張銳

(文山學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，云南文山663000)

礦難頻發(fā)的法理學(xué)思考
——以規(guī)范政府行為為視角

張銳

(文山學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部，云南文山663000)

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國(guó)的煤礦行業(yè)取得了迅速發(fā)展，但是礦難也隨之頻繁發(fā)生。礦難事故的發(fā)生有其錯(cuò)綜復(fù)雜的原因，文章僅從法理學(xué)的角度對(duì)礦難事件背后的政府行為進(jìn)行剖析，以期通過(guò)規(guī)范政府行為來(lái)更好地主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，切實(shí)保障礦工的生命健康權(quán)利。

礦難;法理學(xué);規(guī)范;政府行為

從2010年3月1日到2010年4月1日，我國(guó)先后發(fā)生了數(shù)起礦難。3月1日，內(nèi)蒙古駱駝山礦難;3月7日，四川廣安礦難;3月10日，湖南瑤崗仙礦難;3月15日，河南東興礦難;3月22日，河南順達(dá)礦難;3月28日，山西王家?guī)X礦難;3月31日，河南伊川礦難;4月1日，黑龍江七臺(tái)河市礦難;4月1日，陜西泉子溝礦難……短短一個(gè)月，礦難接踵而來(lái)，動(dòng)輒數(shù)名同胞殞命!煤礦生產(chǎn)安全事故頻繁發(fā)生是不爭(zhēng)的事實(shí)，引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注?？v觀其發(fā)生原因，有經(jīng)營(yíng)者、礦主的安全措施不到位、違法問(wèn)題，有礦工的安全培訓(xùn)程度不高或是自然環(huán)境因素問(wèn)題，也有政府執(zhí)法力度不夠以及監(jiān)管乏力等問(wèn)題。筆者主要從法理學(xué)的角度對(duì)如何規(guī)范政府行為進(jìn)行分析，首先對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行定位和明確，其次分析政府行為存在的具體問(wèn)題及成因，最后對(duì)如何規(guī)范政府行為作出法理論證。

一、煤礦生產(chǎn)語(yǔ)境下的政府責(zé)任

煤礦生產(chǎn)是一個(gè)特殊的場(chǎng)域，一旦發(fā)生生產(chǎn)安全事故，指向的是公共安全與公共利益，涉及到人民的生命健康和財(cái)產(chǎn)，自然環(huán)境等諸多要素的安全。因此，作為社會(huì)公眾代理人的政府，理應(yīng)在這一特殊場(chǎng)域內(nèi)通過(guò)明確定位自己的責(zé)任，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共利益和公眾安全的保護(hù)。

第一，保護(hù)公共利益和人權(quán)。在現(xiàn)代社會(huì)生活中，政府既是最大范圍內(nèi)公共利益的代表，又是各種不同群體或階層的意志和利益主體之間的協(xié)調(diào)者和仲裁者，更是廣大人民群眾的利益代言人。政府不僅在名義上獲得了廣泛的授權(quán)，而且在實(shí)際上掌握著巨大的公共資源。因此，政府在煤礦生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)做到維護(hù)公共利益和保障礦工人權(quán)。

第二，制定公共政策。政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者以及公共利益的代理人，在煤礦生產(chǎn)這一特殊事務(wù)中，必須制定完善、公平、安全有序的政策。政府無(wú)論在法律上還是在實(shí)際上都掌握著關(guān)于政策議程的決定性權(quán)力。

第三，調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系。在目前的煤礦生產(chǎn)中，主要涉及三方面利益主體:煤礦企業(yè)、礦工以及地方政府。從政治角度講，政府沒(méi)有自身的利益，政府的利益就是公眾的利益，但是“現(xiàn)實(shí)的政府具有二重性，一方面，作為公共管理機(jī)關(guān)，可以成為公共利益的代表、公共資源的整合者和調(diào)配者;另一方面，政府在社會(huì)結(jié)構(gòu)中的特殊地位、作用和職能，又使它有可能成為一個(gè)特殊的利益集團(tuán)”［1］。因而地方政府“地方利益”的存在，表現(xiàn)出了對(duì)煤礦生產(chǎn)的極大偏好?；诖耍斜匾獢[正自身的利益立場(chǎng)，充分協(xié)調(diào)好相關(guān)的利益沖突。

