甚至超出了一般的國家機關。這是我國的特色。這種獨特的黨政關系模式，固然有其積極的一面，比如，和西方國家相比，我國不存在西方政黨間的掣肘和傾軋，只要保證執(zhí)政黨的政策正確，立法效率就會大大高于西方國家。但是，這種特殊的黨政關系模式也有不利的一面，我國的立法過程受執(zhí)政黨的影響過大。當然，黨與立法機關的緊密結合，黨對立法過程的介入有其歷史原因和現(xiàn)實的合理性，但是關鍵性的問題還是無法回避的，即如何使黨的領導富有成效，如何解決立法的效率和質(zhì)量問題?？傊?，如何構建和諧的黨政關系，如何完善黨領導人大立法的方式，將是我國政治體制改革的一個重要任務之一。

[1]中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定[M].北京：人民出版社，2004：18.

[2]劉文喬.京華盛會記事[M].廣州：廣東人民出版社，1996：13-15.

[3]王春英.當代中國政府[M].鄭州：河南人民出版社，2004：262.

[4]侯宗源.社會主義市場經(jīng)濟與中國法理學[M].鄭州：河南人民出版社，1998：387.

[5]全國人大常委會法制工作委員會.十屆全國人大及其常委會一年來立法工作簡述[N].人民日報，2006-03-09.

[6]鄒聲文，等.譜寫社會主義民主法制建設新篇章[N].人民日報，2006-08-27.

D262

A

1673-1999（2011）06-0012-03

趙磊，山東濟南人，山東大學（山東濟南250100）政治學與公共管理學院2008級碩士研究生，研究方向為黨的建設，政黨政治。

2011-01-08