二、政府行為存在的問(wèn)題及成因分析

公共選擇理論認(rèn)為，政府也是“經(jīng)濟(jì)人”，是自利、理性的效用最大化者，追求政府自身利益而非公共利益的最大化者。因此在政府行使公共權(quán)力的過(guò)程中，如果缺乏監(jiān)督，就會(huì)出現(xiàn)背離公共利益的目的，以追求政府自身利益為目標(biāo)的行為。

(一)存在的問(wèn)題

第一，審批許可不嚴(yán)格。根據(jù)我國(guó)法律法規(guī)規(guī)定，持有“工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照”、“礦長(zhǎng)合格證”、“采礦許可證”、“煤炭生產(chǎn)許可證”、“安全生產(chǎn)許可證”等證件是獲取煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的前提，故相關(guān)證件的審批和發(fā)放就成了規(guī)范煤礦生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要環(huán)節(jié)。而在我國(guó)，相關(guān)證件的審批和發(fā)放是由幾個(gè)政府職能部門共同完成的，這樣一來(lái)， “證出多門”就容易導(dǎo)致審批發(fā)放不嚴(yán)格問(wèn)題的出現(xiàn)。

第二，安全監(jiān)管的缺位。安全監(jiān)管的缺位主要表現(xiàn)在兩個(gè)口子上，首先，對(duì)于證照的發(fā)放由幾個(gè)政府職能部門共同完成，政府的監(jiān)管動(dòng)機(jī)是好的，但部門之間往往沒(méi)有形成制約機(jī)制，每一部門也沒(méi)有把好市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān);其次，監(jiān)管本是源于對(duì)公共利益的保護(hù)，基于責(zé)任與服務(wù)意識(shí)，政府本應(yīng)在安全評(píng)估、安全檢測(cè)、人才培訓(xùn)、技術(shù)推廣等方面做好監(jiān)管工作，但結(jié)果卻是監(jiān)管的疲軟。

第三，行政處罰乏力。就目前我國(guó)煤礦安全生產(chǎn)而言，對(duì)于違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的處罰還主要停留在行政處罰上，而且具體的處罰還不到位，這就給煤礦企業(yè)違法運(yùn)作降低了成本，故而帶來(lái)一系列的問(wèn)題。

第四，權(quán)力尋租。詳言之就是，政府機(jī)關(guān)擁有高度壟斷性的規(guī)制權(quán)力，實(shí)際是一種稀缺、排他性的資產(chǎn)，而這一資產(chǎn)所能帶來(lái)的高額壟斷收益，事實(shí)上構(gòu)成一種租。企業(yè)為獲得政府規(guī)制保護(hù)所開(kāi)展的活動(dòng)，被稱為尋租行為，于是資本與權(quán)力的結(jié)盟形成了。

(二)成因分析

第一，政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)環(huán)境的消極影響。政治環(huán)境:首先是政府角色的錯(cuò)位，政府還停留在傳統(tǒng)的“權(quán)力行政”的行政主導(dǎo)范式，因此而生的觀念范式、規(guī)則范式以及操作范式就不可能更好地指向公共利益和維護(hù)人權(quán)。其次，由于政治理性的貧乏，地方政府官員爭(zhēng)相積累政治利益，而政治口碑很大程度依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)目前煤礦經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勢(shì)發(fā)展為他們提供了很大的保證，也為權(quán)力尋租打開(kāi)了缺口。經(jīng)濟(jì)環(huán)境:其一，政府本應(yīng)以裁判者的身份來(lái)調(diào)節(jié)相關(guān)利益關(guān)系，但基于上述的政治立場(chǎng)，政府已然加入了利益博弈的一方，卷入了利益漩渦，致使政府行為產(chǎn)生偏離。其二，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的利益驅(qū)動(dòng)最終使資本與權(quán)力結(jié)盟，尋租產(chǎn)生的“俘獲”現(xiàn)象使得政府行為不可能是以公共利益為本，以人權(quán)為本。社會(huì)環(huán)境:相關(guān)行業(yè)組織未建立或不健全，媒體報(bào)道或有不實(shí)，加之工會(huì)組織監(jiān)督能力薄弱等導(dǎo)致社會(huì)監(jiān)督與制衡的乏力，政府行為因之而偏離公眾視野。

第二，相關(guān)煤礦法律法規(guī)不健全。目前我國(guó)的煤礦法律法規(guī)主要存在兩個(gè)問(wèn)題，一是法律缺乏明晰的理論假設(shè)和利益相關(guān)方的均衡博弈以及有效避免游戲規(guī)則的禁忌。二是法律法規(guī)缺乏有效的制約與激勵(lì)機(jī)制和對(duì)礦工的全面保護(hù)以及執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。由此看來(lái)，作為主要社會(huì)控制手段的法律若出現(xiàn)問(wèn)題，政府行為必然要受到影響。

三、規(guī)范政府行為的法理論證

(一)完善相關(guān)的法律法規(guī)

龐德認(rèn)為，法律是進(jìn)行社會(huì)控制的最主要手段。與其他無(wú)論哪種社會(huì)控制手段相比，法律的手段具有更明顯的優(yōu)勢(shì)。Donald J.Black也曾說(shuō)過(guò):“從結(jié)構(gòu)主義的角度來(lái)看法律與社會(huì)的關(guān)系，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)歷史過(guò)程:社會(huì)結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，社會(huì)交往的深度和密度指數(shù)越高，對(duì)國(guó)家法律的需要會(huì)越多。”［2］當(dāng)前我國(guó)處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈復(fù)雜趨勢(shì)，由此可見(jiàn)，對(duì)政府行為的規(guī)范應(yīng)首先并主要通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行。

當(dāng)然，也正是因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型，對(duì)法律制度提出了新的要求，即法律制度要適應(yīng)社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。正如博登海默所言:“法律必須跟上時(shí)代的需要和要求，必須巧妙地將過(guò)去與現(xiàn)在連接起來(lái)，在運(yùn)動(dòng)與靜止、保守與創(chuàng)新、僵化與變化間尋求某種和諧。”［3］煤礦法律法規(guī)中，一是要注意填補(bǔ)立法空白和內(nèi)容缺漏，消除立法之間的矛盾和沖突，增強(qiáng)規(guī)定條款的可操作性;二是要在立法上明確界定煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察的職能職責(zé)，理順煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察體制，建立科學(xué)的執(zhí)法責(zé)任追究制度;三是要體現(xiàn)以人為本的價(jià)值取向，加強(qiáng)對(duì)煤礦工人的全面保護(hù)。

徒法不足以自行，在完善法律法規(guī)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)貫徹執(zhí)行的力度。首先，在法律法規(guī)可操作性增強(qiáng)的前提下，行政機(jī)關(guān)要強(qiáng)化依法行政的意識(shí)，并積極完善相應(yīng)的執(zhí)法工作制度;其次，推行行政執(zhí)法責(zé)任制，積極強(qiáng)化責(zé)任追究，通過(guò)反向機(jī)制來(lái)促進(jìn)執(zhí)法;最后，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法的合法性監(jiān)督。

(二)轉(zhuǎn)變政府行為的價(jià)值取向和理念

第一，人權(quán)與秩序價(jià)值，政府行為的應(yīng)然訴求。政府應(yīng)該樹(shù)立以人權(quán)和秩序?yàn)橐罋w的價(jià)值取向。所謂人權(quán)，乃是人之為人的基本權(quán)利，在礦難事故中就具體表現(xiàn)為礦工的生命健康以及相關(guān)權(quán)利，政府的行為指向應(yīng)是以人為本、以人權(quán)為重。博登海默認(rèn)為秩序是行為的一致性、穩(wěn)定性與連續(xù)性，由此可見(jiàn)秩序是行為的產(chǎn)物。因此，秩序是一種和諧的社會(huì)狀態(tài)，這種狀態(tài)帶給人們的是心理的安全性，行為的規(guī)范性，并使主體間形成相處的和諧性。當(dāng)然，秩序的形成需要倚重于人權(quán)得到保障，所以政府行為的價(jià)值取向應(yīng)是人權(quán)得到保護(hù)，繼而實(shí)現(xiàn)秩序價(jià)值。

第二，轉(zhuǎn)變政府職能。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變理念，建設(shè)新型的服務(wù)型、責(zé)任型、法治型政府。在這一過(guò)程中，應(yīng)形成政府官員對(duì)服務(wù)、責(zé)任及法治理念的精神情感認(rèn)同，形成以主體自由追求和理性自律為內(nèi)核的政府行為意識(shí)。要求政府以全社會(huì)的公共價(jià)值為依歸，政府意志要服從社會(huì)意志，維護(hù)公民的自由人權(quán);任何政府權(quán)力都要接受法律的制約;任何政府官員都要樹(shù)立服務(wù)和責(zé)任的意識(shí)。

第三，積累經(jīng)濟(jì)理性和道德資源，提高政府官員素質(zhì)。在權(quán)力尋租過(guò)程中，政府官員脫離道德價(jià)值的評(píng)判而走向權(quán)力腐敗，是因?yàn)檎賳T也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)人?；诖?，要從正向激勵(lì)上來(lái)引導(dǎo)和積累政府官員的經(jīng)濟(jì)理性，來(lái)源可以是政績(jī)?cè)u(píng)定、晉升、獎(jiǎng)金激勵(lì)或是監(jiān)管得當(dāng)?shù)恼巍⒔?jīng)濟(jì)利益的加總。通過(guò)建立科學(xué)的政府內(nèi)部控制機(jī)制，使政府官員把握正確的行政倫理觀。與此同時(shí)，政府官員要注重平時(shí)的修為與素養(yǎng)，通過(guò)內(nèi)化來(lái)積累道德資源。

第四，提高執(zhí)行力度。其一，通過(guò)行政執(zhí)行文化建設(shè)，形成各種有利于行政執(zhí)行的理念和氛圍，促進(jìn)政府工作效率的提高和政府行政人員工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。要意識(shí)到執(zhí)行既是一種激勵(lì)，也是一種合力，應(yīng)牢固樹(shù)立人本化的執(zhí)行理念，形成抓執(zhí)行的強(qiáng)大合力。其二，創(chuàng)新執(zhí)行機(jī)制，提升行政執(zhí)行效率。建立和完善政府職能的執(zhí)行機(jī)制，形成規(guī)范的、有章可循的執(zhí)行制度。

(三)強(qiáng)化行政監(jiān)督機(jī)制并培育社會(huì)的監(jiān)督與制衡能力

從行政法學(xué)的角度來(lái)講，對(duì)于各項(xiàng)法律法規(guī)的執(zhí)行、落實(shí)是有一套制度加以保障的，即行政監(jiān)督制度。行政監(jiān)督包括對(duì)行政審批事項(xiàng)執(zhí)行情況的監(jiān)督，也包括對(duì)非審批事項(xiàng)是否按法律法規(guī)的規(guī)定實(shí)施的監(jiān)督。但在實(shí)際工作中，行政監(jiān)督缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象還是比較嚴(yán)重。針對(duì)這些情況，政府應(yīng)該真正落實(shí)行政監(jiān)督義務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)督的主動(dòng)性，要主動(dòng)開(kāi)展行政監(jiān)督，主動(dòng)查處違反法律法規(guī)的行為。在行政監(jiān)督的實(shí)踐中，應(yīng)該采用多層次、全方位的監(jiān)督體系，并運(yùn)用檢查、審查、調(diào)查、檢驗(yàn)、鑒定、勘驗(yàn)等具體措施將監(jiān)督工作做好。

與此同時(shí)，積極培育社會(huì)的監(jiān)督與制衡能力。首先，加強(qiáng)工會(huì)的監(jiān)督能力，擴(kuò)展監(jiān)督渠道應(yīng)被納入考慮的范疇;其次，相關(guān)行業(yè)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)也應(yīng)對(duì)官商背后的利益鏈進(jìn)行制衡，加強(qiáng)公眾參與，只有擴(kuò)大公眾參與，才能夠從根本上將責(zé)任行政的基本觀念——對(duì)公眾負(fù)責(zé)，落實(shí)到政府工作人員作為“公共人”的心理價(jià)值體系和各種管理行為之中，提高管理的有效性和公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。［4］

［1］金太軍，張勁松.政府的公利性和自利性［J］．中國(guó)政治學(xué)，2003，(3):15－18.

［2］Donald J.Black.The Behavior of Law［M］.New York:Academic Press，1976.

［3］［美］博登海默.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來(lái).譯.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.

［4］王陽(yáng)亮.礦難治理中政府管制失靈的原因及對(duì)策選擇［J］．山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2009，(3):6－8.

Abstract:Domestic coal-mine industry develops rapidly in economic shift period，butmine disasters occur frequently.There are complicated reasons behind themine disasters.The paper only analyzes the government action in point of nomology and expects to regulate its action and direct economic development，so as to realize social public benefits and ensure theminers’life and health rights.

Key words:mine disasters;nomology;regulate;government action

(責(zé)任編輯 查明華)

Dwelling on Frequent Mine Disasters in Point of Nomology: From the Perspective of Regulating Government Action

ZHANG Rui
(Department of Ideological and Political Education，Wenshan University，Wenshan 663000，China)

D920.4

A

1674－9200(2011)01－0081－03

2010－06－18

張 銳(1980－)，男，云南文山人，文山學(xué)院思想政治理論課教學(xué)部講師，云南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要從事法學(xué)理論研究。